Research

Europe and the EU

Opinions

Europees veiligheidsbeleid

03 May 2019 - 13:55
Kernthema Europese verkiezingen

In 2019 bereikt Europese defensiesamenwerking mogelijk een omslagpunt: een groot aantal EU-instrumenten en projecten op defensiegebied moet daadwerkelijk worden geïmplementeerd. In Europese discussies over defensiesamenwerking draait het in essentie om drie benaderingen: samenwerking, integratie of een Europees leger, de meest vergaande vorm van integratie. De uitslag van de Europese verkiezingen zal bepalen hoe deze samenwerking verder zal verlopen. Stemmen op 23 mei kan zodoende een wel degelijk grote impact hebben op het toekomstige veiligheidsbeleid in Europa. Deze analyse geeft inzicht in de politieke verhoudingen op Europees veiligheidsbeleid in Nederland en Europa.

Wat speelt er in de EU op veiligheidsgebied?

De EU lijkt niet bijzonder goed voorbereid op een nieuw tijdperk van concurrentie tussen de great powers.[1] De aanstaande Brexit en het ‘America First’-beleid van de Amerikaanse president Trump zijn in veiligheidsopzicht twee grote ontwikkelingen die de EU nopen tot heroriëntatie van haar prioriteiten.[2] De Pax Americana loopt wellicht op zijn eind, en met een no-deal Brexit kan de samenwerking tussen het Verenigd Koninkrijk en de EU ernstig worden belemmerd.[3] Niet voor niets noemde de Europese Commissie onder leiding van Jean-Claude Juncker ‘l’Europe Qui Protège’[4] tot beleidsprioriteit, en vinden er al diverse samenwerkingsinitiatieven plaats op veiligheidsgebied. 

Het lanceren van een Global Strategy door de Europese Dienst voor Extern Optreden (EEAS) in 2016 is in dit licht een teken van realpolitieke bewustwording van de Commissie.[5] Ook schetsten Hoge Vertegenwoordiger van de Unie Federica Mogherini en Eurocomissaris Jyrki Katainen drie scenario’s voor de ontwikkeling van het Europese veiligheidsbeleid, waarmee de Europese Commissie het debat over de toekomst van defensie in Europa wil stimuleren.[6]

De Permanent Gestructureerde Samenwerking (PESCO)[7] en het Europees Defensie Fonds (EDF)[8] worden gelabeld als game changers in Europese defensiesamenwerking, temeer omdat deze vormen van samenwerking in plaats van vrijwillige deelname een aanzienlijke toewijding van deelnemende lidstaten eisen. Ook het betrekken van de Europese Commissie via het EDF zorgt voor een forse impuls in de investeringen in defensiemiddelen in Europees verband. Daarnaast biedt het Gecoördineerde Jaaroverzicht voor Defensie (CARD) lidstaten de mogelijkheid om hun plannen voor defensie-uitgaven te delen voor meer samenhang, tekorten of overlappingen te identificeren en mogelijke schaalvoordelen te realiseren door samen te werken.

De Nederlandse oriëntatie op veiligheid

De kwestie van heroriëntatie op veiligheidsgebied geldt in het bijzonder voor Nederland – het land hield altijd het tweesporenbeleid van Atlantische en Europese samenwerking aan. Ondanks de bestaande onzekerheid door de Amerikaanse opstelling, blijft de NAVO de hoeksteen van het Nederlandse veiligheidsbeleid.[9] Zo riep premier Mark Rutte recentelijk op tot grotere investeringen in het defensiebudget om aan de 2%-bestedingseis van de NAVO te voldoen.[10]

Tegelijkertijd draagt Nederland bij aan Europese samenwerking op veiligheidsgebied.[11] Zo neemt Nederland deel aan PESCO, en is het zelfs de voortrekker van het eerste grote samenwerkingsproject omtrent militaire mobiliteit. Ook doet Nederland met tien andere Europese (ook niet-EU) landen mee met het European Intervention Initiative (EI2) van de Franse president Macron. De EI2 dient hoofdzakelijk ter bevordering van een gedeelde strategische cultuur. Naast samenwerking in Europese verbanden kiest Nederland ook voor intensieve bilaterale samenwerking op militair gebied, onder andere met buurland Duitsland.[12]

