Het klimaat mag Europa bedanken

Volgens Yvo de Boer, de Nederlandse baas van het VN klimaatbureau, moeten we er niet op rekenen dat er in Kopenhagen in december een juridisch bindend internationaal klimaatverdrag tot stand komt. De top is al geslaagd als er een politiek akkoord is met vrijwillige doelstellingen op basis waarvan verder kan worden onderhandeld in 2010.

Betekent dit dat de inspanningen van de EU, die hoog heeft ingezet in de aanloop naar Kopenhagen, voor niets zijn geweest? Is Europa wellichteen minder goede onderhandelaar, dan dat het voorgeeft?

Jarenlang heeft de EU het Kyoto Verdrag met hand en tand verdedigd, terwijl de VS niet meededen. Klimaat is regelmatig gebruikt om de meerwaarde van Europese samenwerking aan te tonen. Regeringsleiders en milieuministers buitelden over elkaar heen met ambitieuze doelstellingen om broeikasgassen te reduceren. Zij werden gevoed door een constante stroom aan nieuwe wetenschappelijke inzichten en economische argumenten die pleiten voor een duurzame economie. Hierdoor waren de verwachtingen voor de top in Kopenhagen gigantisch. De EU werd gezien als dé voortrekker die de rest van de wereld naar een nieuwe juridische bindende overeenstemming zou leiden. Deze zou concrete doelen voor de reductie van emissie moeten bevatten die gelijk liepen met wat de wetenschappelijke rapporten noodzakelijk achten om klimaatverandering te bestrijden. De EU zou enkel hoeven te betalen voor klimaatbeleid in arme landen en dan zou het goed komen. Het is echter de vraag of deze verwachtingen realistisch waren. De geschatte kosten van klimaatbeleid in ontwikkelingslanden stijgen uit boven de al onder druk staande budgetten voor ontwikkelingshulp. Het is dan ook onwaarschijnlijk dat de Europese top in Brussel vandaag een besluit kan nemen over hoge bedragen, die hoog genoeg zijn, zeker in deze tijden van economische crisis. Het aanbieden van substantiële bedragen aan China, de grootste vervuiler, verhoudt zich ook slecht met de enorme economische groei die dit land doormaakt.

Het lijkt tevens onwaarschijnlijk dat er andere troeven uit de hoge hoed getoverd kunnen worden. Er kan bijvoorbeeld worden gedacht aan het opofferen van de Europese oververtegenwoordiging in de VN, IMF enWereldbank. Of aan het opkopen van patenten van groene technologieën die in handen van Europese bedrijven zijn, zodat deze ook in de opkomende economieën gebruikt kunnen worden. Belangrijker is dat andere landen, waaronder de VS, niet bereidt lijken te zijn zich op dit moment vast te leggen. Zij beginnen nu pas te beseffen dat een serieus klimaatbeleid enorme beleidswijzigingen en daarmee gepaard gaande investeringen vereist, en willen dit eerst op orde hebben voordat ze zich internationaal vastleggen. De EU heeft vorig jaar het goede voorbeeld gegeven door ambitieuze wetten aan te nemen om de uitstoot te beperken en duurzame energiedoelstellingen te halen. Dit heeft andere landen gestimuleerd ook aan de slag te gaan. Hen over de streep trekken om zich nu al vast te leggen in Kopenhagen, is echter een ander verhaal. Daarbij is het bepaald niet bevorderlijk dat het Europese model voor klimaatdiplomatie verre van eenvoudig is. Het zwaartepunt ligt bij de milieuministers, die traditioneel niet als de sterkste bewindslieden worden gezien. Dankzij de nadrukkelijke steun van de regeringsleiders in de Europese Raad lukte het toch om steun van de collega's van transport, energie, landbouw en buitenlandse zaken te verkrijgen. 'Gelukkig' was het onderwerp zo populair en werd het door menig West-Europese burger als één van de grote bedreiging van de aarde gezien.

Een andere structurele handicap is dat alle Europese landen het eens moeten zijn met het onderhandelingsmandaat. Dit leidt vaak tot urenlange onderhandelingen over de Europese positie, die vervolgens nodeloos gedetailleerd was. Het gaf de EU weinig flexibiliteit in de onderhandelingen. De hoofdonderhandelaar, tenslotte, is de milieu minister van het voorzittende land. Op dit moment Zweden, en in 2010 Spanje en België. Het verleden heeft laten zien dat voorzitterschappen zich het vuur uit de sloffen hebben gelopen. Dit geldt ook voor het team met gekozen onderhandelaars uit de andere landen, die op deelonderwerpen namens de EU het woord mochten voeren. Desalniettemin bleef het een gemis dat de hoofdonderhandelaar elk half jaar veranderde en deze daardoor per definitie over weinig (onderhandelings-)ervaring in de klimaatonderhandelingen beschikt.

Ondanks deze structurele tekortkomingen is het verbazingwekkend wat de EU heeft weten te bereiken. In de afgelopen jaren prijkte klimaat op de agenda's van de G20, de VN en verschillende bilaterale toppen. Het lukte in Bali om vrienden te blijven met de ontwikkelingslanden en zo de VS onder druk te zetten. Het reeds aangenomen Europese klimaatbeleid kan revolutionair genoemd worden. Zelfs als er in Kopenhagen 'maar' een politiek akkoord tot stand komt, dan nog is dit veel meer dan bereikt zou zijn zonder de Europese inspanningen.