Bezuinigen door Europese defensiesamenwerking?

Ook deze verkiezingen blijkt weer hoe moeilijk het is om het verband te leggen tussen enerzijds onze veiligheid, welvaart en invloed in de wereld en anderzijds een moderne, goed uitgeruste krijgsmacht van enige omvang. Sinds 1990 zijn de defensieuitgaven als percentage van het Bruto Nationaal Product gedaald van 2,8 naar 1,4 procent in 2011 en als de bezuinigingen verder doorgaan zal Nederland in 2016 de 1 procent naderen. Ondertussen zijn het beroep dat op de krijgsmacht wordt gedaan en de eisen die aan de krijgsmacht worden gesteld alleen maar gestegen. Of de kritische ondergrens van onze krijgsmacht is bereikt, zullen we helaas pas weten als we worden geconfronteerd met een crisis die de holle fundamenten van de krijgsmacht bloot legt. Nog weer een rigoureuze bezuiniging doorvoeren in de komende jaren, zoals in partijprogramma's van bijvoorbeeld de SP (1,4 mld), de PvdA en GroenLinks (rond 1 mld) staat, zonder aan te geven wat de krijgsmacht niet meer hoeft te doen, betekent een steeds grotere kloof tussen ambities en middelen.

Defensiesamenwerking is noodzaak
Onder omstandigheden van krimpende budgetten is intensief samenwerken met Europese partnerlanden om slagkracht te kunnen houden een absolute noodzaak. Het is echter niet zo dat alle gevolgen van de huidige en komende bezuinigingen opgevangen kunnen worden door meer samen te werken. Het tempo van de bezuinigingen ligt hiervoor te hoog (de huidige bezuinigingsronde is nog niet afgerond of de volgende wordt alweer aangekondigd). Defensiesamenwerking met Europese partners kost tijd en inspanning voordat het schaal- of efficiencyvoordelen oplevert. De veelgeprezen marinesamenwerking met de Belgen is bijvoorbeeld al tientallen jaren in ontwikkeling, in 1996 leidend tot de samenvoeging tot één geïntegreerde operationele marinestaf (Admiraal Benelux).

Door de grote financiële urgentie zou dit allemaal veel sneller moeten kunnen. Het probleem is echter dat het lastig onderhandelen is over samenwerking als je niet weet welke toezeggingen je kunt doen. Immers, de volgende grote bezuinigingsronde hangt defensie alweer boven het hoofd. Hoe rijmt zich bijvoorbeeld een samenvoeging van de luchtmobiele brigade, het korps commandotroepen en het korps mariniers, zoals in het PvdA verkiezingsprogramma staat, met de in april dit jaar gesloten Benelux-overeenkomst, waarin samenwerking met de Belgische lichte brigade aan de orde is? Bij bezuinigingen en reorganiseren moet eerder met een multilaterale optie rekening gehouden worden.

Maar defensiesamenwerking heeft ook consequenties
Sterk leunen op Europese defensiesamenwerking om te bezuinigingen, heeft natuurlijk consequenties. Zo is niet altijd duidelijk of Nederlandse politieke partijen, die meer willen samenwerken, bereid zijn niet alleen de lusten, maar ook de lasten hiervan te dragen. Samenwerken schept verplichtingen en om elkaar als partner serieus te nemen, moet er bereidheid zijn om risico's te delen. Alleen maar profiteren van de inspanningen van partnerlanden zal niet gaan, vooral niet voor een relatief rijk land als Nederland. Specialiseren in Europees verband is alleen mogelijk op basis van wederkerigheid. Hierbij is het opvallend dat op het operationele niveau van militaire samenwerking heel veel mogelijk is, maar de ontbrekende politieke kaders de remmende factor zijn. Het betekent nogal wat voor je ambitieniveau als Nederland de samenwerking met Duitsland in de breedte verder intensiveert of kiezen voor aansluiting bij Brits-Franse initiatieven. De waarschijnlijke 'caveats' die aan de verschillende clusters meegegeven worden, liggen ver uit elkaar. In welke fase van een conflict en hoe hoog in het geweldsspectrum wil en kan Nederland meedraaien? Voorlopig heeft defensie wél de financiële kaders uit politiek Den Haag aangereikt gekregen, maar geen uitvoerbaar ambitieniveau. Het streven van minister Hans Hillen naar een terugkeer op het 'veelzijdig inzetbare' ambitieniveau in 2016 is niet realistisch, laat staan als er nog weer gesneden gaat worden. Zolang een passend ambitieniveau ontbreekt, is het lastig lange termijn besluiten te nemen over structurele samenwerking met partnerlanden. Het is niet goed voor je betrouwbaarheid (en daarmee voor je kansen op vruchtbare samenwerking) als je terug moet komen op eerder gedane toezeggingen.

Een volledige autonome krijgsmacht was al iets uit het verleden, maar door de noodzakelijke operationele samenwerking zal het parlement bij toepassing van het toetsingskader bij uitzendingen meer rekening moeten houden met de verplichtingen die in internationaal verband zijn aangegaan. Door verdergaande samenwerking zal de facto de Nederlandse defensie autonomie dus nog verder afnemen, maar daar staat tegenover dat het operationeel handelingsvermogen zal toenemen.

Toch heeft de bezuinigingsronde op defensie ook wel voor voortgang op het gebied van samenwerking gezorgd. De urgentie was ernaar om sneller knopen door te hakken en van bovenaf kwam meer politieke druk. De defensieorganisatie moet echter wel de personele mogelijkheden, middelen en tijd hebben om de nieuwe en ingezette samenwerkingswegen met België, Duitsland, de Scandinavische landen en het Verenigd Koninkrijk uit te werken en te verdiepen.

Nederland nog interessant voor partners?
De kosten gaan dus voor de baat. Zal Nederland voldoende personeel, materieel en middelen overhouden om een interessante samenwerkingspartner te blijven? De Frans-Britse defensiesamenwerking zal naar waarschijnlijkheid de militair-politieke kern van Europa worden. Het kan voor Nederland een keuze zijn om hier bij aan te haken. Of de Fransen en de Britten een uitgeklede Nederlandse krijgsmacht hierbij zullen verwelkomen, valt te betwijfelen. De clusters van samenwerking die op dit moment in Europa op defensiegebied aan het ontstaan zijn, worden niet meer alleen gevormd door de 'willing', maar vooral door die landen die 'able' zijn. Of Nederland nog voldoende mee kan brengen om een interessante partner voor deze kopgroep te zijn, is met het oog op de bezuinigingsbedragen die nu binnen de partijen rondgaan, maar zeer de vraag.

De boodschap voor defensie - met minder geld dezelfde effecten sorteren - moet op de middellange termijn mogelijk zijn door intensiever met internationale partners samen te werken. Door nu te snel, te veel, te ondoordacht en zonder internationaal overleg verder te gaan bezuinigen, wordt deze doelstelling echter in gevaar gebracht.