De Nederlandse regering richt zich traditioneel vooral op Europese samenwerking, en gaat vergaande Europese integratie op veiligheidsgebied uitdrukkelijk uit de weg. De roep om een Europees leger als meest vergaande variant van integratie laat in Den Haag alarmbellen afgaan, want de angst om de Verenigde Staten voor het hoofd te stoten is groot.[13] De Nederlandse regering stuurt daarom in Europees verband aan op investeringen die aanvullend en complementair van karakter zijn ten aanzien van de NAVO.[14]

Veiligheidsbeleid in Nederlandse EP-verkiezingsprogramma’s

De recente initiatieven op het gebied van Europese defensiesamenwerking zorgen voor spanningen in de traditionele veiligheidsrelatie die bestond tussen Nederland en de Verenigde Staten. Deze spanningen laten zich zien in de Europese verkiezingsprogramma’s van Nederlandse politieke partijen.[15]

Een Europees leger of Europese samenwerking?

De meeste polemiek over en aandacht is er voor de vraag of er een Europees leger moet komen. Binnen de coalitie zijn partijen verdeeld over een Europees leger. Hoewel in het Regeerakkoord het kabinet inzet op Europese samenwerking op defensiegebied, verschillen de regeringspartijen van inzicht over de uitkomst van dit proces. Zo zien VVD, CDA en de ChristenUnie (laatstgenoemde trekt samen op met de SGP in de Europese verkiezingen), geheel in lijn met de Nederlandse traditie, Europese samenwerking als aanvullend op de NAVO, die volgens hen de hoeksteen moet blijven van de Nederlandse en Europese veiligheid. Opmerkelijk is dat coalitiepartij D66 de samenwerking echter ziet als opmaat naar een Europese krijgsmacht, die de EU zal voorzien in strategische autonomie, een standpunt dat in grote lijnen resoneert met eerdere posities van Angela Merkel en Emmanuel Macron.[16]

Interessant is om te bekijken op welke manier de standpunten van VVD en D66 in hun liberale Europese partijfamilie ALDE worden verenigd. In het partijmanifest van ALDE is te lezen dat verhoogde defensie-uitgaven worden toegejuicht in samenwerking en aanvulling van de NAVO, “the backbone of military cooperation and guarantor of collective peace and freedom in Europe.”[17] Even verderop wordt echter gesteld dat “in the long-term, we support more interlocking and interoperable European forces.” Een geraffineerd Europees compromis.

Ook linkse oppositiepartijen GroenLinks, SP, PvdA en PvdD zijn verdeeld. De SP en PvdD wijzen militarisering en de vorming van een Europees leger sterk af. Dit staat tegenover een gematigd PvdA die pleit voor een versterking van het Europees Gemeenschappelijk Veiligheid en Defensiebeleid. GroenLinks is juist scherper, en plaatst NAVO zelfs op plek twee ná intensievere Europese samenwerking op defensiegebied.

PVV en FvD, rechtse oppositiepartijen, onderschrijven in geen enkele omstandigheid de vorming van een Europees leger en Europese samenwerking op defensiegebied. In het geval van FvD kan dit tot mogelijke spanningen leiden met de ChristenUnie/SGP. Het is namelijk mogelijk dat beide partijen zich na de Europese verkiezingen in dezelfde Europese familie bevinden.[18] Oppositiepartij 50+ sluit zich juist aan bij coalitiepartijen VVD, CDA en ChristenUnie, en ziet Europese samenwerking als complementair met de NAVO. De partij wijst de totstandkoming van een Europees leger pertinent af.

Het gehele Nederlandse politieke spectrum ziet de inzet van militairen, in ieder geval op de korte termijn[19], onverminderd als een nationale, soevereine aangelegenheid.

Gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming of unanimiteit?

Een ander twistpunt in de politieke programma’s is de afschaffing van unanimiteit in de Europese Raad op het gebied van defensie- en buitenlandbeleid.[20] Zo pleiten D66, PvdA en GroenLinks voor een mogelijkheid tot stemmen met gekwalificeerde meerderheid op buitenlandbeleid.[21]

Ook de VVD wil dat besluiten worden genomen met een gekwalificeerde meerderheid, waarop de inzet van militairen een uitzondering vormt. Andere partijen zien minder in gekwalificeerde meerderheidsbesluitvorming. Zo wil het CDA dat er alleen met gekwalificeerde meerderheid wordt gestemd wanneer mensenrechten of de veiligheid van burgers in het geding zijn. FvD ziet helemaal niets in een gemeenschappelijk Europees buitenlandbeleid.

