Dreigingsbeeld
Inleiding
Deze bijdrage gaat in op de meest belangrijke trends op het terrein van grensoverschrijdende georganiseerde criminaliteit (GGC) die effect hebben op de veiligheidsbelangen binnen de Europese Unie (EU). Naast terrorisme en cybercrime is ‘serious and organised cross-border crime’ geprioriteerd in de European Agenda on Security (EAS).[1] Het zwaartepunt van onderstaande analyse wordt gevormd door de prioriteiten die in de EAS gesteld worden: mensensmokkel, mensenhandel, de illegale handel in vuurwapens, de handel in illegale verdovende middelen en het witwassen van door criminaliteit verkregen inkomsten.[2]
Basistrends en bepalende factoren
De omvang van georganiseerde criminaliteit is moeilijk te ramen en afhankelijk van de gehanteerde definitie. Directe economische kosten lopen al snel in de tientallen miljarden euro’s per jaar, nog los van de kosten die aan de bestrijding van criminaliteit worden uitgegeven.[3] Deze studie, die GGC beschouwt als verzamelterm voor bovenstaande EAS-prioriteiten, voorziet per 2021 een toename van de mate waarin de EU met deze dreiging wordt geconfronteerd. Bij mensenhandel is deze toename sterk. De omvang van verdovendemiddelenhandel, mensensmokkel en illegale vuurwapenhandel zullen naar verwachting licht stijgen en de omvang van criminele winsten die men zal willen witwassen stijgt naar verwachting mee. Hieronder wordt per thema kort geschetst hoe deze verwachtingen tot stand zijn gekomen (zie ook Tabel 1).
Verdovende middelenhandel
Volgens Europol is één derde van de GGC-groepen in de EU betrokken bij enige vorm van verdovende middelenhandel.[4] De omvang van de handel in illegale verdovende middelen laat zich het beste schatten aan de hand van inzicht in de aantallen gebruikers. Figuur 1 toont een redelijk stabiele Europese markt voor verdovende middelen, waarbij de markt voor cannabis verreweg het grootst is.[5] Volgens het Europees Waarnemingscentrum voor Drugs en Drugsverslaving (EWDD) stijgt de vraag naar drugs in buurlanden van de EU.[6]
De rapportage uit 2016 van het EWDD wijst op het effect van technologische ontwikkelingen op het functioneren van de Europese drugsmarkt. Door geavanceerde afschermingstechnieken, het hacken van logistieke systemen en de handel op dark web fora zijn criminele werkwijzen ingrijpend veranderd, aanvoerlijnen korter geworden en de pakkansen verkleind. Ook signaleert het EWDD dat GGC-groepen meer en meer misbruik maken van zwakke staten en conflictzones voor aanvoer van verdovende middelen.[7] Dit compliceert de opsporing verder. Het aanbod van zowel heroïne als cocaïne vanuit de producerende landen blijft hoog, al neemt de wereldproductie van cocaïne licht af. De cultivatie van opium is in Afghanistan in de jaren ’10 gestegen ten opzichte van de jaren ‘0 en is de laatste jaren vrij stabiel geweest, een mislukt oogstjaar in 2015 daargelaten.[8] Vanuit de producerende landen zal dus geen remmend effect uitgaan op verdovende middelenhandel in de EU, aangezien het aanbod naar verwachting zal kunnen voldoen aan de licht stijgende Europese vraag.
Op basis van meer en moeilijker te detecteren operatiemogelijkheden, een gelijkblijvend grote vraag binnen de EU en een stijgende vraag buiten de EU-grenzen, in samenhang met een vrij stabiele productie, is de verwachting voor 2021 dat de dreiging op zijn minst gelijk blijft, maar vermoedelijk licht groeit.
