Op zoek naar de goede oorlog

Wat rechtvaardigt een inval in een buitenland dat je niet zint? Dat je eigen veiligheid gevaar loopt? Dat die in de toekomst misschien wel gevaar loopt? Dat een regime jou niets aandoet, maar zijn eigen burgers wel? Moderne dilemma"s in een wereld waarin niet-ingrijpen (Rwanda, Darfur) moreel net zo verwerpelijk is als wel-ingrijpen (Kosovo, Irak).

Vijf jaar geleden werd het woord "responsibility" toegevoegd aan het Groot Woordenboek van de Veiligheid, als de nieuwe sleutel tot het oplossen van "onmogelijke" wereldproblemen. Toevallig moeten op dit moment over drie van die kwesties cruciale besluiten worden genomen, en hoewel de verschillen voor het oprapen liggen, hebben zij tenminste met elkaar gemeen dat ze regeringen en publiek tot een verlamming drijven.

Om welke kwesties gaat het? De oorlog in Afghanistan is in een buigen-of-barsten-fase gekomen, en Nederland worstelt met de vraag of we in Uruzgan moeten blijven. De tweede kwestie is Irak: hoe moet dat drama aflopen en zal Amerika beslissen om door te vechten of om de aftocht te blazen? In Nederland smeult Irak na als een verdacht pakketje. Balkenende wil het niet openen, en verder weet niemand of het een lege doos is of een tijdbom, maar het tikt wel. De derde kwestie is Darfur, waar de internationale gemeenschap tergend langzaam een genocide onderkent, afgelopen zomer eindelijk een mandaat voor interventie formuleerde, maar zie er nú de reddende soldaten maar eens voor te vinden.

Je zou er Iran of Noord-Korea nog aan kunnen toevoegen, maar dat zijn kwesties waar het oude instrumentarium van de interstatelijke politiek â?" dreigen, afschrikken, onderhandelen, straffen en belonen â?" nog wordt gehanteerd. Wat Afghanistan, Irak en Soedan apart maakt, is dat het landen zijn waar binnenlandse oorlogen woeden, waar regeringen meevechten of juist toekijken, en waar verdoemde generaties opgroeien die niet meer weten wat orde, veiligheid en recht inhouden.

Gedachtenkronkel

Laten we even afzien van de verschillende oorzaken, de valse en werkelijke redenen die partijen hadden om zich ermee te bemoeien, om juist de andere kant op te kijken van de onaangename medeverantwoordelijkheid die grote staten hebben voor deze etterende conflicten.

Dan resteert, tussen alle wanhoop over Irak, het verboden Nederlandse zelfonderzoek, het gekibbel over Uruzgan en de woede over het nietsdoen in Darfur, het grote dilemma waarmee de internationale politiek aan het begin van de eenentwintigste eeuw worstelt en waar het publiek ook geen raad mee weet: hoe ver gaat tegenwoordig het recht op gewapend ingrijpen? Het is de vraag die abstraheert van de aanleiding: stond een land op het punt massavernietigingswapens te verwerven, moordt het regime moedwillig een deel van zijn eigen bevolking uit, is het door interne chaos of moedwillige laksheid een vrijhaven voor Al Qaeda of ander gespuis waardoor het de vrede in andere landen bedreigt?

De wereld van dertig jaar geleden had er een overzichtelijk antwoord op.

Het standaardantwoord was dat het niet mocht, tenzij je zelf werd aangevallen door zo'n land. Het recht op zelfverdediging is onbetwist, al is sinds 2001 de vraag opgeworpen of je eerst moet wachten tot je daadwerkelijk aangevallen wordt (vindt iedereen), of je de aanvaller nét voor mag zijn (Kofi Annan) of dat je hem zelfs vér voor mag zijn (Bush). Een tweede uitzondering is dat de Veiligheidsraad van de VN toestemming kan geven voor een gewapend ingrijpen van buitenaf, als de binnenlandse escapades van een regime een gevaar opleveren voor de "buitenlandse" vrede en veiligheid. Een gedachtenkronkel eigenlijk, maar de soevereiniteit van landen is sinds de Westfaalse vrede nu eenmaal heilig verklaard en dat maakt ingrijpen in de interne aangelegenheden verboden - je moet beleefd wachten tot de omgeving er last van heeft. Een handzaam, maar geleidelijk meer onder vuur liggend principe, dat veel problemen sinds 1648 heeft voorkomen door ze eenvoudig niet te willen zien. Orde was belangrijker dan recht.

