Hervorming Europese top is onvermijdelijk

De aanstaande uitbreiding van de EU mag er niet toe leiden dat de kleine landen worden weggedrukt, menen Peter van Grinsven en Jan Melissen.Als de regeringsleiders van de Europese Unie dit weekeinde het Spaanse Sevilla aandoen, is de toekomst van de Europese top zelf een van de belangrijke punten op de agenda. De centrale vraag is of dit machtige orgaan ? officieel Europese Raad genoemd ? in een uitgebreide Unie nog wel afdoende sturing en leiding kan geven. Met misschien wel 25 regeringsleiders rond de conferentietafel zal het straks moeilijk zijn om knopen door te hakken over strategische zaken.

Het gaat hier niet alleen om een toekomstig probleem. Het Europees topoverleg functioneert al jaren gebrekkig. Reparatie van wat de motor van de Unie wordt genoemd, heeft al veel te lang op zich laten wachten. Nederland en andere kleine en middelgrote landen moeten zich in deze discussie veel actiever opstellen. De archaïsche werkmethoden tijdens Europese toppen stammen grotendeels uit de tijd van een Gemeenschap van zes lidstaten en wekken anno 2002 ongeloof bij buitenstaanders.

De leden van de Europese Raad maken steeds vaker melding van de problemen. Zo beklaagde Bondskanselier Schröder zich over het feit dat alle regeringsleiders zich in Barcelona (2001) hadden moeten uitspreken over de heropening van de Gotthardtunnel, een tour de table die een uur in beslag had genomen. Ook Kok kwam duidelijk geïrriteerd terug uit de Catalaanse hoofdstad en vertelde de pers dat het wat hem betreft korter en efficiënter moet. Als gevolg van een overvolle agenda met detailkwesties komen de politieke leiders niet meer toe aan het nemen van strategische en politieke besluiten over de belangrijkste zaken. Hoe ontmoedigend het toe kan gaan bleek tijdens de afmattende top van drieëneenhalve dag in Nice (2000). In onderlinge ruzies tussen de moegebeukte politici liepen de emoties hoog op. Uiteindelijk moesten topambtenaren achteraf op bepaalde punten in stilte heronderhandelen, omdat de leiders er niet afdoende in waren geslaagd de besluitvormingsprocedures te vereenvoudigen. Integendeel, het resultaat was: nog complexere procedures.

De regeringsleiders onderkennen de problemen, maar zoeken de verklaring grotendeels in het onvoldoende functioneren van de Algemene Raad van ministers van Buitenlandse Zaken. Deze zou de Europese Raad te vaak zien als vangnet, om in laatste instantie overeenstemming te bereiken over lastige kwesties. Er is echter meer gaande: de politici moeten de hand in eigen boezem steken. Het functioneren van de Europese Raad is de resultante van een typisch Europees groeiproces dat elementaire inzichten over diplomatie en effectief onderhandelen uit het oog heeft verloren.

Niemand zou de huidige werkmethoden ooit hebben bedacht voor een modern overlegorgaan van vijftien regeringsleiders die zich op hoofdlijnen willen concentreren. Zo moeten Kok en zijn veertien collegae zich op de Europese toppen bedienen van 'Raadsbodes' die de nationale delegaties in afzonderlijke ruimten bijpraten ? een totaal verouderd en omslachtig, indirect communicatiesysteem. Daarnaast mag iedere lidstaat zijn mening over elk onderwerp opbrengen, wat nogal eens tot kromme tenen onder de conferentietafel leidt. Halfjaarlijks wisselende voorzitters proberen tot ergernis van de anderen steevast de agenda in een hun welgevallige richting te duwen, en de Europese Raad werkt met ellenlange concepten van de zogeheten 'voorzitterschapsconclusies'.