Inlichtingen- en veiligheidsdiensten & cyberveiligheid

Op het gebied van uitwisseling van informatie tussen inlichtingen- en veiligheidsdiensten zijn Nederlandse politieke partijen het in zoverre eens dat ze de noodzaak erkennen van grensoverschrijdende samenwerking. Terrorisme en criminaliteit houden niet op bij de grens. Het gebruik van uitwisseling van data in gemeenschappelijke databases vormen voor de Europese samenwerking een goede basis, vinden de partijen. Een versterking van de eigen diensten (VVD), democratisch toezicht van parlementen op de diensten (ChristenUnie/SGP) en gepaste terughoudendheid op het gebied van privacy en strafrecht (SP) zijn de enige caveats die in dit verband worden genoemd.

De samenwerking tussen diensten raakt ook aan de digitale veiligheid van de EU. Op dit gebied zijn partijen eensgezind over de noodzaak van verdere integratie en versterking van de digitale infrastructuur van Europa. Zo willen VVD en GroenLinks fors investeren in Europese samenwerking om de cybercapaciteiten te versterken. Het CDA wil zelfs een nieuw agentschap voor cyberprojecten. De ChristenUnie/SGP en SP pleiten voor intergouvernementele samenwerking om cybercriminaliteit te bestrijden.  Andere politieke partijen hadden geen standpunten over deze thema’s opgenomen in hun verkiezingsprogramma’s.

Federale eend

Een nieuwe, federale eend in de bijt op de kieslijst is de pan-Europese partij VOLT. Samengevat pleit deze partij voor een Europees leger onder EU-militair commando met civiel toezicht, een federale politiemacht met grensoverschrijdende bevoegdheden en het verbeteren van digitale veiligheid door Europese software open-source te maken, wat de afhankelijkheid van monopolistische bedrijven moet verminderen.

Onbesproken thema’s

Bij de behandeling van de verkiezingsprogramma’s van de politieke partijen is nog veel onbesproken: de standpunten met betrekking tot nucleaire wapens, de verhoudingen met andere multilaterale instellingen zoals de Verenigde Naties (in het bijzonder tot de vraag of de EU een zetel in de VN Veiligheidsraad zou moeten verkrijgen), uitbreiding van de Europese Unie in een veiligheidsperspectief en de bijzondere positie van de Hoge Vertegenwoordiger van de Unie. Ook klimaatveiligheid, sluimerende handelsoorlogen en protectionisme raken heden ten dage aan het domein van veiligheid en defensie.

Veiligheid kernthema tijdens EU verkiezingen in Nederland én Europa?

Wegens een gebrek aan transnationale kieslijsten hebben de Europese verkiezingscampagnes een overwegend nationaal karakter. Toch is het publiek debat in Nederland over prangende Europese thema’s niet ongevoelig voor de zorgen en wensen van burgers elders in Europa.[22] Dit geldt in belangrijke mate voor het thema veiligheid. Ondanks het feit dat veiligheidskwesties meer spelen in lidstaten aan de buitengrenzen van Europa, is er een groeiend besef onder burgers dat het regelen van veiligheid in Europees verband onontbeerlijk is in een onstuimige geopolitieke context, waarin de EU steeds meer op eigen benen moet kunnen staan.[23]

Veel burgers in Nederland en ook andere Europese lidstaten zien veiligheid als kernthema tijdens de verkiezingen.[24] Het is daarom des te belangrijker een sterk inhoudelijk debat te voeren over het EU-veiligheidsbeleid in aanloop naar de Europese verkiezingen.  

 

 

[1] Munich Security Conference Report 2019 (11 februari 2019). Met de great powers worden onder andere bedoeld: de Verenigde Staten, China en Rusland.

[2] Dick Zandee, ‘Dutch Security and Defence: from Atlantis to Europa?’, Clingendael Spectator (8 januari 2019).

[3] Paola Sartori, ‘The perils of inflexibility: European security after Brexit’, European Council on Foreign Relations (12 oktober 2018).

