De Nederlandse krijgsmacht: keuzes of geen keuzes?

De toekomst van de Nederlandse krijgsmacht is niet los te zien van de internationale samenwerking. Nederlandse militairen opereren buiten de landsgrenzen bijna uitsluitend in multinationale verbanden onder de vlag van de VN, de NAVO, de EU of ad-hoc coalities, zoals de internationale coalitie tegen IS geleid door de VS.

Bovendien is Nederland in hoge mate afhankelijk van de internationale omgeving voor economie, handel en andere belangen. De geografische positie van ons land, de omvang van onze bevolking, de hoogte van het Nederlandse BNP en andere prestatiefactoren vragen eveneens aan ons een steentje bij te dragen.

Deze internationale inbedding betekent dat ons nationaal veiligheids- en defensiebeleid wel eigen accenten kan hebben, maar dat de grote lijnen in feite elders worden bepaald, al dan niet met een Nederlandse inbreng. De Verenigde Staten, Duitsland, Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk zijn de belangrijkste spelers, die in wisselend verband ook in NAVO en de EU de koers vergaand bepalen.

Wat voor ons veiligheids- en defensiebeleid geldt, dat zou evenzeer van toepassing moeten zijn op de inrichting en oriëntatie van de krijgsmacht.

De vraag is dus: welke kant gaat het beleid van de NAVO en EU op en welke aanpassingen van de krijgsmachten van Nederland’s belangrijkste partners liggen in het verschiet? Wat betekent het voor de Nederlandse krijgsmacht; welke keuzes zijn te maken?

NAVO
Bij de NAVO is de klassieke taak van territoriale verdediging weer centraal komen te staan door het gedrag van het neo-nationalistische Rusland van Poetin. De NAVO-top van Wales (2014) leidde tot lancering van de flitsmacht, de vooruitgeschoven speerpunt van de NATO Response Force (NRF) waarvan de omvang is vergroot (tot 40.000 militairen). De top van Warschau (2016) besloot tot stationering van vier battlegroups in de drie Baltische landen en Polen (plus een militaire presentie in Roemenië en Bulgarije, nog nader uit te werken).  

De Verenigde Staten versterken hun militaire aanwezigheid in Europa en verhogen het budget van het European Reassurance Initiative van minder dan 1 miljard dollar (2015) naar ruim 3,4 miljard dollar in 2017. De pivot naar Azië zet ongetwijfeld door, maar Washington laat Europa zeker niet in de steek. In plaats van de huidige twee combat brigades komen er drie en bovendien wordt zwaar materieel opgeslagen voor een vierde brigade. Oude opslagplaatsen uit de Koude Oorlog, zoals in Nederlands Limburg, worden hiervoor weer gebruikt. Ook Amerikaanse luchtstrijdkrachten in Europa worden versterkt.

Europese landen voeren hun inspanningen evenzeer op, al ligt het tempo volgens de Amerikanen nog immer te laag. Het betreft niet alleen de snel inzetbare NAVO-eenheden (de flitsmacht plus de NRF vervolgeenheden). Duitsland en het Verenigd Koninkrijk leveren twee van de vier voorwaarts gelegen battlegroups. Nederland doet vanaf 2017 met een eenheid van maximaal compagniesgrootte mee aan de Duitse battlegroup (in Litouwen). Toch zullen deze maatregelen tekort schieten zijn wanneer Poetin zijn neo-nationalistisch beleid voortzet. Vooralsnog duidt alles daarop.

De NAVO heeft de afgelopen 20 jaren haar deterrence and defence posture naar het tweede plan geschoven omdat het accent lag op de crisisbeheersingsoperaties, van de Balkan tot Afghanistan. Nu artikel 5 (collectieve verdediging) weer op het eerste plan staat, betekent dit niet alleen meer gaan oefenen en trainen voor verdedigingsscenario’s, maar ook meer investeren in de daarvoor benodigde capaciteiten. Het gaat dan met name om herstel en uitbreiding van gevechtscapaciteiten plus gevechtsondersteuning tot in het hoogste deel van het spectrum. Juist daarin is zwaar gesneden in de afgelopen twee decennia en dat geldt zeker voor Nederland.