Is het oude niet-inmengingsbeginsel niet een te gemakkelijk excuus voor niets doen als een dictator massamoorden pleegt of als een staat volkomen faalt? Ja, zeggen velen, ook al is het ook in 2007 overigens nog steeds heel raadzaam om in veel crises zo lang mogelijk te wachten met een militaire oplossing: er is wellicht nog tijd voor andere en betere middelen, of het middel zou wel eens erger kunnen zijn dan de kwaal. Maar genocide, terreurvliegtuigen en raketten zijn tegenwoordig snel, de gevolgen groot en dankzij de tv en internet zijn ze uiterst zichtbaar. De moderne daders zijn niet makkelijk af te schrikken en zijn - als het om adresloze terreurgroepen, maar ook als het om schurkenstaten gaat - niet aanspreekbaar op volkenrechtelijke verplichtingen. En zo begon het internationale normbesef, ten gunste van ingrijpen, een beetje mee te schuiven. Het internationale recht zoekt ook wel zijn weg vooruit, maar is wat taaier.

Dat heeft zijn voordelen, maar de kloof tussen sein und sollen wrong wel eens te pijnlijk. Creatieve oplossingen moesten dan uitkomst bieden. Nog maar een halve eeuw geleden was de apartheidspolitiek van Zuid-Afrika immuun, omdat de VN die niet als bedreiging van de internationale vrede en veiligheid beschouwden. De intrinsieke slechtheid van de apartheid was geen zelfstandige norm voor gewapend ingrijpen. De muur tussen binnenlandse en buitenlandse aangelegenheden kon alleen maar geslecht worden door de hypocrisie van een volkenrechtelijke omweg: pas toen apartheid tot een gevaar voor de internationale vrede en veiligheid werd verklaard, lag de weg naar sancties open. De erfenis laat zich nog altijd gelden: "slechtheid" blijft een moeizame route naar gewapende interventie. Alleen de categorie genocide kan de Veiligheidsraad tot ingrijpen doen besluiten. Het is een schrale troost, en eigenlijk genant, dat slechtheid ook nog via de omweg van een "bedreiging van de internationale vrede en veiligheid" tot gewapende interventie kan leiden, maar moreel wringt de constructie. Kon dat zo blijven?

Zaadje gezaaid

In 2001 deed de International Commission on Intervention and State Sovereignity (ICISS) een poging om zich uit de anomalie te bevrijden. Het geleerde gezelschap omzeilde het oude, ongenaakbare "non-interventiebeginsel" door er een nieuw beginsel tegenover te plaatsen, de responsibility to protect. Zo werd het probleem of andere landen ergens mochten ingrijpen, omgekneed tot de vraag of onderdanen van een ongelukkig land een onvervreemdbaar recht op bescherming hadden. Ja, meende het ICISS, en de tiran die hun die bescherming niet biedt, verspeelt daarmee een deel van zijn soevereine gezag. Dan verschuift daarmee de beschermingsgarantie naar de internationale gemeenschap. De redenering was ingenieus, de prijs was alleen een bredere inhoud van het begrip soevereiniteit. In de oude Westfaalse wereld heeft elke feitelijke machthebber die soevereiniteit, in de pos-Westfaalse wereld moet hij die ook nog verdienen door de R2P, zoals de responsibility to protect wordt afgekort, waar te maken. Wishful thinking van geleerden, reageerden de sceptici, hoewel een topconferentie van de VN de nieuwe tovercode twee jaar geleden aanvaardde.

Nu het zaadje is gezaaid, blijkt de praktijk op zijn beurt taai. En dan, zal het tijdperk van de boze tirannen afgelopen zijn als het plantje aanslaat? Nee, lichtzinnig zal de nieuwe leer niet worden, streng en rechtvaardig zal de R2P-route naar gewapende interventie zijn. De internationale gemeenschap zal er eerst alles aan gedaan moeten hebben om een uitbarsting te voorkomen, vervolgens moet zij zo keurig en zuinig mogelijk ingrijpen en dient ze, in Kaganiaanse termen, na de maaltijd ook ruimhartig de afwas te doen. Het land weer op te bouwen dus.