[4]Neighbourhood, Security and Defence Policies’ in: Centre for European Policy Studies, “What Comes After The ‘Last Chance Commission’?”, (14 februari 2019).

[5] Europese Dienst voor Extern Optreden, ‘Shared Vision, Common Action: A Stronger Europe. A Global Strategy for the European Union’s Foreign And Security Policy’ (juni 2016).

[6] Europese Commissie, ‘Reflection Paper on the Future of European Defence’ (7 juni 2017). De drie scenario’s behelzen: 1) samenwerking op veiligheids- en defensiegebied, 2) het poolen van middelen en 3) gemeenschappelijke defensie en veiligheidsbeleid.  

[7] De Permanent Gestructureerde Samenwerking (PESCO) waarin 25 van de 28 nationale strijdkrachten structurele integratie op defensiegebied nastreven.

[8] Het Europees Defensie Fonds (EDF) is een fonds, beheerd door de Europese Unie, voor het coördineren en vergroten van nationale investeringen in defensieonderzoek en het verbeteren van de interoperabiliteit tussen nationale troepen.

[9] Regeerakkoord ‘Vertrouwen in de toekomst’ (10 oktober 2017)

[10] Churchill Lezing van minister-president Rutte bij het Europa Instituut van de Universiteit van Zürich (13 februari 2019). De Nederlandse regering streeft ernaar vanaf 2024 te voldoen aan de 2%-bestedingseis van de NAVO. De bestedingseis bedraagt 2% van het Bruto Nationaal Product. 20% van de uitgaven moeten worden gespendeerd aan materiële zaken. Het kabinet heeft in december 2018 een Nationaal Plan voor de NAVO opgesteld, waarin de defensie-uitgaven worden verhoogd met het extra geld uit de Rijksbegroting.

[12] NRC Handelsblad, ‘De tank in samen met de Duitsers’ (19 april 2019).

[14] Staat van de Europese Unie 2019, aangeboden aan de Tweede Kamer door de Minister van Buitenlandse Zaken 2019 (25 januari 2019).

[15] Er is in deze analyse gekozen om de nationale verkiezingsprogramma’s te analyseren. Voor een overzicht bij welke Europese familie Nederlandse politici zijn aangesloten, zie de parlementaire monitor. Alleen in het geval van de VVD en D66, die beide zijn aangesloten bij de ALDE-familie, is gekozen voor nadere analyse. De verkiezingsprogramma’s zijn allen voor het laatst geraadpleegd op 26-4-2019, en zijn te vinden op: VVD, CDA, D66, CU/SGP, GroenLinks, PvdA, SP, FvD, PVV, 50+, PvdD en VOLT. Het Europese verkiezingsprogramma van DENK ontbrak nog op het moment van schrijven.

[16]What Comes After the Last Chance Commission?’, Centre for European Policy Studies.

[19] D66 ziet de vorming van een Europees leger pas op de langere termijn gebeuren.

[20] Het in 2009 in werking getreden Verdrag van Lissabon voorziet in drie verschillende stemregels in de Europese Raad. Op het gebied van buitenlandbeleid is unanimiteit vereist. Stemmen met een gekwalificeerde meerderheid (ook wel QMV genoemd) houdt in dat een dubbele meerderheid van lidstaten en bevolking nodig is. Een gekwalificeerde meerderheid bestaat uit ten minste 55% van de leden van de Raad (ten minste 16 lidstaten) die ten minste 65% van de bevolking van de Europese Unie vertegenwoordigt. Wanneer gestemd wordt met gekwalificeerde meerderheid, kunnen landen dus tegen hun zin in worden gebonden aan besluiten die worden genomen in de Raad.

[21] GroenLinks wil dit bereiken in samenhang met een versterkte rol voor het Europees Parlement.

[22]What Europeans Really Want: Five Myths Debunked’, European Council on Foreign Relations (april 2019). 

[23] Eurobarometer spring 2019, survey afgenomen in maart 2019 door het Europees Parlement. In Nederland zijn de thema’s  ‘terrorisme’ (van plaats 8 naar plaats 4) en ‘veiligheid’ (van plaats 9 naar plaats 6) sinds september 2018.

[24] Eurobarometer spring 2019, survey afgenomen door het Europees Parlement.