Mensensmokkel en mensenhandel
Door allerlei crises en brandhaarden in de wereld zoekt een toenemend aantal mensen asiel in de EU. Het aantal irreguliere overschrijdingen van de buitengrenzen van de EU is sinds 2014 sterk gestegen (zie Figuur 2), mede door de geringe legale entreemogelijkheden voor de vele vluchtelingen en asielzoekers uit landen als Syrië, Afghanistan en Irak.[10]
Europol en Interpol schatten in een gezamenlijk rapport dat 90% van de migranten gebruik maakt van de diensten van een faciliteerder. Beide organisaties signaleren in 2015 een sterke toename van het aantal opsporingsonderzoeken naar mensensmokkel,[12] maar dit vindt geen steun in de statistieken die Frontex bijhoudt van detected facilitators van illegale migratie (zie Figuur 3). Onduidelijk is in hoeverre de pakkans voor mensensmokkelaars is toegenomen, met de verscherpte controles van de buitengrenzen en geïntensiveerde aandacht voor mensensmokkel binnen de EU. De meest recente gegevens van Frontex en de United Nations High Commisioner for Refugees (UNHCR) laten zien dat de trend van grote aantallen migranten in 2016 doorzet, al is de instroom ten opzichte van 2015 wel afgenomen.[13] Achterliggende push-factoren zoals demografie, crisis en conflict en economische ongelijkheid, steunen de verwachting dat de migratiedruk richting de EU de komende vijf jaar op een hoog niveau blijft. Mensenhandel betreft een afzonderlijk delict, waarbij de uitbuiting van personen centraal staat en niet de illegale grensoverschrijding. In lang niet alle gevallen worden slachtoffers over landsgrenzen gesmokkeld. Wel vormen migranten die de EU-grenzen over zijn gesmokkeld een grote kwetsbare groep voor uitbuiting. Beschikbare Europese statistieken over de periode 2006-2015 suggereren dat het aantal veronderstelde slachtoffers van mensenhandel EU-breed is toegenomen.[14] Deze stijging geldt zowel voor seksuele uitbuiting als uitbuiting in andere arbeidsomstandigheden (bijvoorbeeld in de landbouw of in het huishouden) en varianten als orgaanhandel, gedwongen bedelarij en het gedwongen plegen van criminaliteit.
Minstens drie parameters zijn van belang voor mensenhandel: de aanwezigheid van kwetsbare groepen, de vraag naar diensten en de pakkans. De pakkans lijkt af te nemen: geregistreerde aantallen vervolgde verdachten zijn de afgelopen jaren teruggelopen.[15] Volgens Europol vormt het Schengengebied een ‘comfortable operation area’ voor mensenhandelaren.[16] De omvang van kwetsbare groepen stijgt, in ieder geval de groep migranten die met behulp van mensensmokkelaren de EU-grenzen zijn overgestoken. De vraag naar diensten wordt voor deze studie verondersteld gelijk te blijven. Samenvattend suggereren de hier genoemde parameters dat de omvang van mensensmokkel op zijn minst op hetzelfde hoge niveau zal blijven en dat het aantal daaropvolgende uitbuitingssituaties de komende vijf jaar zal toenemen.
Illegale handel in vuurwapens
De omvang van de illegale handel in vuurwapens in de EU is moeilijk in te schatten. Tot 2013 achtten verschillende Europol-rapporten de markt voor vuurwapens binnen de EU van bescheiden omvang.[18] Anno 2016 staat wapenhandel desalniettemin hoog op de Europese agenda, omdat het als steundelict voor terrorisme wordt gezien. Europol signaleert in 2016 dat er wat zware wapens en explosieven betreft een intelligence gap bestaat. Daarbij wordt de zorg uitgesproken dat criminele circuits meer en meer zware wapens voorhanden lijken te hebben, waarin wordt voorzien vanuit Zuidoost-Europa.[19] De ervaring dat criminele organisaties rondom de Balkanoorlogen in de jaren ‘90 meer dan voorheen beschikten over zware vuurwapens, is voor Europol reden om zorgen te uiten over wapenarsenalen die momenteel in conflicthaarden als Libië en Oekraïne worden opgebouwd.[20]
Enerzijds is te verwachten dat vanwege instabiliteit de illegale handel in vuurwapens verder groeit. Anderzijds kan de hoge prioriteit die de EU recentelijk aan dit onderwerp heeft gegeven een dempende werking hebben. Helaas zijn gegevens over aantallen inbeslagnames van wapens beperkt voorhanden.[21]
Witwassen
Het witwassen van crimineel geld is veelal het sluitstuk van grensoverschrijdende criminaliteit. Witwassen vindt op legio manieren plaats, variërend van het opzetten van ingenieuze vennootschaps-constructies waar crimineel vermogen op moeilijk traceerbare wijze wordt rondgepompt, tot het besteden van contant geld aan luxegoederen zoals dure horloges of auto’s. De normale praktijk is dat aan de hand van een schatting van de omvang van criminele markten wordt berekend hoeveel geld er mogelijk wordt witgewassen.[22] Het gevolg is een grote onzekerheidsmarge, met schattingen variërend van 400 miljard tot 3 biljoen Amerikaanse dollars op jaarbasis (mondiale cijfers).[23] Op basis van de gronddelicten waarvan de trends hierboven zijn beschreven, is de inschatting dat het fenomeen witwassen in omvang licht zal stijgen. Daarbij zij aangemerkt dat met de proliferatie van virtuele valuta het instrumentarium van witwassers wordt vergroot en de pakkans verkleind.
