In deze bijdrage staan ‘crises’ centraal. Dit betreft in het bijzonder de problematiek van zwakke of fragiele staten waarvan wordt verondersteld dat ze risicodragers zijn van veiligheidsproblemen zoals terrorisme, regionalisering van conflict, CBRN proliferatie, georganiseerde criminaliteit en massamigratie. De bijdrage start met een dreigingsbeeld voor 2021 op basis van trenddata van de afgelopen tien jaar: welke trends zijn te ontwaren en wat betekenen ze voor Europese veiligheid? Vervolgens wordt een korte analyse gegeven van internationale samenwerking op dit terrein: welke actoren zijn van belang? En vooral: hoe ontwikkelt het rules-based system zich op dit terrein? De bijdrage sluit af met een korte vergelijking waarin de vraag wordt gesteld of het mondiale systeem in staat is om de toekomstige bedreigingen het hoofd te bieden.[1]
Dreigingsbeeld
Inleiding
De conflicten in Syrië, de versplintering van Libië en de repressie in Egypte zijn in het oog springende voorbeelden van een veel bredere groep van problemen die de veiligheid van de EU en haar lidstaten kunnen bedreigen. Binnen de Europese veiligheidscontext worden deze problemen al sinds de veiligheidsstrategie 2003 aangemerkt als ‘crises’ en wordt getracht om door middel van crisesbeheersing en -preventie de negatieve gevolgen te beperken.[2] In de nieuwe Global Strategy wordt een expliciete verbinding gemaakt tussen de vitale veiligheidsbelangen van de Europese Unie (EU), haar lidstaten en crises: ‘fragility beyond our borders threatens our vital interests’. Fragiliteit – zo is de gedachte – zou vitale veiligheidsbelangen aantasten via een vergroot risico op conflict. Conflict kan vervolgens leiden tot een vrijplaats voor terroristische groeperingen, georganiseerde misdaad of massamigratie.[3] Daarom stelt de EU zich tot uitdagende stip op de horizon om fragiele staten te ondersteunen in de gang naar ‘veerkrachtige, veilige en duurzame samenlevingen’.[4] Grofweg betreft het een set van landen ten zuiden en oosten van de EU (van Congo tot Afghanistan).[5]
Onderstaande dreigingsanalyse brengt in kaart welke trends zich aftekenen binnen deze deelverzameling van fragiele staten. De korte conclusie luidt dat de trends en verwachting voor 2021 pessimistisch stemmen. Er is op basis van de afgelopen tien jaar sprake van verslechterende fragiliteitsscores en diverse vormen van geweld en er is een nieuwe groep laag- en middeninkomenslanden die zich in crises bevinden. Deze bijdrage stelt daarnaast de vraag in hoeverre te verwachten valt dat deze verslechtering ook implicaties heeft voor vitale veiligheidsbelangen (vrijwaring van terrorisme, georganiseerde misdaad en massamigratie). Deze conclusie is positiever: verwachte schendingen van vitale veiligheidsbelangen houden geen gelijke tred met verslechterende scores en komen vooral voort uit de minder fragiele landen.
