1. Inleiding

Een belangrijke conclusie van de voorgaande edities van de Clingendael Monitor was dat met de verdere opkomst van de BRICS-landen, China en India in het bijzonder, het mondiale proces van machtsspreiding doorzet.‍[1] Dit proces is nog niet uitgekristalliseerd in een nieuwe eenduidige machtsconfiguratie als opvolger van het bipolaire systeem van de Koude Oorlog en de Amerikaanse hyperhegemonie van daarna. Wel wordt duidelijk dat in een geglobaliseerde wereld de westerse dominantie afneemt en dat andere spelers, de BRICS-landen voorop, in toenemende mate van invloed zijn op de internationale verhoudingen. Daarbij gaat het vooral om het patroon van conflict en samenwerking binnen het mondiale bestel.

Daarnaast werd in voorgaande edities geconcludeerd dat bij een moeizamer functioneren van het mondiale multilaterale bestel – mede een gevolg van het proces van machtsspreiding - het vermogen tot internationale samenwerking sterker wordt geconditioneerd door de relaties tussen de grote mogendheden. De mate van (dis-)harmonie op de assen‍[2] van het mondiale bestel zal, zo werd gesteld, in belangrijke mate bepalend zijn voor de vraag of samenwerking al dan niet in multilateraal verband mogelijk is. Binnen dit krachtenspel ontwikkelt de Amerikaans-Chinese relatie zich tot een dominante as. Maar ook andere assen, waaronder vooral die tussen Rusland en de VS/EU, zijn van invloed.

De geschiedenis laat zien dat periodes van machtsspreiding gepaard gaan met oplopende spanningen en een groter risico van conflicten tussen opkomende en zittende machten. Daarbij kan het om de directe relatie tussen landen gaan. Het conflict tussen Rusland en de VS/EU betreffende Oekraïne is hiervan een voorbeeld, evenals de toegenomen spanningen tussen de VS en China over het machtsevenwicht in Oost-Azië. De spanningen kunnen zich ook indirect uiten in de vorm van tegenstellingen over de aanpak van conflicten waarbij partijen niet direct betrokken zijn. Het onvermogen van de internationale gemeenschap om effectief op te treden in het geval van Syrië, Irak en de Islamitische Staat (IS), of Libië en Jemen, vormt een voorbeeld van het laatste.

Deze voorbeelden lijken een beeld te schetsen van een wereld die sterker door de krachten van de geopolitiek wordt voortgedreven en waarin oplopende (territoriale) spanningen en conflicten tussen de grote mogendheden onvermijdelijk zijn en samenwerking derhalve niet van de grond komt.‍[3] In de Monitor 2015 wordt dit beeld echter genuanceerd.‍[4] De praktijk laat zien dat ondanks de veranderende machtsverhoudingen samenwerking tussen grote mogendheden, zowel groepsgewijs als bilateraal op de assen, wel degelijk mogelijk is. De recente overeenkomst over de nucleaire faciliteiten in Iran is hiervan één voorbeeld. Belangrijke samenwerkingbevorderende factoren daarbij zijn de mate waarin landen in het internationale bestel –financieel, economisch, politiek, etc.- geïntegreerd zijn en derhalve een belang hebben bij het adequaat functioneren van dit bestel, en de mate waarin zij van elkaar afhankelijk zijn. Daarnaast blijkt samenwerking gemakkelijker te verlopen indien niet directe veiligheidsbelangen op het spel staan. Wel is duidelijk dat samenwerking op de assen een voorwaarde is voor effectief optreden van de internationale gemeenschap.

Op basis van deze overwegingen schetst de Monitor 2015 een wereld waarin sprake is van een ‘versmelting’ van aspecten van een meer multipolaire wereld met die waarin op onderdelen samenwerking tussen de grote mogendheden mogelijk blijkt te zijn. Dit ‘versmeltingsscenario’ wordt daarbij gekenmerkt door een mix van rivaliteit en coöperatie (zie Figuur 1). Samenwerking zal daarnaast minder gestructureerd, d.w.z. vaker buiten multilaterale kaders om, unilateraal, ad hoc op de assen en in groepsverband plaatsvinden. De resultaten van deze samenwerking zullen in veel gevallen minder optimaal zijn, maar dit duidt niet noodzakelijkerwijs op een fragmentatie van het mondiale bestel.