De NAVO heeft hierover begin dit jaar een hard oordeel geveld, vooral over de inzetbaarheid van de Koninklijke Landmacht: “The quality of land forces can no longer make up for a lack of quantity. Budget cuts have resulted in significant downsizing of the Netherlands land forces accompanied by reductions in combat capabilities, indirect fire support, ground-based air defence, engineering, maintenance, logistics, and operational stocks of ammunition.” Twee van de drie resterende brigades van de landmacht zijn hierdoor “unable to fight effectively a high-intensity battle with an opponent using mechanised forces”.[1] Minister van Defensie Hennis moest dit voorjaar dan ook aan de Tweede Kamer melden dat ons land de bondgenootschappelijke verplichtingen niet geheel kan nakomen.

Dat harde oordeel is geveld op basis van de huidige behoefte van de NAVO. De militaire autoriteiten van het bondgenootschap zijn evenwel begonnen met de behoeftestelling van verdere versterking van de collectieve verdediging. Daarbij gaat het vooral om de follow-on forces voor de NRF. De flitsmacht en de overige snel inzetbare eenheden plus de vier taakgroepen geven een signaal aan Poetin – ‘we nemen de verdediging van de Oost-Europese bondgenoten serieus’ – maar militair gezien is het verdedigingsvermogen beperkt. In de woorden van minister Hennis (Kamerbrief ter voorbereiding van de bijeenkomst van NAVO Defensieministers op 26-27 okt. 2016): “De multinationale battlegroups zijn in staat om samen met de nationale strijdkrachten een tijdelijke en beperkte schending van het verdragsgebied te weerstaan.”

Met andere woorden: versterking van het gevechtsvermogen op land (en in de lucht) zal de komende jaren een nog centralere plaats innemen in de NAVO-behoeftestelling. De Baltische landen en Polen geven logischerwijs hieraan prioriteit – vooral hun landlegers worden komende jaren versterkt en gemoderniseerd met zware bewapening. Duitsland gaat hierin ten dele mee. Zo worden de tank- en pantserinfanteriecapaciteiten van onze oosterbuur weer uitgebreid, na jaren van reducties. Met Polen en Frankrijk wordt gestreefd naar gezamenlijke afstemming en productie van de toekomstige families van pantservoertuigen.

De vraag is dan, wat doet Nederland? Gaan wij mee met de Duitsers en de Oost-Europese landen? Met een Koninklijke Landmacht die steeds verder integreert met het Duitse leger lijkt hier nauwelijks sprake van een keuze. Wel uiteraard de schaal waarop dit zal geschieden en wanneer. De vraag wordt echter niet gesteld in politiek Den Haag, laat staan dat een antwoord wordt gegeven.

EU
Wat de EU betreft staan we midden in de discussie over toekomstige taken en benodigde middelen. Basis is de nieuwe Global Strategy voor het buitenlandse en veiligheidsbeleid van juni dit jaar. Thans gaat het om de vertaling daarvan in onder andere een implementatieplan voor veiligheid en defensie onder de noemer van het Gemeenschappelijke Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB).

Wat betreft de taken van het toekomstige GVDB zijn de lidstaten het al min of meer eens over drie elementen: (1) aanpassing van crisisbeheersing aan de nieuwe omstandigheden – wat onder meer vereist dat Europa autonoom hoog in het spectrum moet kunnen optreden; (2) versterking van de buitengrenzen van Europa – een taak onder civiele leiding maar waarvoor militaire middelen of minimaal dual-use capaciteiten[2], onontbeerlijk zijn; en (3) versterking van partnerschappen wat onder meer inhoudt dat lokale capaciteitenopbouw moet worden ondersteund, bovenal in Afrika.

Voor Defensie en de krijgsmacht is uiteraard van groot belang wat autonomie zal inhouden. Wil Europa zonder Amerikaanse steun kunnen ingrijpen in conflicten – bijv. in de periferie van het eigen continent – dan zullen de Europese landen veel meer moeten investeren in de ontbrekende capaciteiten, zoals strategische inlichtingen en verkenningsmiddelen, bijtanken in de lucht, precisiewapens en andere moderne bewapening.

Daarbij speelt thans het vraagstuk van de vorming van Europese kopgroepen. De afgelopen decennia hebben immers laten zien dat voortgang met alle lidstaten tegelijk neerkomt op de laagste gemeenschappelijke deler. Het tempo van de trein wordt dan bepaald door de passagiers die het liefst heel langzaam vooruit gaan. Het EU verdrag biedt hiervoor de mogelijkheid via ‘permanent gestructureerde samenwerking’.

