Debat over Europese Conventie is onnodig steriel

In zijn plan voor een Europese FBI koppelt minister Donner de vormgeving van Europa en Nederland. Prima, vindt Alfred Pijpers.De Europese Conventie maakt overuren om op 20 juni in Thessaloniki een ontwerp voor een Europese 'Grondwet' te kunnen presenteren. En in de lidstaten, ook in Nederland, zwelt de discussie aan. Enkele dingen vallen op.

In de eerste plaats heeft de Conventie veel teksten geproduceerd over een breed scala van constitutionele onderwerpen, zoals de doelstellingen van de EU, de juridische verankering van de grondrechten, de pijlerstructuur, en de positie van de Europese instellingen. De oogst is wat dit aangaat rijker dan bij vorige Europese verdragsherzieningen. In die zin is de 'Conventie-methode', in tegenstelling tot het traditionele intergouvernementele en besloten overleg tussen de regeringen van de lidstaten, zeker een aanwinst.

Maar een minpunt is bijvoorbeeld dat de discussie over de toekomst van Europa wel erg verengd is tot institutionele vraagstukken, zoals het Voorzitterschap van de Raad, of de samenstelling en omvang van de Commissie. Ook dreigt dat de in 2001 gemaakte afspraken (Verdrag van Nice) weer worden opengebroken. Een doos van Pandora, want nu hebben de tien nieuwe EU-leden ook een stem met betrekking tot de toekomstige institutionele verhoudingen in de EU. Geen wonder dat de Conventie hierover verdeeld is.

Eigenaardig is ook dat een cruciaal aspect van de toekomstige Unie, de verdeling van Europese en (sub)nationale bevoegdheden niet uit de verf is gekomen. Er is wel over gesproken, maar de Conventie was al vroeg van mening dat de bestaande balans van (exclusief-) Europese, nationale, en 'gedeelde' bevoegdheden niet ingrijpend hoeft te veranderen. Een werkgroep van de Conventie heeft zelfs de aanbeveling gedaan om het streven naar een 'steeds hechter verbond tussen de volkeren van Europa' uit het huidige Unie-verdrag te schrappen. Wel ziet het er naar uit dat de positie van de Europese Raad, waarin de invloed van de lidstaten tot gelding komt, enigszins wordt versterkt ten opzichte van de supranationale Commissie. De Grondwet zal de opbouw van de Unie eerder consolideren, met inbegrip van de al bestaande communautaire elementen, dan centrale machtsmiddelen scheppen in Brussel.

Tegen deze achtergrond is het begrijpelijk dat het grote publiek nog geen slapeloze nachten heeft van de Conventie. Maar misschien brengt het plan van minister van Justitie Donner om een soort Europese FBI op te richten hier verandering in. Hij pleitte onlangs voor een aparte Europese instantie voor de opsporing, vervolging, berechting, en bestraffing van ernstige grensoverschrijdende delicten. Donner redeneert dat slechts 10 procent van de zware misdrijven in Nederland een grensoverschrijdend karakter heeft. Daar kun je Europese regels voor ontwerpen. Maar voor het overige kunnen onze specifieke nationale tradities en voorkeuren op het gebied van de strafrechtspleging worden gehandhaafd. Zo wordt aan de sluipende Europese harmonisatie van het strafrecht een halt toegeroepen.

Of dit idee kans van slagen heeft, valt te bezien. Het is laat bij de Conventie ingediend, en er zitten zeer veel haken en ogen aan. Maar ook als het niet wordt aanvaard biedt het toch een aantrekkelijk model voor de manier waarop het debat over de toekomst van de EU gevoerd zou moeten worden.

In de eerste plaats schept het een specifieke federale oplossing voor een omvangrijk en uiterst urgent probleem: de bestrijding van de internationale georganiseerde misdaad. In de federale vergezichten van bijvoorbeeld Joschka Fischer ontbreekt zo'n functionele rechtvaardiging van nieuwe Europese organen vaak. Men pleit voor een 'Senaat', een 'Congres', of een 'Europese President' zonder dat de noodzaak duidelijk of aannemelijk wordt gemaakt.

Het idee van Donner verschaft in principe tevens een tamelijk heldere afbakening van nationale en Europese bevoegdheden. Dat was precies de opdracht die de regeringsleiders een paar jaar geleden in Nice en Laken al hadden gegeven, maar waar de Conventie niet aan toegekomen is. Donner levert impliciet ook een generieke formule voor het fameuze subsidiariteitsvraagstuk: wat doe je Europees en wat nationaal. Tegelijkertijd kan het plan het onbehaaglijke gevoel bij veel burgers wegnemen dat de Europese integratie sluipenderwijs de nationale autonomie uitholt, zonder dat je dat kunt tegenhouden.

Verder brengt Donner een koppeling aan tussen de toekomstige vormgeving van de EU en die van Nederland. Hij ondervangt zodoende het bezwaar dat een debat over de toekomst van de EU eigenlijk onmogelijk gevoerd kan worden zonder een debat over de toekomst van Nederland. Het debat in de Conventie krijgt een wat minder steriel karakter als dat wordt gerelateerd aan gevoelige nationale beleidsterreinen. Het kan de betrokkenheid van de burgers vergroten.

Het is heel wat interessanter om te debatteren over de vraag of Europese (Franse? Duitse?) 'FBI'-agenten voortaan in Amsterdam op basis van Europese regels drugskoeriers mogen aanhouden, dan over de vraag hoeveel leden de Europese Commissie moet hebben.