De Europese focus op fragiele staten als belangrijkste risicodragers wordt breed gedeeld in beleidskringen, maar is problematisch om minstens drie redenen.[6] Ten eerste blijft het – ondanks alle onderzoek – onduidelijk hoe fragiliteit nu precies leidt tot problemen zoals conflict. Alle fragiliteits-indices (de ‘harmonized list of fragile situations’ (Wereldbank), de OESO (Organisatie voor Economische Samenwerking en Ontwikkeling) 2015 index en de ‘fragile states index’ van het Fund for Peace) nemen allemaal een groot aantal variabelen mee zonder dat er duidelijkheid bestaat over de mix van factoren die potentieel explosief is.[7] Het is overigens wel duidelijk dat zwakke staten als groep vaker te maken hebben met conflicten en daarmee een groter risico vormen.[8] Ten tweede wordt fragiliteit nog steeds vaak begrepen vanuit een exclusief statelijke blik als gevolg waarvan grote intra-statelijke verschillen of sub-nationale variatie uit het oog dreigen te raken. Onderzoek naar de impact van (natuur-)rampen, conflictverloop, locaties van georganiseerde misdaad en vruchtbare omstandigheden voor terrorisme wijst zeer vaak op de lokale context als een belangrijke en soms zelfs bepalende factor.[9] Met andere woorden, een statelijke fragiliteitslens blijft nuttig voor de algemene lijnen, maar voor risicobeoordelingen is landen-specifieke informatie onontbeerlijk.[10] Ten derde is het nog maar de vraag of de intensiteit van fragiliteit ook leidt tot potentieel grotere schendingen van de vitale veiligheid van de EU. De belangrijkste crises vanuit een Europees veiligheidsperspectief hebben zich in de afgelopen 5 jaar immers voorgedaan in landen die wel op de bekende fragiliteitslijstjes stonden maar zeker niet bovenaan (Syrië, Libië en Mali, de eerste twee behoorden zelfs tot de laag- en middeninkomenslanden). Om deze drie redenen maakt deze bijdrage een onderscheid tussen drie groepen:
Basistrend
In algemene zin is er sprake van toenemende fragiliteit over de afgelopen tien jaar in de regio rond Europa. Een tienjarige trendanalyse (2006-2016) op basis van de Fragile States Index laat een licht toenemende fragiliteitsscore zien voor alle drie groepen van staten (zie Tabel 1 en Figuur 1). Meer zorgwekkend is dat alle geweldsindices (aantal conflictincidenten, aantal doden, aantal terroristische aanslagen en aantal moorden) een snel verslechterend beeld laten zien voor zowel de recent-kwetsbare fragiele staten maar ook de altijd-kwetsbare groep van fragiele staten (zie Figuur A in het uitklapvenster).[12] Beide groepen bevinden zich gemiddeld genomen twee keer zoveel in oorlog en conflict als tien jaar geleden (zie Figuur 2). Bovendien is zowel het aantal slachtoffers als het aantal gevechtshandelingen in deze staten meer dan verdrievoudigd (zie Figuur B). Een vergelijkbaar beeld doemt op met betrekking tot het aantal terroristische aanslagen en in mindere mate het aantal moorden als gevolg van crimineel geweld (zie Figuur C en 3).
Op basis van deze cijfers zijn dan ook twee algemene conclusies te trekken. Ten eerste, heeft Europa te maken met een ander geweldsbeeld dan het globale niveau. Op mondiaal niveau is er sprake van een langzame afname in aantal en intensiteit van diverse vormen van geweld, terwijl er in de regio rond Europa sprake is van een tegenovergestelde trend (met name in het Midden-Oosten en Noord-Afrika, maar ook in Sub-Sahara Afrika).[13] Ten tweede is de door de Global Strategy veronderstelde relatie tussen crises, fragiliteit en geweld veel complexer dan de strategie suggereert: de recente geweldstoename (zie Figuur 1 en A) houdt geen gelijke tred met de maar zeer licht toegenomen fragiliteitscores. Deze beperkte correlatie is opnieuw een reden om bij veiligheidsinschattingen niet enkel naar de intensiteit van fragiliteit te kijken.
Bepalende factoren
Waar de basistrend toenemende problemen suggereert, is het nodig om ook bepalende factoren in ogenschouw te nemen die fragiliteit en conflictpotentieel beïnvloeden (zie opnieuw Tabel 1). Deze bijdrage bekijkt drie factoren waarvan grosso modo wordt aangenomen dat ze een betrouwbare manier zijn om de macht van centrale overheden te meten en dat ze bij lage waardes leiden tot meer fragiliteit en meer conflictpotentieel (zo blijkt vaak dat een zeer slechte economische positie samenhangt met zowel het uitbreken als voortduren van conflict). Opnieuw moet aangetekend worden dat de oorzaken van conflict divers zijn, en dat er andere causale relaties denkbaar zijn. De drie factoren die centraal staan, zijn in deze bijdrage ´standaard´ factoren zoals de economische vooruitzichten en trends, de financiële positie van fragiele staten maar ook een derde set aan indicatoren waarvan de Global Strategy aanneemt dat ze conflictpotentieel verkleinen: maatschappelijke weerbaarheid (zie Figuur 4, D en E).[20] Om met deze laatste te beginnen: het algemene beeld voor maatschappelijke weerbaarheid is positief. Een aantal indicatoren voor individuele weerbaarheid laat een lichte verbetering zien: de algemene levensstandaard, levensverwachting en deelname aan onderwijs nemen licht toe.[21] Ook twee indicatoren voor maatschappelijke weerbaarheid (institutionele capaciteit en een verbeterende infrastructuur) laten een lichte verbetering zien in de afgelopen tien jaar.[22] Deze positieve ontwikkelingen zijn overigens vrijwel niet van toepassing op de groep recent-kwetsbare staten, waar er (vanzelfsprekend) sprake is van verdere neergang.