Impact en schokken
Hoe zeker zijn we van de trends en hoe groot is de mogelijke impact van GGC op de Europese veiligheid? Bovenstaande trendanalyse is gebaseerd op trends uit het verleden. Er kunnen zich onverwacht allerlei gebeurtenissen voordoen (zogenaamde schokken). De vraag is hoe vatbaar de geïdentificeerde trends zijn voor onverwachte schokken. Drie schokken die mogelijk niet erg waarschijnlijk zijn, maar die, als ze materialiseren, impact hebben op de dreiging van GGC zijn volgens de Clingendael Expert Survey de proliferatie van high-tech cyber-technieken, de legalisering van verdovende middelen en een aanval van Rusland op de Baltische Staten (zie Figuur A in het uitklapvenster).
Schok
De proliferatie van high-tech cyber technieken zou een groot nieuw crimineel wingebied openen, maar speelt ook een rol binnen traditionele criminele activiteiten zoals drugshandel (zoals het faciliteren van geweld op bestelling of het opzetten van witwasconstructies). Door het hacken van websites van overheden of transportbedrijven kunnen bijvoorbeeld controles worden vermeden. Het is zeer waarschijnlijk dat high-tech cyber-technieken impact hebben op de organisatie van criminaliteit van Europa en dat zij de bestaande dreiging zullen vergroten.
De kans dat de productie van en handel in harddrugs worden gelegaliseerd, wordt in de Clingendael Expert Survey onwaarschijnlijk tot zeer onwaarschijnlijk geacht. Niettemin wordt er in steeds meer EU-landen soepeler omgegaan met bezit en kleinschalige productie van cannabis en ook het gebruik van harddrugs wordt meer en meer uit de strafrechtelijke sfeer gehaald. Een echte legalisering van deze middelen zou een substantieel deel van de illegale markt waarop criminele netwerken in de EU actief zijn, wegnemen en daarmee een grote impact kunnen hebben op de dreiging die uitgaat van GGC.
Een aanval van Rusland op de Baltische Staten wordt door de experts evenmin als erg waarschijnlijk gezien. De impact die door de Clingendael Expert Survey aan een dergelijk event wordt toegekend is zeer groot. De buitengrenzen van de EU worden in zo’n geval getreden, en een zone met een grote mate van instabiliteit en conflict, vergelijkbaar met het huidige Oekraïne, komt dan binnen de EU-grenzen te liggen. Smokkelcriminaliteit zal door de poreuze buitengrens worden vergemakkelijkt en het wapenarsenaal binnen dit deel van de EU zal aanzienlijk in omvang groeien. Anderzijds kunnen veel vormen van GGC worden gezien als tegemoetkoming in de vraag naar illegale goederen en diensten en is het niet erg waarschijnlijk dat de vraag naar bijvoorbeeld verdovende middelen stijgt als gevolg van dit scenario. Hoe groot is de impact van GGC op de Europese veiligheid? Deze is moeilijk te kwantificeren, maar wel is duidelijk dat alle lidstaten in meer of mindere mate negatieve effecten ondervinden.[24] De criminele markten waarop GGC-groepen opereren tonen zich over de jaren heen robuust. De dreiging van GGC is een dreiging die voortdurend materialiseert in geweld, transacties op illegale markten en in crimineel gewin. Met name burgers, bedrijven en kwetsbare groepen ondervinden de gevolgen hiervan, naast overheden die de kosten van de aanpak voor hun rekening nemen.[25] De impact van GGC is echter niet zo groot dat er fundamenteel economische schade wordt geleden (>10% van het BNP) of dat de territoriale integriteit van de EU of lidstaten wordt bedreigd. In andere woorden, in vrijwel geen enkel EU-land vormt GGC een bedreiging voor de fundamenten van de staat.[26]