Genocidedrempel

Het dilemma van 2007 is: we zijn nog niet zover en volgens sommigen moet het ook niet zover komen. Maar zo vrijblijvend als het was, kan ook niet meer. Of het probleem nu Irak heet, Afghanistan of Soedan, het ingrijpen zelf ontpopt zich als een verlammende kwestie. In theorie kan de brug op twee manieren geslagen worden. Wie nog aan de oude kant staat, kan het begrip "bedreiging van internationale vrede en veiligheid" zo ver oprekken dat hij een boze tiran een gevaar voor zijn buren vindt (Chavez voor Washington?). Wie aan de nieuwe kant staat, kan de R2P zo ruim interpreteren dat een regime vanwege zijn slechtheid kan worden aangepakt.

Het probleem van veel regimes is dat ze, ergens in het ongrijpbare midden, beide gezichten tonen, zowel de onaanvaardbaarheid van de dreiging als die van de slechtheid. Dat dictator Mugabe het zo lang uithoudt, heeft hij te danken aan de onschendbaarheid die de oude soevereiniteit hem biedt. Een gevaar voor de buren vormt hij niet. Dat Darfur zo lang kan dooretteren ondanks Omar Bashi: idem. Het devies is cynisch: zorg dat je als tiran onder de genocidedrempel blijft en wees geen gevaar voor de omgeving. De internationale politiek (lees: de VS) heeft zonder twijfel een ongelukkige keuze gemaakt door Saddam Hoessein vooral op het argument van de bedreigende massavernietigingswapens aan te pakken - zijn slechtheid was geen haalbare kaart. Misschien duwde de taaie beschermingsconstructie van de ouderwetse soevereiniteit de internationale gemeenschap wel in de richting van een debat over zijn massavernietigingswapens, tot hoon van de critici, die nu geen boodschap meer hebben aan het argument van Saddams slechtheid.

Wat het kiezen van een standpunt nog moeilijker maakt, is dat we bovendien strenger zijn geworden in onze eisen aan legitimiteit. We nemen niet slechts genoegen met een keurige procedure (instemmingsrecht, toetsingskaders, een Irak-onderzoek achteraf), maar willen ook de garantie van een goede afloop. Output-legitimiteit heet dat, en als die ontbreekt (waarom bloeien er nog geen amandelbomen in Uruzgan?), is de goede aanloop snel vergeten. Loopt een omstreden interventie goed af, dan oordeelt de politiek achteraf milder dan bij een drama als Irak. Vraagt iemand nu nog naar de legitimiteit van het militair ingrijpen in Kosovo door de Navo, in 1999 evenmin zonder voorafgaand VN-mandaat uitgevoerd? Of om een onderzoek naar de Nederlandse steun en zelfs militaire deelname aan de luchtcampagne?

En zo zitten we, in de woorden van Edward Newman, opgezadeld met de eigenaardige moderne paradox dat niet-ingrijpen (Rwanda 1994, Darfur sinds 2003) moreel verwerpelijk is, en wel-ingrijpen (Kosovo 1999, Irak 2003) ook. In beide categorieën zijn honderdduizenden slachtoffers gevallen, misschien waren het er in Darfur en Rwanda nog meer dan in het ellendige Irak van na 2003. Zelfs Afghanistan, een "gemakkelijk" probleem, heeft zich van een weinig omstreden interventie in 2001 ontwikkeld tot een lastig probleem. Daar manifesteert zich ook de keerzijde van de responsibility-moraal. Vroeger mocht je jezelf gewoon verdedigen. Maar nu is "Afghanistan" een verantwoordelijkheidsdebat geworden. Voorstanders van verlenging van de Uruzgan-missie wijzen erop dat we het land niet in de steek mogen laten, tegenstanders dat we er alleen maar vechten en onze verantwoordelijkheid voor de wederopbouw niet kunnen waarmaken. Zo dreigt het medicijn tegen de slechtheid nog zijn bijwerkingen te hebben in de oorlogen die niet ter discussie stonden, en wordt de verlamming groter. De rechtvaardige oorlog is niet goed genoeg meer, de verantwoordelijke oorlog moet worden uitgevonden.