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Seit Beginn internationaler Stabilisierungsmissionen in Mali hat sich die Sicherheitslage dort nicht etwa verbessert, sondern stetig verschlechtert. Der Militärputsch gegen Präsident Ibrahim Boubacar Keïta am 18. August war nur ein Symptom dieser Entwicklung.
Die Gewalt wird nicht nur immer stärker, sie greift auch immer weiter um sich – vom Zentrum in den Westen Malis sowie in die Nachbarlände Niger und Burkina Faso. Das Grenzgebiet der drei Staaten, Liptako-Gourma, ist längst zum Zentrum des Konflikts geworden. Extremismus und ethnische Gewalt fordern in wachsendem Maße zivile Opfer.
Sieben Jahre nach Beginn der europäischen Stabilisierungsbemühungen mit starker deutscher Beteiligung wirkt der Putsch wie ein Déjà-vu; der letzte fand erst 2012 statt. Selbst in Anbetracht bescheidener Erwartungen zeigt Malis jüngste Krise wie unter einem Brennglas den fehlgeschlagenen Ansatz der Missionen und gibt Anlass für unbequeme Fragen, was das deutsche und europäische Krisenengagement angeht. Weder ist eine Stabilisierung Malis geglückt, noch konnte der Primat des Zivilen zementiert werden. Der Ansatz im Sahel muss sehr grundsätzlich überdacht werden.
Politische Dauerkrise
Der Militärputsch führte nicht nur zur Absetzung von Präsident Ibrahim Boubacar Keïta, allgemein IBK genannt, sondern auch zur Auflösung von Regierung und Parlament. Für Beobachter in Bamako kam der Umsturz wenig überraschend. In den 60 Jahren seit seiner Unabhängigkeitserklärung wurde der malische Staat immer wieder durch Rebellionen und Staatsstreiche erschüttert.
So ist der jüngste Umsturz lediglich Ausdruck für eine tiefgreifende Krise des politischen Systems, die sich unter IBK zugespitzt hat. Mit sechs verschiedenen Regierungschefs in sieben Jahren Amtszeit trug der Präsident das Seine zur Stagnation im Land bei. Am Anfang der Krise stand die Entführung des Oppositionsführers Soumaïla Cissé, die die Parlamentswahlen im März und April dieses Jahres überschattete. Doch während Deutschlands Außenminister Heiko Maas die Wahlen im Mai noch als „demokratisches Lebenszeichen“ lobte, entzündeten sich die Massenproteste in den Monaten vor dem Putsch an einer nachträglichen Intervention des Verfassungsgerichts. Zwar verlor die Partei des Präsidenten laut amtlichem Endergebnis 23 Parlamentssitze. Doch dann erklärte das Verfassungsgericht kurzerhand einen Teil der Wahlergebnisse für ungültig und sicherte IBK so weiterhin eine parlamentarische Mehrheit.
Für viele Malier war dieser Eingriff der Justiz eine Zumutung zu viel. In Massendemonstrationen wandten sie sich gegen soziale Ungerechtigkeit, die verschlechterte Sicherheitslage, Korruption, fehlende Gewaltenteilung und mangelnde Umsetzung angekündigter Reformen. Der Einsatz einer Anti-Terror-Spezialeinheit zur Unterdrückung der Proteste führte zu zwölf Toten und heizte die Stimmung zusätzlich auf. Der Vermittlungsversuch der Westafrikanischen Wirtschaftsgemeinschaft scheiterte, und der Militärputsch wurde schließlich als Erfolg der Proteste gefeiert.
"Der Einsatz einer Anti-Terror-Spezialeinheit zur Unterdrückung der Proteste führte zu zwölf Toten und heizte die Stimmung zusätzlich auf."
Kaum messbare Erfolge
Die tiefgreifende innenpolitische Krise in Mali wird von den beiden multilateralen Missionen, in deren Rahmen das deutsche Engagement in Mali verläuft, nicht ausreichend erfasst. Keine Frage: Sowohl die UN-Friedensmission MINUSMA als auch die EU-Ausbildungsmission EUTM werden nach wie vor gebraucht. Aufgrund der ihnen inhärenten Beschränkungen reichen diese Missionen aber nicht aus; vor allem konnten sie wenig bis nichts dazu beitragen, die notwendigen Veränderungen zu bewirken. Weder gibt es bei der Reform des Sicherheitssektors im Rahmen von EUTM messbare Erfolge, noch sind die politischen Reformen auf Grundlage des 2015 in Algier geschlossenen Friedensvertrags zwischen Regierung und nordmalischen Rebellen entscheidend vorangekommen.
Die Umsetzung dieses Friedensvertrags bleibt weiterhin auf der Tagesordnung. Derweil fehlt ein politischer Verhandlungsrahmen für die „alten“ und die seit 2015 neu hinzugekommenen Konfliktparteien. Das hat gravierende Folgen: Die Zahl der zivilen Opfer und Binnenflüchtlinge wächst. Immerhin besteht innerhalb der malischen Regierung ein breiter Konsens, dass eine politische Lösung notwendig ist. Erst im Frühjahr hatte Präsident IBK eine neue offizielle Strategie des Dialogs mit extremistischen Akteuren verkündet. Und auch die Übergangsregierung hat Verhandlungen mit dem malischen Al-Kaida-Verbündeten JNIM angekündigt.