Tot zover het goede nieuws. Tienjarige trends op het gebied van economische ontwikkelingen stemmen veel minder positief (zie Figuur 5). Waar altijd-kwetsbare staten vanwege de gebrekkige integratie in de wereldeconomie minder gevolgen hebben ondervonden van een neergaande wereldconjunctuur (de financiële crisis van 2007 en het ineenzakken van de grondstofprijzen vanaf 2014), geldt dit niet voor de groep recent-kwetsbare staten en de landen op alert. De BBP-groei van beide groepen is langzamerhand afgenomen. Voor alle drie fragiliteitsgroepen is er sinds 2008 tevens een daling waar te nemen in het aandeel van grondstoffen in het nationaal inkomen (zie Figuur F). Dit is vooral een reden tot zorg voor recent-kwetsbare fragiele staten, die vrijwel zonder uitzondering in sterke mate afhankelijk zijn van inkomsten uit grondstoffen.[26] Ook altijd-kwetsbare landen, die eveneens zeer afhankelijk zijn van het verkopen van grondstoffen, worden hierdoor getroffen.
Ten slotte is het van belang om de financiële positie van fragiele staten mee te nemen in de verwachtingen voor 2021. Exclusief schuldenverlichting is 10 tot 17% van het BBP van fragiele staten afkomstig uit hulp (officiële ontwikkelingshulp (ODA) en overige officiële overdrachten (OOF)), investeringen of geldzendingen (zie Tabel A).[29] De trend is dat alle drie groepen te maken hebben met afnemende staatsinkomsten. Op het gebied van ontwikkelings-, bilaterale hulp en zelfs geldzendingen hebben fragiele staten, anders dan op wereldschaal, te maken met een dalende trend.[30] Figuur 6 laat een afname zien van ODA afkomstig van de Development Assistance Committee (DAC), maar ook OOF multi- en bilaterale hulp voor alle drie groepen van staten.[31]
|
Jaartal |
|||||||||||
|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|---|
|
Landen (groep) |
2006 |
2007 |
2008 |
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
|
|
Alert |
Gem. netto officiële ontwikkelingshulp en officiële hulp ontvangen (% BBP) |
3,80 |
3,51 |
3,48 |
3,95 |
3,93 |
3,82 |
3,28 |
2,95 |
3,12 |
|
|
Gem. Directe Buitenlandse Investeringen (DBI), netto instroom (% BBP) |
6,66 |
7,09 |
6,03 |
4,90 |
4,55 |
5,28 |
3,97 |
4,37 |
3,57 |
3,48 |
|
|
Gem. remittances, ontvangen (% BBP) |
6,58 |
6,80 |
6,06 |
5,57 |
5,52 |
5,51 |
5,68 |
5,78 |
5,90 |
6,40 |
|
|
Altijd-kwetsbaar |
Gem. netto officiële ontwikkelingshulp en officiële hulp ontvangen (% BBP) |
12,77 |
15,08 |
16,59 |
11,72 |
14,50 |
10,15 |
8,87 |
8,66 |
10,71 |
|
|
Gem. Directe Buitenlandse Investeringen (DBI), netto instroom (% BBP) |
4,05 |
5,28 |
5,54 |
3,85 |
4,82 |
9,48 |
5,45 |
4,65 |
4,88 |
4,62 |
|
|
Gem. remittances, ontvangen (% BBP) |
3,25 |
2,90 |
2,78 |
2,53 |
2,27 |
3,53 |
4,16 |
3,52 |
3,00 |
1,39 |
|
|
Recent-kwetsbaar |
Gem. netto officiële ontwikkelingshulp en officiële hulp ontvangen (% BBP) |
6,72 |
7,18 |
8,34 |
7,61 |
7,42 |
7,77 |
5,74 |
6,46 |
5,61 |
|
|
Gem. Directe Buitenlandse Investeringen (DBI), netto instroom (% BBP) |
3,88 |
4,63 |
4,79 |
2,85 |
2,51 |
4,28 |
6,93 |
5,65 |
3,13 |
2,43 |
|
|
Gem. remittances, ontvangen (% BBP) |
2,27 |
3,96 |
3,72 |
3,33 |
3,99 |
4,94 |
5,38 |
4,87 |
4,84 |
1,99 |
|
Dit is enigszins in tegenspraak met alle positieve berichtgeving over geldzendingen, gezien er met uitzondering van de recent-kwetsbare fragiele staten sprake is van een gelijkblijvende of zelfs afnemende trend van geldzendingen (door privépersonen, remittances) (zie Figuur G).[32] Ook de investeringen in fragiele staten nemen af en volgen in grote lijnen de afnemende wereldwijde trend (zie Figuur H). In het bijzonder een aantal landen op alert (Jordanië, Saoedi-Arabië, Turkije en de Balkan) hebben te maken gekregen met aanzienlijke dalingen.