De grootste dreiging gaat uit van niet-statelijke actoren. Analisten spreken van vrij grote aantallen losse netwerken van misdaadondernemers die in de EU actief zijn.[27] Naast deze niet-statelijke actoren, zijn er nog de actoren die opereren vanuit, maar niet namens, de staat: de corrupte overheidsdienaren die criminele groepen faciliteren door bijvoorbeeld het blokkeren van opsporing en toezicht. Binnen het domein van GGC kwalificeert Europol corruptie als een serieuze dreiging.[28]
Het internationale regime rondom GGC
Veel van de hierboven besproken vraagstukken hebben een mondiaal karakter. Handelslijnen van verdovende middelen en veel witwasconstructies lopen wereldwijd en ook de veiligheidsproblemen rondom migratie overstijgen de EU-grenzen. Het tweede deel van deze bijdrage laat zien welke trends zich aftekenen in de mondiale aanpak van GGC. Het gaat eerst in op de belangrijkste actoren en instituties, vervolgens op de (ontwikkeling van) de normen en regels binnen dit regime, en tot slot worden de trends op het gebied van naleving van deze normen en regels besproken.
Actoren en instituties
De nationale politie en justitie zijn nog altijd de centrale spelers in de aanpak van GGC. Het implementeren van de belangrijkste normen is merendeels het werk van overheden: wetten moeten aangepast, toezichthoudende organen geïnstalleerd, politiële en justitiële informatie worden uitgewisseld, opsporingsagenda’s worden afgestemd, etc. Maar zowel op lokaal en nationaal als op mondiaal niveau groeit de overtuiging dat de aanpak van GGC geen zaak moet zijn van politie en justitie alleen. De Verenigde Naties (VN) stimuleert bijvoorbeeld het betrekken van civil society bij de aanpak van criminaliteit en het reduceren van de negatieve gevolgen. Het verbreden van het palet aan actoren bij de aanpak van GGC betreft ook lokale overheden, de (geestelijke) gezondheidszorg, het onderwijs en het bedrijfsleven.
Op internationaal niveau zijn getalsmatig de NGO’s licht in de meerderheid ten opzichte van de intergouvernementele organisaties (zie Figuur B). Als er gekeken wordt naar de omvang van de organisaties, dan zijn statelijke actoren echter in de meerderheid. Waarmee niet is gezegd dat NGO’s geen invloed hebben op de criminaliteitsbestrijdingsagenda’s. Juist bij het agenderen van maatschappelijke effecten van criminaliteit en van de aanpak van issues als milieucriminaliteit en zedendelicten spelen NGO’s een belangrijke rol, evenals in landen of regio’s waar de overheden falen in de aanpak of preventie. De preventieve harm reduction aanpak van drugscriminaliteit wint aan terrein en zal de vraag naar inzet van NGO’s vergroten.
De United Nations Convention against Transnational Organised Crime (UNTOC) is een belangrijk internationaal instrument binnen een domein waarin de nationale aanpak en nationale belangen sterk de boventoon voeren. Zowel de VN als de EU ontberen een sterk multilateraal coördinatiemechanisme voor de aanpak, en de afwezigheid van een scherpe probleemafbakening laat ruimte voor uiteenlopende nationale prioriteiten.[29] Het strafrecht levert nog altijd het dominerende instrumentarium in de aanpak van GGC, met politie en justitie als de centrale spelers, die overwegend op nationaal en vaak zelfs op regionaal niveau worden aangestuurd.
