Research

China Centre

Articles

In de greep van Beijing

25 Nov 2021 - 13:53
Source: Rails worden aangelegd door Chinese en Lao-wegwerkers in de Ban Nong Khay Tunnel, zo’n zestig kilometer boven Vientiane. Laos, mei 2020 © www.news.cn
Chinese staatsleningen

Dit artikel werd eerder gepubliceerd in De Groene Amsterdammer geschreven door Joan Veldkamp.

Het straatarme Laos is begin december een peperdure Chinese hogesnelheidslijn rijker maar redt het niet zonder ontwikkelingshulp. Wat kan het Westen doen?

Soepel en vrijwel geruisloos zoefde de eerste hogesnelheidstrein – een demonstratie-exemplaar – in oktober het gloednieuwe station in Vientiane binnen. De elegant gestroomlijnde kop met rode, witte en blauwe strepen (de nationale kleuren van Laos) deed denken aan de langgerekte snuit van een orka. Hoogwaardigheidsbekleders uit China en Laos glunderden van trots toen ze het staaltje technisch vernuft presenteerden aan het volk. Het leek alsof de verlosser was gearriveerd.

Het was een hels karwei geweest om in vijf jaar tijd een 414 kilometer lange snelheidslijn aan te leggen die vanuit het plaatsje Boten bij de Zuid-Chinese grens dwars door Laos naar de hoofdstad Vientiane loopt en uiteindelijk zal worden doorgetrokken naar Thailand en Singapore. In Laos doorklieft het spoor bergen en bossen en reikt het tot ver boven rivieren, rijstvelden en dorpen. Chinese technici en werkmannen groeven maar liefst 75 tunnels en bouwden 165 bruggen.

Als de hogesnelheidslijn op 2 december, de nationale feestdag van Laos, officieel in gebruik wordt genomen, zal het voorheen zo ingesloten land opeens toegankelijk zijn en wacht het een toestroom van zakenmensen, toeristen en investeerders. Ook zal het goederenvervoer explosief toenemen. Althans, dat hoopt men. Daarvoor zijn aparte goederenwagons aan de trein toegevoegd.

In de Lao-China Railway Company, het consortium dat de investering van 5,9 miljard dollar aandurfde, heeft staatsbedrijf Lao National Railway State Enterprise een aandeel van dertig procent en bezitten Chinese spoor-, vervoer- en elektriciteitsbedrijven samen zeventig procent. Het consortium leende 3,6 miljard dollar van de Chinese EXIM Bank. Daarnaast investeerde de regering van Laos 250 miljoen dollar en leende ze nog eens 480 miljoen extra van EXIM Bank. De Chinese bedrijven brachten de rest van het geld bijeen.

China heeft veel te winnen bij het project, want ondernemers kunnen hun goederen straks razendsnel over land naar Zuidoost-Azië transporteren. De hogesnelheidslijn in Laos is een belangrijke schakel in het Belt & Road Initiative (BRI): een wereldwijd infrastructureel netwerk, aangelegd met Chinese leningen, kennis en arbeid. Vanaf 2013 is het BRI het stokpaardje van de Chinese president Xi Jinping, die niet alleen de handel met China wil bevorderen maar ook de macht en invloed van zijn land wil vergroten.

En dat is gelukt. In september onthulde het instituut AidData van de Universiteit William & Mary in Virginia USA hoe omvangrijk het BRI inmiddels is en hoeveel geld ermee is gemoeid. Het onderzoeksinstituut inventariseerde 13.427 projecten in 165 landen die in de afgelopen achttien jaar met Chinese financiering tot stand zouden komen, waarvan er 10.840 zijn gerealiseerd. Het is de meest uitgebreide dataset; zelfs Chinese overheden – die in eigen land de gewenste informatie niet kunnen krijgen – wenden zich nu tot AidData voor dit overzicht.