Een laatste factor betreft de inzet van vredesmissies als een belangrijk preventiemechanisme. Hoewel de effectiviteit van dergelijke missies afhankelijk is van tal van factoren, kan een bepaald type (transformationele/multidimensionale missies) positieve effecten hebben op de duur van de vrede en de intensiteit en duur van geweld.[37] Trenddata van missies van de Verenigde Naties (VN, ongeveer een derde van alle missies) laten zowel een toename zien in het aantal, juiste type (transformationeel/multidimensionaal) en grootte van de missies. Tegelijkertijd lijkt dit middel vooral aan populariteit te winnen voor de groep altijd-kwetsbare landen en blijft de groep recent-kwetsbare landen een onwaarschijnlijke bestemming van deze missies.[38] Met andere woorden, in het meest positieve geval heeft dit instrument vooral effect op altijd-kwetsbare landen.
Impact en schokken
De million-dollar question is natuurlijk in hoeverre deze verslechterende vooruitzichten leiden tot grotere bedreigingen van de EU’s vitale veiligheidsbelangen (gedefinieerd als terreur, misdaad en migratie)? Het gemakkelijke antwoord is: meer conflict en zwakkere staten vormen een grotere bedreiging voor de EU vanwege meer vluchtelingen en meer mogelijkheden voor terroristische groeperingen en georganiseerde misdaad.[39] Er is echter weinig bewijs voor deze conclusie: recent onderzoek wijst zelfs op “flimsy empirical foundations of the conventional wisdom about the dangers posed by weak states”.[40] Een beter, maar algemeen antwoord is dat zowel op basis van het recente verleden als op basis van evidence-based onderzoek, vooral de groep recent-kwetsbare landen veiligheidsproblemen lijkt te veroorzaken. Het is bekend dat de huidige terroristische dreiging vooral uit Syrië en in mindere mate uit Libië komt, terwijl uit onderzoek blijkt dat zwakke maar relatief goed functionerende en redelijk geïntegreerde landen vooral een aantrekkelijke basis vormen voor terroristische groeperingen.[41] Een vergelijkbare verwachting geldt voor georganiseerde misdaad: de meeste delicten (drugsdoorvoer, mensenhandel en -smokkel) zijn net als terrorisme gebaat bij zwakke maar relatief goed functionerende landen.[42] Met betrekking tot migratie is de verwachting pessimistischer. Het algemene patroon is dat migratie vooral wordt gedreven door geweld (vluchtelingen) en economische omstandigheden (migranten).[43] Met andere woorden, de negatieve vooruitzichten voor de altijd-kwetsbare en recent-kwetsbare landen vertalen zich hoogstwaarschijnlijk in een groter migratiepotentieel.[44]
Bovenstaande forecast is gebaseerd op waarneembare trends. Tegelijkertijd zijn er allerlei onzekerheden en plotselinge gebeurtenissen denkbaar, die zouden nopen tot een andere inschatting. Om hier rekening mee te houden zijn middels de Clingendael Expert Survey een aantal mogelijke gebeurtenissen geïdentificeerd en gescoord (zie Figuur I). De drie belangrijkste denkbare schokken op het crises terrein (Verenigde Staten meer isolationistisch, ineenstorten van de EU en een Russische aanval op de Baltische staten) hebben maar een beperkte invloed op de waargenomen trend: de ineenstorting van de EU heeft mogelijk negatieve effecten op samenwerking rond migratie, terwijl een Russische aanval kan leiden tot meer migranten. Al met al ondersteunen de uitkomsten van de enquête onder experts de eerdere analyse.