Het aantal internationale organisaties, al dan niet gouvernementeel, dat betrokken is bij de aanpak van georganiseerde criminaliteit, groeit. De verhouding universele, intercontinentale en regionale organisaties die actief zijn op het terrein van GGC is ongeveer gelijk. Figuur C toont dat regionale en intercontinentale organisaties veelal jonger zijn dan de mondiale. Een voorbeeld van deze regionalisering van de grensoverschrijdende aanpak van GGC is de oprichting van steeds meer regionale politieorganisaties sinds de jaren ’80 van de vorige eeuw.[30] De EU levert de meest verregaande vorm met instituties als Europol en Eurojust en met sinds 2011 de Europese beleidscyclus georganiseerde criminaliteit waaronder een gezamenlijke strategische analyse, een Europese strategische agenda en operationele samenwerkingsplannen zijn uitgewerkt.[31]
Normen en regels
Niet eerder dan in 2000 kwamen de VN tot een generiek akkoord over de aanpak van georganiseerde criminaliteit, de United Nations Convention against Transnational Organised Crime. De landen die de conventie en wellicht ook de bijbehorende protocollen over de specifieke delicten mensenhandel, mensensmokkel en wapenhandel hebben geratificeerd, erkennen daarmee de ernst van het probleem van GGC, de noodzaak van een grensoverschrijdende aanpak en verplichten zich tot het leveren van een uitgebreide set juridische en operationele inspanningen met betrekking tot deze aanpak.[34]
|
Normen |
Regels |
|---|---|
|
GGC is een mondiale dreiging die op vele terreinen een gecoördineerde multilaterale aanpak behoeft |
Set wetgevings- en beleidsimplicaties: UNTOC |
|
De productie van en handel in verschillende psychoactieve stoffen is verboden |
Internationale samenwerking |
|
De aanpak van corruptie en het witwassen van criminele winsten zijn cruciale elementen in de aanpak van GGC |
Meer recent leggen de VN de verbinding tussen de aanpak van GGC en het behalen van de Sustainable Development Goals (SDG’s) in 2030. De SDG’s op bijvoorbeeld het terrein van armoedebestrijding en onderwijs, worden als cruciaal gezien voor het bestrijden van voedingsbodems voor GGC en terrorisme.[35] Onder de SDG 16, gericht op vrede, recht en sterke instituties, is de bestrijding van wapenhandel, corruptie en GGC geschaard. Naast de normen die gesteld worden in UNTOC en in SDG 16 kan het breed gedragen uitgangspunt van het illegaal stellen van verdovende middelen en andere psychoactieve stoffen als norm worden gezien die het aanzien van het systeem van internationale samenwerking bij de aanpak van GGC verregaand bepaalt.[36]
Uit de UNTOC vloeien verschillende regels en benchmarks voort die van belang zijn voor de aanpak van GGC. De institutionele en juridische randvoorwaarden voor het aanpakken van corruptie en het witwassen van criminele winsten en de verplichting om internationaal samen te werken, in het bijzonder door het uitwisselen van politiële en justitiële informatie met buitenlandse partners, behoren tot de belangrijkste ‘regels’ van het systeem.
Zijn er op basis van de discussies en debatten over de aanpak van GGC in de afgelopen tien jaar ontwikkelingen zichtbaar in deze normen en regels? De discussie binnen de VN over de mondiale aanpak van GGC gaat niet zozeer over de manier waarop deze aanpak gestalte moet krijgen, alswel over de urgentie waarmee dit moet gebeuren. Zo wordt de link tussen GGC en terrorisme door de VN als belangrijke motivatie gepresenteerd voor een geïntensiveerde mondiale aanpak van GGC, omdat criminele groepen – of activiteiten – terroristen voorzien van geld, wapens en ondersteuning bij transport.[37] Ook is tijdens de meest recente UNTOC-conferentie in 2014 gewezen op de impact van de verslechterde veiligheidssituatie in landen op GGC en vice versa, ter onderstreping van de urgentie van ondertekening en implementatie van UNTOC.[38] De vraag wat er precies moet worden aangepakt, blijft, gezien de open definitie van GGC, voor verschillende interpretaties vatbaar. Wel wordt met het verbinden van de aanpak van GGC aan SDG’s op het gebied van armoedebestrijding, onderwijs en een functionerende rechtsorde, meer inhoud gegeven aan preventie en aan het creëren van maatschappelijke barrières tegen GGC.
