Bij discussies over het Europese migratie- en asielbeleid komt telkens weer de spraakverwarring over de Europese grenzen naar voren: wanneer valt het onder Schengen en wanneer onder de Europese Unie? Theoretisch zijn het verschillende begrippen, maar in de praktijk is er een grote overlap. Vallen Poolse werknemers onder het migratieregime of het recht of vrij verkeer? Hoe is het mogelijk dat er wel vrij verkeer is tussen Nederland en het Verenigd Koninkrijk terwijl de laatste niet tot het Schengengebied behoort en eigen grenscontroles in stand houdt?
Het Schengen-regime houdt zich uitsluitend bezig met reizigers van buiten de Europese Unie en uit niet-Schengenlanden die een visa aanvragen voor kort verblijf: maximaal drie, soms zes maanden, gewoonlijk voor toerisme, zakenreis of familiebezoek. Het systeem is het logisch gevolg van de wens om het vrij verkeer tussen de aangesloten landen zo ver mogelijk door te voeren door middel van het afschaffen van de onderlinge grenscontroles. Als gevolg moet de controle verlegd en versterkt worden aan de gemeenschappelijke buitengrens. Een gezamenlijk visum is daarmee noodzakelijk omdat een ieder die tot een van de Schengenlanden wordt toegelaten zonder belemmering kan doorreizen naar de andere landen. De EU-lidstaten die niet bij Schengen zijn aangesloten, geven voor kort verblijf nog steeds een eigen visum af.
Wanneer een derdelander zich wil vestigen in een van de lidstaten van de Europese Unie is een tijdelijk visum niet voldoende, maar gaat het om immigratie. Er wordt toegewerkt naar een gezamenlijk Europees migratiebeleid maar vooralsnog besluit elke lidstaat op basis van eigen regels wie een verblijfs- of werkvergunning krijgt. Pas na vijf jaar onafgebroken verblijf krijgt de betrokkene als langdurig ingezetene het recht op vrij verkeer tussen de lidstaten, net als EU burgers. Immigratie is daarom voorbehouden als term aan de zogenaamde derdelanders.EU burgers mogen zich vrij bewegen tussen alle lidstaten, daarbij spreekt men van vrij verkeer. Dat laatste betekent dat een Pool zich zonder beperkingen in Nederland kan vestigen zolang hij zich houdt aan de basisregels die in Europees recht zijn neergelegd: met name kan hij geen beroep doen op het stelsel van sociale zekerheid zonder daar rechten voor te hebben opgebouwd. Hij valt dus niet onder de regels voor immigratie maar onder die voor vrij verkeer. Vrij verkeer gaat dus niet primair om grensoverschrijding maar om de mogelijkheid om je, volgens je rechten als EU burger, langdurig in een andere lidstaat te vestigen, vooral om er te werken.
Schengen en immigratie zijn dus vanuit deze optiek geheel gescheiden regimes. Maar in de praktijk loopt dit natuurlijk door elkaar heen. De Schengen-buitengrens is niet alleen een controle voor kort verblijf maar ook van groot belang in de strijd tegen illegale immigratie. Eenmaal binnen kan er zonder beperkingen tussen de Schengen-landen worden gereisd. Daarom is een strenge controle van grenzen, grensovergangen en vliegvelden van groot belang. Illegaliteit is in beginsel de negatieve bijwerking van legale immigratie, maar wordt tussen de Schengen-landen grootser omdat er niet of nauwelijks interne grenscontroles meer bestaan. Omdat dit probleem in principe uitsluitend voor de Schengen-landen geldt en niet voor de EU-lidstaten die niet bij Schengen zijn aangesloten omdat die wel eigen grenscontroles uitvoeren, kan de bestrijding van illegale immigratie in het kader van de Europese Unie niet zonder medewerking van alle Schengenlanden.
Uiteindelijk betekent dit dat een land als het Verenigd Koninkrijk zonder enig probleem onderdeel uitmaakt van het systeem van vrij verkeer van personen: elke EU burger die zich aan de Europese basisregels houdt, kan zich vestigen in het Verenigd Koninkrijk. Dat staat los van het feit dat deze EU burger aan de grens met het Verenigd Koninkrijk zijn paspoort dient te tonen: dat is weer een gevolg van het feit dat dit land niet tot Schengen behoort. Een Chinese toerist die een Europese tour maakt waarbij hij eerst Parijs, dan Amsterdam en dan Londen gaat bezoeken, heeft dan ook twee visa nodig: een Schengenvisum voor Parijs en Amsterdam en een Brits visum voor het Verenigd Koninkrijk. Als een Amerikaan zich in Nederland wil vestigen, zal hij een verblijfsvergunning voor Nederland aan moeten vragen. Als hij twee jaar later wordt overgeplaatst naar Duitsland, zal hij voor Duitsland opnieuw een vergunning moeten aanvragen. Hij is immers een derdelander die geen recht heeft op vrij verkeer. Al met al een verwarrend systeem waarbij het bijna onvermijdelijk is om het zowel over Schengen als over het EU-regime te hebben in discussies over immigratie in de Europese Unie.
Flora Goudappel is universitair hoofddocent Europees Recht bij de Erasmus universiteit in Rotterdam.