Schok
Samenvattend is er zowel voor de altijd-kwetsbare groep als de recent-kwetsbare groep een verslechterend beeld waarneembaar voor de komende vijf jaar: er is sprake van veel meer geweld en met uitzondering van human development indices geven economische en financiële vooruitzichten aanleiding om voor 2021 meer geweld en fragiliteit te verwachten. Tegelijkertijd leidt deze trend niet noodzakelijkerwijs tot een groter Europees veiligheidsprobleem: het zijn vooral de recent-kwetsbare landen met een redelijke infrastructuur die een bedreiging vormen. Deze conclusie werpt de prangende vraag op of de Europese lens van ‘fragiliteit’ wel de juiste is om potentiele bedreigingen voor de EU te detecteren. Op basis van deze analyse lijkt het erop dat juist landen die vergelijkbaar zijn met Syrië, Libië en Mali en niet hoog op de fragiliteitslijstjes staan (denk bijvoorbeeld aan Turkije of Moldavië) vanuit een exclusief veiligheidsperspectief de meeste impact zullen hebben. Wat dat betreft geeft deze analyse – met al zijn beperkingen – reden tot enig optimisme: voor de groep landen op alert zijn de vooruitzichten stabiel.
Het crises-regime
Op het gebied van fragiele staten bestaan er minstens vier verschillende internationale beleidsterreinen die zijn ingericht op het aanpakken en inperken van problemen die fragiele staten met zich meebrengen: ontwikkelingsbeleid (in het bijzonder een set aan afspraken voor fragiele staten), de humanitaire (noodhulp)sector, het instrument van vredesoperaties en, in mindere mate, samenwerking op het gebied van migratie.[45] Hoewel elk terrein wordt gekenmerkt door een eigen set aan instituties, normen en procedures, is er sprake van steeds verdere gelijkenis en kan er voorzichtig worden gesproken van een zogenaamd crises-regime. De vraag die in dit tweede deel centraal staat, is hoe de internationale orde zich op dit specifiek beleidsterrein ontwikkelt.
Op basis van het beschikbare bewijs over de afgelopen tien jaar zijn twee conclusies te trekken. Ten eerste is het crises-regime tamelijk zwak omdat belangrijke statelijke- en niet-statelijke actoren zich blijven onttrekken aan regels en het geheel daarmee een beperkt vermogen heeft om succesvol op te treden. Toch lijkt, ten tweede, het crises-regime eerder te verstevigen dan te verzwakken.
Actoren en instituties
In algemene zin is er op alle vier beleidsterreinen sprake van een mondiaal georganiseerd systeem waarin regionale organisaties en oplossingen langzamerhand een prominentere rol lijken op te eisen. Daarnaast is er sprake van een toenemende rol van niet-statelijke en niet-traditionele actoren in het aanpakken en oplossen van problemen. Kwantitatieve data geeft een eerste indicatie. Figuur J laat zien dat er– niet verrassend – meer niet-gouvernementele dan intergouvernementele organisaties zijn (vooral sinds 2000). Figuur K laat bovendien zien dat er sprake is van een trend van een toenemend aantal regionale organisaties.