Versmelting multipolaire & multilaterale wereld

• Mix van rivaliteit en samenwerking
• Opportunisme overheerst: gelegenheidscoalities en andere vormen van samenwerking
• Mate van samenwerking is sterk afhankelijk van grote mogendheden
• Samenwerking op andere voorwaarden (Westerse waarden onder druk)

Dit rapport is een update van de Clingendael Monitor en richt zich op een cruciale voorwaarde voor internationale stabiliteit, namelijk samenwerking tussen de grote mogendheden. Uitgaande van de aanname dat de assen van grote invloed zijn, is het van belang te analyseren hoe het patroon van conflict en samenwerking tussen de grote mogendheden concreet in elkaar zit om zo te kunnen bepalen wat daarvan de doorwerking is op de mondiale orde voor de komende 5-10 jaar. Meer specifiek is het doel van dit rapport een verkennend inzicht te geven in a) hoe de verhoudingen tussen grote mogendheden wat betreft samenwerking en conflict zich ontwikkelen, en b) en hoe deze ontwikkelingen van invloed zijn op de internationale stabiliteit.‍[5]

Dit rapport gaat als volgt verder. Het wordt ingeleid met een beknopt overzicht van de recente ontwikkelingen die van invloed zijn (geweest) op de mondiale orde. Vervolgens wordt een analyse gegeven van de relatie op de zes assen (zie voor een verantwoording van de keuze hiervan het begrippen- en analysekader). Daarbij wordt gekeken naar de belangrijkste trends van de afgelopen vijf jaar en de vooruitzichten voor de komende 10 jaar, zowel wat betreft samenwerking, als ook voor conflict c.q. concurrentie. Om dit te bepalen, is er onder andere een tekstanalyse uitgevoerd van belangrijke strategische documenten die deze grootmachten periodiek publiceren, zoals White Papers en Strategic Reviews. Per as wordt afsluitend ingegaan op de vraag wat de ontwikkelingen op de as betekenen voor de mondiale stabiliteit en voor het functioneren van de global governance in de wereld. In de aansluitende paragraaf wordt een overzicht gegeven van de mate van samenwerking en conflict op deze assen, afgesloten door een conclusie.

Begrippen – en analysekader

Grote mogendheden
Statelijke actoren die op veiligheidspolitiek en/of economisch gebied tot de meest invloedrijke internationale actoren behoren zijn grote mogendheden. Op basis van hun permanente lidmaatschap van de VN Veiligheidsraad en/of de omvang van hun economie en bevolking worden in deze studie de volgende actoren als grote mogendheid beschouwd: de Verenigde Staten, China, Rusland, de Europese Unie, Japan, India en Brazilië.‍[6] Op veiligheidsgebied zijn de eerste vier actoren wegens hun permanente lidmaatschap van de Veiligheidsraad (VS, China, Rusland) dan wel dat van hun lidstaten (EU via Frankrijk en VK) van grotere invloed dan de laatste drie. Binnen de vier ‘veiligheidsmogendheden’ nemen de VS een bijzonder positie in omdat zij als enige in alle regio’s van de wereld een toonaangevende rol op veiligheidsgebied spelen.

Assen
Dit rapport richt zich – genoodzaakt door de beperkte omvang van de studie – niet op alle onderlinge relaties tussen de grote mogendheden, ofwel ‘assen’, maar op de zes bilaterale relaties die voor de komende 5-10 jaar tot de meest invloedrijke lijken te zullen behoren voor de internationale stabiliteit (zie Figuur 2). Deze zes assen zijn gekozen teneinde de verwachte ontwikkeling in beeld te brengen wat betreft: 1) de as die sinds het einde van de Koude Oorlog de spil heeft gevormd voor samenwerking binnen het mondiale bestel (VS-EU), 2) de as die het grootste potentieel heeft om de nieuwe centrale spil te worden voor deze samenwerking (VS-China), en 3) de vijf assen waarop in de komende jaren naar verwachting de grootste spanningen zullen plaatsvinden (VS-China, VS-Rusland, EU-China, EU-Rusland, Japan-China). Een aanname hierbij is dat in de komende 5-10 jaar de verhouding tussen enerzijds samenwerking van de VS met de EU en China, en anderzijds de ontwikkelingen in de bovengenoemde vijf ‘spannings’-assen van grote invloed zal zijn op internationale stabiliteit.

