De grondleggers van het Europese project waren ervan overtuigd dat economische integratie op zich zou bijdragen tot de ontwikkeling van rijke nationale welvaartstaten. De zorg voor het sociale beleid kon je volgens hen met een gerust gemoed grotendeels aan het nationale niveau overlaten. De geschiedenis heeft hen geen ongelijk gegeven: de EU was een convergentie-machine, in de richting van meer welvaart en meer sociale samenhang. Ten minste, tot halverwege de jaren 2000. De ongelijkheid neemt sindsdien toe tussen de lidstaten alsook binnen de lidstaten.
Dit dwingt ons om opnieuw na te denken over de volgende vraag: hoe kan de EU een succesvolle unie van bloeiende welvaartstaten zijn? Europese integratie leidt niet tot een tragisch dilemma. Toenemende ongelijkheid is niet het gevolg van ‘ijzeren wetten’. We hebben te maken met herstelbare constructiefouten. De sleutel is de vraag of overheden tegenkracht kunnen en willen ontwikkelen tegen de krachten van ongelijkheid. Een coherent concept van een Europese Sociale Unie biedt een perspectief.
Dit betekent geenszins een uniforme Europese Welvaartstaat. Wel een Unie van nationale Welvaartstaten, met meer tastbare solidariteit tussen die welvaartstaten als collectieve entiteiten, op basis van wederkerigheid. De doelstelling is niet om een interpersoonlijke herverdeling te organiseren tussen individuele Europese burgers over nationale grenzen heen. Convergentie is ook niet hetzelfde als harmonisatie. Een Sociale Unie zou nationale welvaartstaten ondersteunen op een systemisch niveau op basis van een operationele definitie van ‘het Europese sociaal model’.
Dit model bevat verschillende elementen, maar ik leg de klemtoom hier op de nood aan stabilisatie binnen de muntunie en het vermogen van overheden om te beschermen en te herverdelen. Mijn pleidooi is gebaseerd op wederkerigheid: een solidaire verzekering van risico’s met strenge eisen waar de verzekerden moeten aan voldoen. Zoals wederkerigheid het cement is van welvaartsstaten, moet wederkerigheid ons inspireren voor de EU.
Een muntunie zonder schokdemper
Welvaartsstaten hebben ingebouwde automatische stabilisatoren: progressieve belastingen en uitkeringen zorgen ervoor dat de koopkracht beschermd wordt bij een economische inzinking, waardoor economische schokken uitgevlakt worden. Deze automatische stabilisatoren gaan gepaard met een tijdelijke verslechtering van de overheidsbegroting. De muntunie zelf heeft echter geen adequate schokdempers: erger, de lidstaten van de muntunie die zwaar door de crisis getroffen werden, moesten de eigen automatische stabilisatoren te snel uitschakelen, met een neerwaartse spiraal en armoede tot gevolg.
Zonder het te beschouwen als een ‘na te volgen voorbeeld’ (we bevinden ons met de EU op onontgonnen terrein: er bestaat geen voorbeeld in de wereld van een ‘unie van welvaartsstaten’) vormen de VS een interessant vergelijkingspunt dat ons doet nadenken over gebreken in de architectuur van de EU. Zo bestaan in de VS drie grensoverschrijdende ‘verzekeringsmechanismes’ waarbij met name de complementariteit van de drie mechanismen belangrijk is:
1. Een geïntegreerde kapitaalmarkt: het inkomen van de inwoners en de overheden is voor een deel gebaseerd op de opbrengst van kapitaal dat buiten de eigen staat geïnvesteerd is.
2. Grensoverschrijdende kredietmarkten: waarin internationaal gespaard en geleend kan worden door burgers en overheden.
3. Stabilisatie door de federale overheid: een federaal belastingstelsel, federale sociale programma’s en de federale overheid als een herverzekeraar – en versterker – van de werkloosheidsystemen die de staten organiseren.
Het belang van een publieke verzekering
Schokken in EU lidstaten werden in de jaren 80 en 90 opgevangen door het spaarkanaal en internationale kredietmarkten, terwijl internationale kapitaalmarkten en internationale transfers haast geen rol speelden. Na de vorming van de muntunie verminderde ook de rol van sparen/ontsparen. Grensoverschrijdende risicospreiding is in de EMU niet alleen stelselmatig afgenomen, maar internationale kredietmarkten zijn in het bijzonder in gebreke gebleven bij diepe crisissen. Het feit dat nationale overheden in de EMU moeten instaan voor de verzekering van hun eigen banken (in tegenstelling tot de VS, waar banken herverzekerd zijn op het niveau van de federale overheid) speelde daarin een grote rol: nationale banken en nationale overheden hielden elkaar in een ‘dodelijke omarming’, waardoor het vertrouwen van internationale kredietmarkten zeer snel omsloeg.
Een muntunie creëert een ingewikkelde puzzel van solidariteit en soevereiniteit. In een muntunie is besmettingsgevaar groter dan in een loutere gemeenschappelijke markt. ‘Minimale kwaliteitseisen’ met betrekking tot de stabilisatiecapaciteit van het nationale bestel van lidstaten zijn daarom rationeel. Het is zoals bij vaccinatie: wie zich vaccineert, beschermt niet alleen zichzelf tegen een besmettelijke ziekte, maar ook mensen met wie hij in contact komt.