Wat in het verleden al niet goed werkte, zal in een grotere Unie zonder enige twijfel regelrechte spraakverwarring tot gevolg hebben. Gelukkig zijn zonder moeizame verdragswijzigingen al veel verbeteringen aan te brengen en in Sevilla zal op een aantal terreinen waarschijnlijk vooruitgang worden geboekt: beperkter agenda's met in hoofdzaak strategische onderwerpen, betere voorbereiding door het Raadssecretariaat, strikte deadlines, minder papierwerk, en wellicht afschaffing van het streven naar consensus over onderwerpen die met gekwalificeerde meerderheid genomen kunnen worden.

Javier Solana en een aanzwellende stoet van regeringsleiders willen geen rondreizend circus maar gestroomlijnde, zakelijke bijeenkomsten die steeds vaker in Brussel moeten plaatsvinden. Willen de leiders resultaat, dan moet het mes inderdaad in het huidige onderhandelingsproces: geen tijdrovende voorbesprekingen door de regeringsleiders zelf, maar slechts afronding van onderhandelingen; minder theater voor de camera's en meer vertrouwelijkheid in onderlinge discussies; en bovenal heldere actiepunten in plaats van slaapverwekkende `conclusies'.

Met dit type maatregelen kan veel winst geboekt worden. Nederland heeft samen met België en Luxemburg twee weken geleden aanbevelingen van soortgelijke strekking gedaan. Het Benelux-memorandum voegt echter bijna niets toe aan wat al door anderen in dit debat is aangedragen. Wel spreekt het zich uit tegen het splitsen van de Algemene Raad en tegen afschaffing van het roulerend voorzitterschap. Nederland heeft helaas gekozen voor een weinig geïnspireerde en gemakkelijke weg. Het gebrek aan ideeën over de toekomst van de Europese Raad is teleurstellend en kan niet worden gerechtvaardigd met een beroep op pragmatisme of de vaststelling dat ons land met een demissionair kabinet zit opgescheept.

Het doorschuiven van het probleem naar de Europese Conventie kan alleen met een flinke dosis goede wil worden gezien als een tactische zet in het belang van kleine landen. De conclusie is onvermijdelijk: de premier en zijn adviseurs op Algemene Zaken en Buitenlandse Zaken komen er niet uit en hebben geen visie kunnen ontwikkelen op de toekomst van de Europese Raad. Of Nederland heeft niet de ambitie om in deze gevoelige kwestie een duidelijke rol te spelen.

Met de aanstaande uitbreiding van de EU zijn ingrijpende hervormingen van de Europese Raad echter onvermijdelijk. Daarover gaat het echte debat ? dat Nederland op deze manier voor zich uit schuift. Of legt ons land zich stilzwijgend neer bij de suprematie van Duitsland, Groot-Brittannië en Frankrijk? Tegengas is nu dringend gewenst, want grote lidstaten laten wel hun proefballonnen op en die bekommeren zich niet om de invloed van kleine landen. Dominantie van de Grote Drie zou ten koste gaan van de democratische legitimiteit van de Europese Raad, al zou een dergelijke ontwikkeling de effectiviteit van het buitenlands beleid van de Unie ontegenzeggelijk ten goede komen. Daarnaast lijkt een Big Mouth Europe te ontstaan waarin de groten niet langer schromen om op eigen houtje hun gelijk te halen. Kleine en minder grote lidstaten dienen daarom de discussie over een evenwichtig Europees topoverleg voor alle lidstaten niet uit de weg te gaan. Evenmin moeten ze de soms verleidelijke maar heilloze weg van het federaal illusiedenken inslaan.

In een grotere Europese Unie wordt het diplomatieke spel op het niveau van de regeringsleiders alleen maar ingewikkelder en is de kans levensgroot dat Nederland meer in de verdrukking zal komen. Voor kleinere landen is de hervorming van de Europese Raad daarom een formidabele diplomatieke uitdaging. Maar dan moet die Raad er wel zo uitzien dat Nederland ook in dat forum zijn belangen effectief kan behartigen.