Figuur 2.

De in deze studie bestudeerde ‘assen’

Samenwerking en conflict
De analyse is gebaseerd op de aanname dat de verhoudingen tussen de grote mogendheden van grote invloed zijn op internationale stabiliteit: hoe beter zij onderling samenwerken, hoe beter de internationale organisaties waar ze lid van zijn in staat zijn om oorzaken van instabiliteit te bestrijden. Onderdeel van de aanname is ook dat conflicten tussen grote mogendheden altijd een destabiliserende invloed hebben die verder gaat dan hun bilaterale betrekkingen. Daarmee is uiteraard niet gezegd dat kleinere staten en niet-statelijke actoren niet ook van grote invloed kunnen zijn. Het verschil is echter bij deze aanname dat de verhoudingen tussen de grote mogendheden altijd van grote invloed zijn op de mate van internationale stabiliteit. Hoewel samenwerking tussen de grote mogendheden een voorwaarde is voor stabiliteit is het niet de enige voorwaarde.

Assenkruis & scenario’s
Dit rapport hanteert het zogenaamde ‘assenkruis’ dat in het kader van de studie “Verkenningen; Houvast voor de Krijgsmacht van de Toekomst” is ontwikkeld (zie Figuur 3). Het assenkruis kent op de horizontale as samenwerking en niet-samenwerking als uitersten, en de verticale as loopt van een wereld beheerst door staten, naar een wereld waar een veelheid van actoren opereren. Dit rapport richt zich nadrukkelijk op horizontale as, waarbij de volgende scenario’s centraal staan:

Multilateraal scenario
Toekomstscenario waarin sprake is van een, ten opzichte van het heden, verder ontwikkeld systeem van internationale samenwerking in het kader waarvan wordt gewerkt aan de oplossing van conflicten en belangentegenstellingen.‍[7] De grote mogendheden werken in dit scenario doorgaans onderling samen binnen het mondiale bestel.

Multipolair scenario
Toekomstscenario waarin zich machtsblokken hebben gevormd en waarin internationale belangentegenstellingen scherper naar voren komen dan nu het geval is.‍[8] De grote mogendheden zijn in dit scenario verdeeld en werken doorgaans niet of zeer beperkt samen met statelijke actoren buiten hun eigen machtsblokken.

Versmeltingsscenario (zie Figuur 1)
Een scenario dat kenmerken van zowel het multilaterale als het multipolaire scenario heeft: het systeem van internationale samenwerking en internationale machtsblokken bestaan tegelijkertijd. Samenwerking en belangentegenstellingen tussen statelijke actoren sluiten elkaar niet uit. Het mondiale bestel valt niet uiteen in machtsblokken maar de grote mogendheden werken met name op ad hoc basis en in wisselende samenstelling onderling samen. Dit rapport richt zich op de vraag of dit versmeltingsscenario tevens geldt als er wordt gekeken naar de relaties tussen de grootmachten, waarvan wordt aangenomen dat zij bepalend zijn voor de stabiliteit in de wereld.

Figuur 3.