Een meer kwalitatieve benadering geeft een wat beter inzicht in beide ontwikkelingen. Een analyse van de belangrijkste bijeenkomsten op elk terrein laat een vergelijkbaar beeld zien. Het ontwikkelingsbeleid ten aanzien van fragiele staten blijft in sterke mate gedomineerd door een min of meer wereldwijd georganiseerd systeem met brede multilaterale organisaties zoals de OESO, een stelsel van VN-instituties en diverse ontwikkelingsbanken.[48] Naast deze multilaterale organisaties bestaat er een kluw van regionale organisaties (EU; Association of Southeast Asian Nations (ASEAN)), traditionele statelijke spelers (DFID,[49] US-AID)[50], nieuwe statelijke spelers buiten het OESO raamwerk (BRICS,[51] Golfstaten) en niet-statelijke actoren. De actieve rol van de Civil Society en de G7+ tijdens de onderhandelingen in Busan en het ontwikkelen van de Sustainable Development Goals-agenda laten zien dat niet-statelijke actoren een sterkere rol hebben gekregen in de besluitvorming.[52] Ook humanitaire hulp, het beleidsterrein voor directe criseshulp, is voornamelijk mondiaal georganiseerd (UN-OCHA,[53] IASC)[54] met een aanzienlijke rol voor niet-statelijke actoren (zoals allerhande hulporganisaties) in de besluitvorming (bijvoorbeeld besluitvorming rond de Transformative Agenda, de Humanitarian Summit en de Grand Bargain).[55]
Op het gebied van vredesoperaties is de besluitvorming mondiaal georganiseerd maar is er een prominente rol voor regionale actoren. Hoewel de VN-Veiligheidsraad (VNVR) de enige autoriteit blijft die operaties autoriseert, is in de uitvoering een hybride samenwerkingsvorm ontstaan tussen mondiale en regionale actoren. Verschillende VN onderdelen zijn verantwoordelijk voor een derde van de missies (maar leveren meer dan de helft van de mensen) terwijl regionale organisaties en ad hoc coalities verantwoordelijk zijn voor het resterende aantal (NAVO, EU, AU, ECOWAS, OVSE).[56] Dit beeld is al een jaar of tien stabiel.[57] Met betrekking tot internationale samenwerking op het gebied van migratie is er sprake van een mondiaal kader (Vluchtelingenconventie (51), aanvullend protocol (67) en een wereldwijde organisatie (UNHCR).[58] Tegelijk is vrijwel al het beleid met betrekking tot vluchtelingen nationaal en in sommige gevallen regionaal in plaats van mondiaal georganiseerd.[59]
Normen en regels
Tabel 2 en 3 geven een aantal van de meest belangrijke mondiale normen en regels weer op elk van de vier beleidsterreinen. Zonder op alle normen en regels afzonderlijk in te gaan, zijn enkele voorbeelden van concrete afspraken (regels) op het gebied van ontwikkelingssamenwerking: een set van prioriteiten en afspraken tussen fragiele staten (de G7+), donoren en civil society (de New Deal); een belangrijke (Westfaalse) norm in het vluchtelingen-regime dat staten alleen verplichtingen hebben als vluchtelingen zich buiten het land van herkomst bevinden (interne verdrevenen, zogenaamde Internally Displaced Persons (IDPs) hebben geen status).[62] Op basis van een overzicht van belangrijke discussies in elk afzonderlijk beleidsterrein zijn er twee opvallende trends aan te wijzen op het gebied van norm- en regelontwikkeling.