Het zou in het voordeel van de Chinezen kunnen zijn om meer samen op te trekken met het Westen

De totale waarde van de BRI-projecten bedraagt 720 miljard euro en dat is veel meer dan gedacht. Dat komt ook door het aantal ‘verborgen leningen’: Chinese staatsbanken en andere Chinese financiële instellingen verstrekken veel leningen niet aan regeringen maar direct aan projectontwikkelaars of bedrijven in de ontvangende landen. Deze leningen staan niet op overheidsbalansen en vertroebelen daardoor het overzicht.

De financiering van de hogesnelheidslijn van Laos bestaat deels uit zo’n verborgen lening. Het consortium Lao-China Railway Company heeft 3,6 miljard dollar uitstaan bij de Chinese EXIM Bank. Voor het staatsbedrijf Lao National Railway State Enterprise (voor dertig procent aandeelhouder) bedraagt de schuld dus 1,2 miljard dollar. De regering van Laos staat buiten deze overeenkomst maar kan wel aansprakelijk worden gesteld als het consortium niet aan zijn betalingsverplichtingen voldoet. Volgens AidData lopen zeker 42 landen, waaronder ook Indonesië, Pakistan, Cambodja en Myanmar, groot risico door hun officiële en verborgen leningen aan China.

Ontvangende landen bieden vaak opbrengsten uit de verkoop van grondstoffen aan als onderpand voor de Chinese leningen, blijkt ook uit het onderzoek van AidData. Die praktijk speelt ook in Laos, dat een van de grootste exporteurs van potas (kaliumcarbonaat) in Azië is, een grondstof voor kunstmest. China bezit inmiddels zelf een potasmijn in Laos maar kan daarnaast ook de winsten van andere potasmijnen opeisen als niet aan betalingsverplichtingen wordt voldaan, zo werd overeengekomen.

De Chinese leningen blijven overigens niet beperkt tot de hogesnelheidslijn. China bouwde ook een reeks dammen in de rivieren van Laos voor de opwekking van elektriciteit. Het land moet immers ‘de batterij van Zuidoost-Azië’ worden. Elektriciteit opgewekt met waterkracht is niet alleen voor eigen gebruik maar wordt een nieuw exportproduct. Begin dit jaar werd duidelijk dat Laos, dat kampt met een dramatische terugloop van toerisme door de corona-epidemie en miljarden aan inkomsten misliep, bijna bezweek onder de totale schuldenlast van 12,8 miljard dollar (68 procent van het bbp); ruim zestig procent van de totale schuldenlast is in handen van China.

Ter verzachting van die last werd in maart het elektriciteitsnetwerk voor 25 jaar geleased aan een nieuw bedrijf, waarin Electricité du Laos een minderheidsaandeeltje heeft en de China Southern Power Grid Company meerderheidsaandeelhouder is. De Chinezen zullen er twee miljard dollar in investeren en krijgen zo de controle over de export van elektriciteit naar de buurlanden van Laos.

Aan de Laotianen zelf is nooit gevraagd of ze wel achter de ambitieuze, miljarden verslindende infrastructurele projecten staan die ten koste gaan van investeringen in belangrijke sociale en maatschappelijke doelen. De Laotiaanse Revolutionaire Volkspartij, de enige politieke partij in het land, bepaalt wat er gebeurt. Deze partij heerst al sinds jaar en dag over het land en onderhoudt nauwe banden met Beijing.

China dringt agressiever leningen op dan we dachten, aan landen die dat niet kunnen dragen

Voor andere uitgaven is Laos volledig afhankelijk van donoren. In de periode 2016-2020 gaven ook de EU, Finland, Frankrijk, Duitsland, Ierland Hongarije, Luxemburg en Engeland samen 524 miljoen dollar steun voor de ontwikkeling van landbouw, beter onderwijs, milieumaatregelen, de gezondheidszorg, de aanpak van ondervoeding en een efficiënt bestuur.

Zadelt Beijing zijn buurlanden niet willens en wetens op met torenhoge leningen voor megalomane projecten die vooral China ten goede komen? En gebruikt China die leningen als hefboom om eigenlijk iets anders te krijgen: geopolitieke invloed en grondstoffen? ‘Die vraag is moeilijk te beantwoorden’, zegt Frans-Paul van der Putten, coördinator van het China-centrum van Instituut Clingendael en gespecialiseerd in het BRI. ‘Uit het onderzoek van AidData komt het beeld naar voren dat China veel agressiever leningen opdringt dan we dachten, aan landen die dat eigenlijk niet kunnen dragen. Steeds meer landen komen daardoor steviger in de greep van China.’