Binnen de aanpak van de mondiale drugsproblematiek hebben demand reduction en harm reduction een grotere plaats geclaimd, naast de traditioneel-repressieve supply reduction. Tijdens een speciale zitting van de Algemene Vergadering van de VN, gewijd aan het World Drug Problem, stond in 2016 het volksgezondheidsperspectief centraal.[39] Dit ligt in lijn met een veranderde houding van de Verenigde Staten (VS), waar vrij expliciet is gekozen voor een volksgezondheidsframe en afstand is genomen van het dominante beeld van drugsproblematiek als criminaliteitsprobleem.[40] Al zijn de bakens dus langzamerhand aan het verschuiven, de komende jaren zullen repressie en strafrecht zeker nog deel blijven uitmaken van de wereldwijde aanpak van het drugsprobleem. Mogelijk zal de handel in en productie van mildere middelen hier en daar getolereerd of zelfs gelegaliseerd worden, maar voor algehele legalisatie van drugs lijkt de tijd vooralsnog niet rijp.
Veel meer dan in de VN, waar de ondertekenaars van UNTOC zich verplichten tot het implementeren van institutionele en juridische voorzieningen voor internationale politiële en juridische samenwerking, zijn er binnen de EU ontwikkelingen gaande die internationale samenwerking in de aanpak van GGC verregaand formaliseren. Met het verdrag van Prüm in 2008 kreeg informatie-uitwisseling in de Unie in sommige gevallen een verplichtend karakter en werden normen geformuleerd met betrekking tot doorlooptijden van rechtshulp. Ook onder het Schengen-acquis (2010) en het EU-verdrag (2012) zijn verregaande maatregelen getroffen om politiële en justitiële informatie-uitwisseling te formaliseren. Het Europees onderzoeksbevel dat in 2014 het licht zag, kan als illustratief worden beschouwd voor deze trend.
Naleving
De bestrijding van GGC speelt binnen de VN een relatief marginale rol. Uit Figuur D blijkt dat GGC binnen de Algemene Vergadering van de VN vergeleken met andere onderwerpen in deze Clingendael Strategische Monitor zelden aan de orde komt. In de jaren 2005-2010 en in het jaar 2012 werd telkens slechts éénmaal een onderwerp in stemming gebracht dat gerelateerd was aan GGC. Uit Figuur E blijkt dat wanneer wel aan de orde tijdens stemmingen, de VN-lidstaten het in opvallende mate met elkaar eens zijn, zeker vergeleken met onderwerpen als territoriale integriteit en nucleaire proliferatie. Dit suggereert dat GGC weliswaar een marginaal onderwerp is, maar ook politiek-neutraal en dat het in diplomatieke kringen mogelijk een comfortabele common ground biedt om met politieke tegenstanders in gesprek te komen.
Alle eensgezindheid over doelen en benchmarks ten spijt, stuit een werkelijk mondiale aanpak van GGC vooralsnog op belangrijke problemen. De GGC-verdragen missen monitoringsmechanismen die op de uitvoering toezien en kennen als gevolg daarvan gebrekkige naleving.[43] Bij gebrek aan een heldere definiëring bestaat onvoldoende duidelijkheid over waar de aanpak zich op moet richten. Bij gebrek aan breed gedeelde objectieve indicatoren waar criminaliteit zich mee laat meten en die een gezamenlijke aanpak kunnen instigeren, en aan een scherp geformuleerde mondiale agenda, beperkt de grensoverschrijdende aanpak van GGC zich in belangrijke mate tot bilaterale en regionale initiatieven.