|
Vrede en staats-opbouw |
Vredesmissies |
Humanitair |
Vluchtelingen |
|---|---|---|---|
|
(Weder)opbouw van fragiele staten (Westfaalse normen) |
De nationale regering moet de leiding hebben |
Neutraal, onpartijdig, onafhankelijk |
Een vluchteling is iemand die zich buiten zijn/haar eigen landsgrenzen bevindt (Westfaalse norm) |
|
Universele norm om alle landen uit fragiliteit te halen (niemand mag achterblijven) |
Voor vredesmissies is toestemming, onpartijdigheid, en terughoudendheid nodig |
Bescherming van mensen in nood, ongeacht waar ze zich bevinden |
Non-refoulment norm (verbod op terugsturen bij gevaar) |
|
OESO-DAC norm (0.7% ODA/BNP) |
Vredesmissies bij het opbouwen en in stand houden van vrede |
|
Vrede en staats-opbouw |
Vredesmissies |
Humanitair |
Vluchtelingen |
|---|---|---|---|
|
De ‘New Deal’ bepaalt richting van fragiliteit vermindering: FOCUS, TRUST, PSG |
De VNVR leidt de vredesmissie en delegeert taken naar regionale organisaties |
Inter-Agency Standing Committee (IASC), het overkoepelende systeem voor de coördinatie van de respons |
UNCHR als belangrijkste coördinatie-punt |
|
De financiering/coördinatie wordt gedaan door OCHA en het donorfonds |
Financierings-mechanismen |
CERF en CBPFs[60] (financieringsregelingen) |
Vluchtelingenstatus ‘in de regio’ |
|
De ‘local’ (nationaal niveau) heeft de leiding |
Opgesplitste respons (institutioneel, PBC etc.[61]) |
Financieringsprocedures |
Ten eerste is er een sterkere overlap ontstaan tussen de vier beleidsterreinen. Het meest duidelijk komt dat tot uitdrukking in de overeenstemming die er heerst over de noodzaak tot beperking van geweld (ook wel het ‘violence reduction paradigm’ genoemd).[63] In het ontwikkelingsdebat hebben publicaties zoals ‘Breaking the Conflict Trap’ (2003) geculmineerd in een breed gedeelde focus op conflictaanpak en -preventie (zie SDG 16 en de hele fragiliteitsdiscussie).[64] Het humanitaire veld – ondanks angst voor securitization van hulp – besteedt inmiddels meer middelen aan conflictnoodhulp dan aan (natuur)rampen.[65] Ten slotte hebben vredesoperaties steeds meer een opbouw dimensie. De operaties moeten gaan bijdragen aan het wegnemen van root causes van conflict.[66] Andere dimensies waarin de beleidsdiscussies (beginnen te) overlappen is de roep om meer preventie en de wijdverbreide en breed geaccepteerde oproep tot ‘lokalisering’ van hulp, ontwikkeling en vredesopbouw.[67]
Ten tweede zijn bestaande regels verbeterd. Als onderdeel van het vredesoperatie-instrumentarium is de Peacebuilding Commision (2005-2006) en het Peace Building Fund (2007) ontstaan. Beide gaven handen en voeten aan een meer dan tienjarige roep om betere coördinatie van gesegregeerde VN-activiteiten en demping van het gat tussen ontwikkeling- en veiligheidsbeleid. Daarnaast zijn de mandaten (en daarmee het instrumentarium) van missies fors uitgebreid.[68] Ook zijn er betere regels opgesteld voor ontwikkelings- en humanitaire hulp; in veel gevallen op basis van evidence-based principes.[69] Prominente voorbeelden zijn de New Deal en de CERF en CBPFS hulpfondsen van OCHA. Kwantitatieve informatie ondersteunt beide trends: op basis van stemgedrag in de algemene vergadering lijkt de tegenstelling tussen staten af te nemen (zie Figuur L).
Deze positieve trends daargelaten is er sprake van zeer trage norm- en regelontwikkeling. Vrijwel alle discussies zijn niet meer dan ‘the same, except more’.[71] Tien jaar geleden ging het ook over bescherming van burgers (in het kader van vredesoperaties), de noodzaak tot betere samenwerking tussen VN-instituties (alle beleidsterreinen) en het gat tussen ‘capabilities-expectations’ (alle beleidsterreinen). Bovendien geldt dat er nieuwe uitdagingen zijn (zoals niet-traditionele hulpgevers of een aanwassende hoeveelheid IDPs) waar ofwel geen regels ofwel geen normen voor bestaan.[72]
Naleving