Duitsland en Frankrijk
Duitsland en Frankrijk hebben in september een plan gepresenteerd voor zo’n kopgroep. De discussie heeft zich daarna helaas geconcentreerd op de vraag of er een EU militair hoofdkwartier moet komen – slechts een enkel onderdeel van de Duits-Franse voorstellen. Nederland heeft bij monde van minister Hennis tamelijk terughoudend gereageerd op het plan van Berlijn en Parijs. Italië en Spanje, maar ook een land als Finland, hebben zich inmiddels ook uitgesproken voor de vorming van een kopgroep die de Europese defensiesamenwerking in de versnelling wil brengen.

De terughoudende Nederlandse positie is wellicht begrijpelijk gezien de EU-context waarin de voorstellen zijn gepresenteerd. Toch zou men van Nederland een pro-actievere houding verwachten, zeker na het eigen EU-voorzitterschap in de eerste helft dit jaar toen onze minister van Defensie zich krachtig heeft ingezet voor versterking van de Europese defensiesamenwerking.

Berlijn en Parijs zullen niet wachten op de uitslag van de Nederlandse verkiezingen in maart 2017, vooral omdat beide landen zelf nationale verkiezingen hebben later in het jaar. De komende maanden zijn dus bepalend, met de bijeenkomst van EU Defensieministers op 15 november 2016 als belangrijke mijlpaal.

Het vertrek van het Verenigd Koninkrijk betekent uiteraard niet dat Europa het zonder de Britse militaire inbreng moet stellen. Het VK blijft lid van de NAVO en heeft zelfs al kenbaar gemaakt ook te willen blijven deelnemen aan EU-operaties als niet-EU land. Maar in het discours in de EU over de toekomstige militaire samenwerking valt de remmende werking van het VK weg. Duitsland en Frankrijk zijn nu de bepalende lidstaten en, zoals gezegd, een land als Italië sluit zich graag aan.

Defensiebudgetten
Berlijn en Parijs hebben onlangs tegelijkertijd besloten hun defensiebudgetten te verhogen van ong. 34 miljard dit jaar naar 40 miljard in 2020-21. Dat is een significante stijging van ong. 18%.

Ook hier is de vraag: sluit Nederland zich aan of blijft het achter? We kennen de problematiek, want minister Hennis is hierover klip en klaar: zelfs met de structureel toegevoegde 200 miljoen aan de defensiebegroting 2017 is de huidige krijgsmacht te herstellen, maar is er onvoldoende budget voor de vereiste investeringen in de jaren twintig. Het gaat dan primair gaat om investeringen voor de Koninklijke Marine (onderzeeboten, vervanging M-fregatten en mijnenjagers).

Laat staan dat de krijgsmacht een hoger ambitieniveau kan nastreven.

Een gemoderniseerde alleskunner met beperkte inzetduur – het ambitieniveau zoals vastgesteld onder Rutte-1 door toenmalig minister van Defensie Hillen – vereist een verdere structurele verhoging van het defensiebudget met een bedrag van minimaal 1 miljard euro. Willen we met de Duitsers en de Fransen mee, dan zou zelfs een stijging van ong. 1,5 miljard vereist zijn (ong. 19%). Gebeurt dat niet, dan wordt het weer beknibbelen over de hele breedte (een fregatje, een vliegtuigje en een pantservoertuigje minder moderniseren) of zullen fundamentele keuzes (wat wel, wat niet handhaven) onvermijdelijk worden.

De geschiedenis leert dat het laatste niet of nauwelijks gebeurt. Komt het vereiste extra geld er niet na de verkiezingen van maart 2017, dan dreigt de Nederlandse krijgsmacht verder weg te zakken in de richting van de club van free riders – Europese landen die wel de mond vol hebben wat betreft defensie-inspanningen maar dit in de praktijk niet waarmaken.

We mogen hopen dat Nederland juist verder omhoog klimt op de ladder en gelukkig bieden de vele positieve paragrafen over defensie en defensie-uitgaven in de meeste verkiezingsprogramma’s een reden tot enig optimisme.