Dit houdt in dat lidstaten geen structurele tekorten mogen opbouwen, want dan verliezen ze hun bewegingsruimte om overheidstekorten te laten groeien bij een economische inzinking. De kwaliteit van werkloosheidssystemen dient ook aan minimale eisen te voldoen. Heel wat argumenten pleiten ervoor om deze nationale schokdempers bovendien op een of andere manier te ‘herverzekeren’.
Hoe zou een interstatelijke verzekering in de EMU er kunnen uit zien? Het meest aangewezen lijkt een model dat de nationale werkloosheidssystemen herverzekert via begrotingstransfers, dat permanente transfers ten voordele van bepaalde lidstaten uitsluit en een structurele herverdeling van middelen tussen de landen (eerder dan een loutere verzekering waar iedereen baat bij heeft) vermijdt.
Een verzekeringsstelsel kan bijdragen tot de politieke aanvaardbaarheid van het verlies van soevereiniteit bij relatief strakke Europese regels met betrekking tot competitiviteit en structurele begrotingsposities; de laatste kunnen ook transparanter worden wanneer de nood aan ‘flexibiliteit’ in de regels wordt opgevangen via een verzekeringsschema.
Reële soevereiniteit in een Unie van welvaartstaten.
Solidariteit in de EU in voorbije jaren kwam tot stand via moeizame onderhandelingen tussen regeringsleiders binnen gelaagde politieke instellingen waar groepen tegenover elkaar staan: solidariteit op die manier organiseren is snel conflictueus en polariserend. Hierdoor kan de schade intussen oplopen en is de te betalen prijs uiteindelijk hoger. Daarnaast zouden internationale kredietmarkten meer vertrouwen hebben wanneer ze weten dat een publieke verzekering de ergste schokken helpt dempen bij een crisis. Een consensus over een solidair verzekeringsstelsel zou de puzzel van soevereiniteit en solidariteit kunnen oplossen, met uiteindelijk meer reële soevereiniteit: meer mogelijkheden om effectief nationaal (sociaal) beleid te kunnen voeren.
Het risico van moral hazard kan worden beperkt door financiële mechanismen. Een Europese herverzekering kan gebaseerd worden op de mate waarin werkloosheid in landen afwijkt van het eigen nationale profiel uit het verleden, zodat structurele niveauverschillen tussen landen geen rol spelen. De ‘drempel’ die overschreden moet worden vooraleer het fonds geld uitkeert kan streng gedefinieerd worden, zodat het fonds alleen bij ernstige schokken tussenkomt. Het fonds kan een recuperatiesysteem voorzien waardoor transfers ten voordele van een lidstaat na een te bepalen tijd moeten stoppen en uiteindelijk terugbetaald worden.
Wederkerigheid en grensoverschrijdende mobiliteit
Dit is een pleidooi voor wederkerigheid. Het wederkerigheidsprincipe kunnen we ook toepassen op de lopende debatten over grensoverschrijdend verkeer. Lidstaten zoals Polen willen dat er zo weinig mogelijk beperkingen zijn op detachering: dat de gedetacheerde Polen uitgezonderd blijven van de secundaire arbeidsvoorwaarden in de gastlidstaat (want dat geeft Polen een concurrentievoordeel). Tegelijkertijd willen zij het grondprincipe (non-discriminatie) van het vrije verkeer in de EU, waar detachering de uitzondering op vormt, zo min mogelijk laten aantasten (want dat betekent sociale achteruitgang voor Polen). Zij eten dus graag uit twee principieel strijdige ruiven.
De Nederlandse regering klaagt terecht over misbruik van detachering naar Nederland van werknemers Oost- en Centraal-Europa, omdat dit het Nederlandse sociale bestel ondermijnt. Tegelijkertijd heeft Premier Rutte gezegd dat er veel goeds zat in de eisen van David Cameron die de sociale rechten binnen het vrije verkeer van personen zouden beperken. De Nederlandse positie komt er op neer dat men zelf graag van twee walletjes zou eten: Polen die hier werken moeten bijdragen betalen voor het Nederlandse sociale bestel; maar dezelfde Polen moeten niet denken dat ze zomaar alle sociale voordelen kunnen krijgen die Nederlandse werknemers krijgen.
Dat schendt niet alleen een elementair principe van wederkerigheid, het maakt het moeilijker om een verstandig compromis te vinden met de Oost- en Centraal-Europese regeringen over de detacheringskwestie. Eigenlijk zouden de Nederlanders aan de Polen moeten zeggen: ‘Wij zullen Polen die in Nederland werken op geen enkele manier discrimineren, maar, begrijp dat wij de financiële basis van dit genereuze sociale bestel niet willen laten ondermijnen door een ongebreidelde toepassing van detachering.’ Als dergelijke wederkerigheid het principiële uitgangspunt zou zijn, dan maken we uiteindelijk, voor Polen zowel als Nederlanders, een betere deal.
Frank Vandenbroucke is universiteitshoogleraar aan de Universiteit van Amsterdam (UvA) en een prominent voormalig Belgisch politicus.
Bekijk zijn inaugurele rede aan de UvA hier.