Het grote probleem van het ‘crises-regime’ is niet het gebrek aan relevante normen en regels maar het feit dat regels regelmatig met voeten worden getreden. Op het gebied van vredesoperaties zijn de problemen relatief gering. HIPPO (High-Level Independent Panel on Peace Operations) signaleert een gebrek aan middelen en voortdurende spanningen binnen de VN (vergelijkbaar met de conclusies van het Brahimi rapport 15 jaar eerder).[73] Bovendien heeft de Peacebuilding Commission niet het leiderschap kunnen nemen dat was voorzien.[74] Voor het ontwikkelingsbeleid bestaat een minder rooskleurig beeld. In de aanloop naar de New Deal was er al een aaneenschakeling van beloftes tot hernieuwde toewijding. Sinds 2011 is de praktijk echter weinig veranderd. Een onderzoeksrapport uit 2016 concludeert dat er geen sprake is van verbetering, dat belangrijke (institutionele) donoren zich de facto hebben teruggetrokken en dat er een noodzaak tot new commitment is.[75] Hoewel in absolute omvang toenemend, blijft ontwikkelingshulp achter bij de OESO-DAC norm en is er zelfs sprake van een daling als er wordt gecorrigeerd voor BNP ontwikkeling.[76]
Binnen deze algemene trend van conflict over regels is er wel sprake van verbetering. Kwantitatieve data over naleving van beloftes door de grote wereldeconomieën (de G8) op het terrein van hulp, migratie en vredesoperaties laat toenemende naleving van beloftes zien (33% naleving in 2007, 85% in 2015 (zie Figuur 7). Kwalitatieve informatie bevestigt dit beeld voor vredesoperaties en ontwikkelingshulp: troepen- en financiële bijdrages zijn toegenomen en de BRICS (met uitzondering van Rusland) hebben zich, vaak om pragmatische redenen, achter de inzet van vredesmissies geschaard.[77] In absolute omvang neemt ontwikkelingshulp (en humanitaire hulp) toe en wordt het conform afspraak in toenemende mate ingezet in fragiele staten.[78]
Assenkruis en schokken
Waar staat het crises-regime en wat is te verwachten voor 2021 (zie Figuur 8)? Op basis van bovenstaande analyse zijn drie conclusies te trekken. Ten eerste, wordt het regime ondanks de aanzienlijke rol van niet-statelijke actoren in de uitvoering toch nog steeds gedomineerd door statelijke actoren. Ten tweede, is er sprake van een redelijk ontwikkeld internationaal regime waarin toch veel conflict is over bestaande regels. Wel tekent zich een voorzichtige trend af in de richting van betere naleving van bestaande regels. Ten derde, is er sprake van een zeer langzaam ontwikkelend regime dat ondanks de druk die op het systeem staat en het verschijnen van nieuwe wereldmachten in staat is om af en toe overeenstemming te vinden over fundamentele normen en praktische regels.
Ook in het geval van het crises-regime kunnen verwachte trends veranderen als gevolg van plotselinge gebeurtenissen. Om hier rekening mee te houden zijn middels de Clingendael Expert Survey ook voor het systeem van samenwerking een aantal mogelijke gebeurtenissen geïdentificeerd en gescoord (zie Figuur M). De wisdom of the crowd suggereert dat in vrijwel alle gevallen het onwaarschijnlijk is dat één van de vijf schokken zal optreden. Tegelijkertijd varieert de impact. Inderdaad lijken gebeurtenissen zoals een nieuwe financiële crises of het ineenstorten van de EU grote impact te hebben op het crises-regime. In het eerste geval zal de bereidheid om binnen de bestaande regels te blijven waarschijnlijk afnemen terwijl het ineenstorten van de EU gevolgen zal hebben voor de uitvoer van vredesoperaties en normatieve ontwikkelingen zoals de New Deal. Samenvattend zijn de trends niet robuust bij onverwachte schokken.
Schok
Conclusie
Deze bijdrage concludeert dat de trends en verwachtingen voor 2021 met betrekking tot fragiele staten pessimistisch zijn maar ook dat de verslechterende situatie waarschijnlijk niet resulteert in een veel grotere bedreiging van de Europese veiligheid dan nu het geval is. Daarnaast concludeert deze bijdrage dat er sprake is van een zeer langzame maar positief ontwikkelende vorm van internationale samenwerking. Toch kan van het systeem van internationale samenwerking maar zeer beperkt een bijdrage worden verwacht in de komende vijf jaar. Ten eerste, verbetert de samenwerking wel maar nemen de problemen ook toe. Er is een steeds groter gat ontstaan tussen noden en gelden.[80] Ten tweede, is het Midden-Oosten en Noord-Afrika een regio waar instrumenten zoals vredesoperaties traditioneel vrijwel niet (kunnen?) worden ingezet en lijken de tegengestelde belangen van (regionale) grootmachten het crises-regime de facto buiten spel te zetten.