Toch kunnen buitenstaanders niet goed beoordelen hoe belangrijk dit soort projecten zijn voor een land, meent Van der Putten: ‘Neem het voorbeeld van de hogesnelheidslijn. Die kan Laos op de lange termijn een heel andere economische basis geven en daadwerkelijk meer investeerders aantrekken. Mocht de markt voor potas ineens instorten, of het toerisme, dan heeft het land gelukkig ook andere inkomsten. Laos wilde die lijn, China wilde die lijn. Het Westen had zich kunnen afvragen: moeten wij daar dan ook niet nauwer bij betrokken zijn en eraan meehelpen, zodat wij er ook invloed op kunnen uitoefenen?’

Volgens Van der Putten ontstaan er nu overal parallelle, gescheiden werelden. De Chinezen leggen wegen en spoorlijnen aan in landen en het Westen doet aan ontwikkelingssamenwerking. ‘In Afrika interviewden we wat Nederlandse diplomaten en die zeiden: de Chinezen zijn hier heel actief maar ik kom ze in het dagelijks leven zelden tegen. Zij doen heel andere dingen dan wij.’

Hij pleit voor meer samenwerking, waardoor het Westen meer invloed kan krijgen op infrastructurele projecten. ‘China krijgt veel negatieve publiciteit en dat geldt ook voor het BRI. Het land heeft een imagoprobleem. Bovendien opereert China vooral in zwakke landen en neemt het grote financiële risico’s. Het zou ook in het voordeel van de Chinezen kunnen zijn om in die landen meer samen op te trekken met het Westen.’

Verborgen en niet gerapporteerde leningen aan China zijn volgens AidData wereldwijd opgelopen tot 385 miljard dollar. ‘Dat wordt wel betwist’, meent Van der Putten. ‘Onder andere door het gerenommeerde China Africa Research Initiative. Het werkelijke bedrag ligt waarschijnlijk beduidend lager, want AidData houdt geen rekening met uitsplitsingen. In het geval van de hogesnelheidslijn beschouwt AidData de totale schuld van 3,6 miljard van de Lao-China Railway Company als een verborgen lening van Laos. Het staatsbedrijf Lao National Railway State Enterprise is echter voor dertig procent aandeelhouder en is dus maar aansprakelijk voor 1,2 miljard dollar.’

Een feit is wel dat veel landen veel meer geld schuldig zijn aan China dan werd gedacht. Moeten donoren zich zorgen maken dat eventuele betalingsbalanssteun aan arme landen direct wordt gebruikt voor het aflossen van leningen aan China of voor rentebetalingen? ‘Dat is een terechte vraag’, zegt Van der Putten. ‘Dit speelde eerder dit jaar dicht bij huis, in Montenegro, kandidaat-lidstaat van de Europese Unie. Montenegro stak zich bij China diep in de schulden voor de aanleg van een snelweg en verzocht de EU om financiële steun. De reactie van de EU was: we zullen Montenegro helpen om de schuld te herfinancieren maar we geven geen geld dat daarna direct aan Beijing wordt betaald en waarmee China zijn internationale concurrentiepositie kan uitbreiden, ten koste van de EU.’

Wellicht biedt het plan Build Back Better World uitkomst. Onlangs lanceerde de westerse wereld onder leiding van Amerika dit plan voor de aanleg van infrastructuur in Afrika, Azië en Latijns-Amerika. Daarvoor moet veertig miljard dollar beschikbaar komen.

Van der Putten reageert sceptisch: ‘Ik moet nog zien wat het gaat inhouden. Maar het zal nooit een echt antwoord zijn, of van hetzelfde kaliber als het BRI.’

Volg @franspaulvdp en @Clingendaelorg op Twitter.