Ook de implementatie van de genoemde SDG’s is gecompliceerd. De ambitie van de 2030 agenda was om tot meetbare doelen te komen. Gekozen is om de effecten van de aanpak van wapenhandel, corruptie en GGC te meten aan de hand van een enkele indicator: de omvang van illicit financial flows. Een onmogelijke opgave.[44]
Europol speelt binnen de EU een belangrijke rol op het terrein van politiële informatie-uitwisseling en is mondiaal gezien de meest verregaande vorm van institutionalisering van deze norm.[45] Een evaluatie van de werking van Europol laat zien dat de Europese beleidscyclus rondom georganiseerde criminaliteit in belangrijke mate wordt gevoed door analyses van Europol, maar dat nadere afstemming met prioriteiten van lidstaten wenselijk is.[46] Hoewel analyses van de Europese informatiesystemen aantonen dat er steeds meer informatie wordt uitgewisseld tussen EU-landen, blijven de mate van commitment van lidstaten en de intensiteit van het informatieverkeer achter bij wat optimaal zou zijn.[47] De meerderheid van de informatie-uitwisseling die via Europol plaatsvindt heeft een bilateraal karakter en deze informatie is niet beschikbaar voor bredere analyses en EU-wijd gebruik.[48]
Assenkruis en schokken
Voor de Clingendael Expert Survey heeft een aantal GGC-experts schokken geïdentificeerd en gewaardeerd (zie Figuur F). De schok met de hoogste waarschijnlijkheid is het uit elkaar vallen van de EU, waaraan de experts een hoge impact toedichten op het systeem dat in deze bijdrage beschreven is. Inderdaad kan worden betoogd dat de GGC-fenomenen die in het eerste deel van deze bijdrage beschreven zijn, roepen om een internationaal gecoördineerde en integrale aanpak. Fragmentarisering van de EU zal het nog prille afstemmingsproces van nationale veiligheidsbelangen verstoren en ertoe leiden dat de aanpak van fenomenen als mensensmokkel en witwassen tot weinig meer zal leiden dan tot de verplaatsing van problemen van het ene naar het andere EU-land.
Schok
Materialisering van een andere schok, het uitbreken van oorlogen tussen criminele organisaties, wordt (zeer) onwaarschijnlijk geacht en er wordt een kleine noch grote impact aan toegedicht. Afhankelijk van de vraag in hoeveel Europese landen zo’n criminele oorlog zou spelen kan deze schok zowel leiden tot fragmentarisering van de aanpak van GGC (in het geval van weinig landen), als tot intensivering van de gezamenlijke aanpak (wanneer veel landen door dit probleem geraakt worden).
Hoewel er alom erkenning is voor het feit dat GGC een mondiale dreiging is die op vele terreinen een gecoördineerde multilaterale aanpak behoeft, blijft mondiale samenwerking goeddeels beperkt tot conferentie-statements, benchmarks en vooral informatie-uitwisseling. De normen en regels in de aanpak van GGC zijn, voor zover bestaand, vrij algemeen en weinig dwingend geformuleerd. De operationele samenwerking die daadwerkelijk plaatsvindt, is veelal bilateraal of coalitiegewijs en gegrond in nationale veiligheidspercepties en –agenda’s. Regionale organisaties en NGO’s zijn als actoren in opkomst, maar statelijke actoren domineren dit domein en zullen dat naar verwachting de komende vijf jaar blijven doen.
Conclusie
De activiteiten die in deze bijdrage onder GGC zijn geschaard, leveren in alle EU-lidstaten vele directe en indirecte slachtoffers op. Denk aan slachtoffers van geweld, uitbuiting of drugsgebruik, of aan de vele verdronken slachtoffers van mensensmokkelaars. Ondernemers op criminele markten verwerven met grote financiële vermogens economische of maatschappelijke posities, maar van een groot ondermijnend effect op de integriteit van economische sectoren en op het vertrouwen in overheden lijkt geen sprake. Door de ontwikkeling van een aantal belangrijke factoren, zoals cybertechnieken in de modus operandi van criminele groepen, crisis en conflict aan de buitengrenzen van Europa en de licht stijgende marktvraag naar drugs, is het de verwachting dat de EU in 2021 in verhoogde mate met de gevolgen van georganiseerde criminaliteit zal kampen.
Ondanks een grote mate van onderschrijving door verschillende overheden overal ter wereld van cruciale aspecten in de aanpak van GGC, van de manier waarop deze aanpak gestalte moet krijgen en van het idee dat veel GGC-problemen gedeelde problemen zijn, is er, los van een uitgebreide praktijk van informatie-uitwisseling, relatief weinig sprake van operationele samenwerking op multilateraal niveau. De nationale mandaten en nationale gerichtheid van de meest prominente actoren, uiteenlopende dreigingspercepties, en de geringe implementatiedwang die van mondiale afspraken uitgaan, zijn hier debet aan. Op regionaal niveau, dat van de EU, is de aanpak van GGC meer geïntegreerd en zal de multilateraliteit mogelijk de komende jaren verder toenemen, onder druk van noodzakelijke maatregelen op het terrein van terrorisme en migratie en door een toenemend besef dat een optelsom van nationale initiatieven om GGC te bestrijden onvoldoende zoden aan de dijk zet.