Im Falle von EUTM kommt hinzu: Ausbildung und Stärkung von Sicherheitskräften sind keine ausreichenden Antworten auf steigende Gewalt. Ein solcher Ansatz basiert auf der Annahme, dass der Ausbau staatlicher Sicherheitskapazitäten das Konfliktpotenzial mindere. Diese Logik ignoriert jedoch, dass staatliches Handeln selbst Teil des Problems sein kann. Laut Angaben von ACLED (Armed Conflict Location & Event Data Project) töteten im Jahre 2020 bislang Sicherheitskräfte im Kampf gegen den Terror mehr Zivilisten als die mit Al-Kaida und dem IS verbündeten Dschihadisten. Datenerhebungen von Human Rights Watch zeigen, wie extremistische Gruppen den Machtmissbrauch staatlicher Sicherheitskräfte zur Anwerbung potenzieller Kämpfer nutzen.
Den Staat neu begründen
In Mali stehen die Hilfsmissionen vor einem grundsätzlichen Dilemma. Stabilisierungsmechanismen sind per Definition auf die Ausweitung von exekutiver Macht angelegt. Besonders in fragilen Demokratien wie Mali werden sie so Teil eines zutiefst politischen Prozesses, weil sie Machthaber stärken, denen die Bevölkerung meist wenig Legitimität zuspricht.
Für die Malier ist die Rückkehr des Staates kein Ziel an sich. Staatliche Gräueltaten gegen Zivilisten im Namen der Terrorbekämpfung sind nur besonders drastische Beispiele für den Machtmissbrauch, den sie täglich erleben. Er durchzieht das Justizsystem, den öffentlichen Dienst und traditionelle Autoritäten, die eine bedeutende Rolle spielen. Das führt auch zu einem Missmanagement wichtiger natürlicher Ressourcen, etwa beim Zugang zu Weideland und Wasser.
Der Aufbau staatlicher Kapazitäten kann also nur bedingt zur Lösung der tiefer liegenden Legitimitätskrise beitragen. Für Deutschland und Europa ist die Herausforderung in Mali und im Sahel weit umfassender als eine bloße Stabilisierung. Die desaströse Regierungsführung der Herrschenden ist Ausdruck eines gescheiterten Gesellschaftsvertrags, in dem der Staat seinen Nutzen immer weniger begründen kann. Die Diskrepanz zwischen Legitimität und Legalität offenbarte sich einmal mehr in der zunächst großen Euphorie in Bamako über den Putsch. Diese Euphorie speiste sich in erster Linie aus der Tatsache, dass der Putsch als letzte Instanz die politische Klasse zur Rechenschaft zog. Nachhaltige Stabilität lässt sich nicht allein durch die Wiederherstellung staatlicher Kapazitäten erzielen. Sie muss von einem Transformationsprozess begleitet werden, der den Staat neu begründet.
" Nachhaltige Stabilität lässt sich nicht allein durch die Wiederherstellung staatlicher Kapazitäten erzielen. Sie muss von einem Transformationsprozess begleitet werden, der den Staat neu begründet."
Erhöhte Rechenschaftspflicht
Es gibt allerdings auch gute Nachrichten aus Bamako: Zu Beginn der Übergangszeit lohnt ein Blick auf den breiten inhaltlichen Grundkonsens, der die Diskussionen nach dem Putsch bestimmte und den Fahrplan für die nächsten 18 Monate prägt. Diese Übergangsphase könnte eine Chance sein, das politische Engagement Deutschlands und der Europäischen Union in Mali neu zu beleben und auszutarieren.
In Berlin wie in Brüssel lag der Fokus zu lange auf den offensichtlichsten Qualifizierungsmaßnahmen politischer Prozesse: Wahlen. Wenn diese aufgrund fehlender Gewaltenteilung und allgegenwärtiger Korruption keine Veränderungen bringen können, bleibt es bei einer demokratischen Fassade. Wahlen standen am Anfang der derzeitigen politischen Krise. Wie die Sahel-Experten Gilles Yabi und Mirjam Tjassing argumentieren, können sie ohne grundlegende Reformen keine Lösung sein.
Um verfassungswidrige Machtwechsel künftig zu vermeiden, muss die Rechenschaftspflicht auf eine funktionierende institutionelle Ebene übertragen werden: mit einer Gewaltenteilung, die nicht allein auf dem Papier besteht, und einer starken Opposition, um der Regierung Grenzen zu setzen.
Gemeinsam mit Brüssel kann Berlin eine Schlüsselrolle bei der Erhöhung der Rechenschaftspflicht und bei der Unterstützung der inner- und außerparlamentarischen Opposition spielen. Anstehende politische Reformprozesse müssen eng begleitet werden, und auch den Sicherheitskräften darf man von Seiten der internationalen Missionen keinen Blankoscheck ausstellen. Dafür muss die Zusammenarbeit an konkrete und zugleich realistische Bedingungen geknüpft werden. Verstärkte Konditionalisierung ist ein bislang selten erprobter Mechanismus bei deutschen und europäischen Stabilisierungsbemühungen. Doch ohne konkrete Anreize, das haben die vergangenen sieben Jahre gezeigt, besteht die Gefahr, dass strukturelle Reformprozesse weiterhin stagnieren.
In Mali hat der sicherheitspolitische Primat, der dem vorletzten Umsturz von 2012 folgte, schon einmal die zugrundeliegende politische Krise verdeckt. Der jüngste Putsch sollte Malis internationalen Partnern als Mahnung dienen, dass ein solcher Ansatz zum Scheitern verurteilt ist. Neben einer Neuorientierung der bestehenden Kooperationen müssen Berlin und Brüssel den komplexen politischen Prozessen in Bamako mehr Aufmerksamkeit schenken. Für die in Europa politisch Verantwortlichen, ob Parlamentarier oder Regierungsvertreter, sollte gelten: weniger Truppenbesuche, dafür mehr Zeit für eine enge politische Begleitung von ganz oben.
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