Het assenkruis‍[9]

Theoretisch kader
Een belangrijke vraag is of vanuit het patroon van samenwerking en conflict op de assen van het mondiale systeem conclusies getrokken kunnen worden over het patroon van samenwerking en conflict op systeemniveau. In de literatuur over de internationale betrekkingen is op dit punt sprake van tegengestelde opvattingen. Sterk geënt op een veronderstelde rol van het 18^e en 19^e eeuwse Verenigd Koninkrijk en van de VS na 1945 stelt de Hegemonie-Stabiliteit theorie dat een stabiele internationale orde de aanwezigheid van een hegemoniale mogendheid vereist, die op grond van zijn machtspositie en ideologische voorkeuren in staat en bereid is om een leidende rol op zich te nemen als het gaat om ‘collectieve voorzieningen’ als veiligheid (de VS als ‘security provider’), monetaire stabiliteit ( de dollar als anker van het Bretton Woods stelsel), de vrije markt (de VS als kampioen van vrijhandel) en van multilateralisme (de VS als architect van de naoorlogse internationale liberale ordening).‍[10]

Van een dergelijke leidende positie van de VS is niet langer sprake. Deze Monitor laat zien dat het wereldsysteem zich richting een multipolaire constellatie ontwikkelt, met meerdere mogendheden die van invloed zijn op de mate stabiliteit en het patroon van conflict en samenwerking. De structureel-realistische theorie stelt nu dat de kans op stabiele internationale verhoudingen groter is naarmate het aantal grote mogendheden kleiner. Een bipolair stelsel gegroepeerd rond twee grote mogendheden, zoals ten tijde van de Koude Oorlog, biedt de meeste stabiliteit. Neemt het aantal grote mogendheden toe, dan neemt ook de onzekerheid en onvoorspelbaarheid binnen het systeem toe, in het bijzonder omdat mogendheden meer keuzemogelijkheden hebben voor het aangaan van coalities.‍[11] De neo-liberale benadering stelt daartegenover dat naast het aantal partijen ook de mate van wederzijds afhankelijkheid tussen mogendheden en de aanwezigheid van onderlinge regimes in de vorm van regels, afspraken en procedures in ogenschouw dienen te worden genomen om een juist beeld te krijgen van het conflictpotentieel in de onderlinge relaties en de mogelijke doorwerking daarvan op systeemniveau.‍[12]

2. Recente ontwikkelingen

Het proces van mondiale machtsverschuiving zet door. De Westerse dominantie, die na het einde van de Koude Oorlog, de vorm van Amerikaanse hyperhegemonie aannam, neemt af. Daarmee verliest het ordenend vermogen van de Trans-Atlantische as, vormgever van de liberale-internationale orde van na de Tweede Wereldoorlog, aan invloed en betekenis. Deze ontwikkeling doet zich voor in een wereld die wordt gekenmerkt door grotere spanningen tussen de grote mogendheden, een complexer regionaal conflictpatroon en moeizame internationale (multilaterale) samenwerking. De periode sinds het verschijnen van de Clingendael Monitor 2015 geeft geen aanleiding om dit algemene beeld op hoofdlijnen bij te stellen. Een aantal ontwikkelingen en gebeurtenissen, die van invloed zijn (geweest) op het internationale systeem, verdient hier vermelding:

Wat betreft de militaire machtsverhoudingen, blijven de VS voorlopig de grootste mogendheid. Het land heeft verreweg het grootste defensiebudget van de wereld (36% van de wereldwijde uitgaven). Hoewel de militaire uitgaven van de VS wel al een aantal jaar afnemen, zijn deze nog altijd bijna drie keer zo hoog als die van China, tweede op deze lijst.‍[14] China heeft de afgelopen jaren voor de modernisering van de Chinese strijdkrachten de defensie-uitgaven sterk opgeschroefd, maar de sterke groei is inmiddels iets afgezwakt. Japan heeft als reactie op de toegenomen assertiviteit van China in de Zuid-Chinese Zee een stijging van het defensiebudget aangekondigd van 1,5% voor de jaren 2016/17 en komt daarbij op een recordhoogte van ruim 38 miljard euro.‍[15] Ook Rusland werkt hard aan de modernisering van zijn strijdkrachten, maar door tegenvallende gas- en olieopbrengsten is het defensiebudget van Rusland minder hard gegroeid dan initieel voorzien. Toch geven de Russen een groot en groeiend gedeelte van hun BNP uit aan defensie (5.4%, zie Figuur 5). Tot slot zijn de Europese defensie-uitgaven in 2015 licht gestegen (1,7%), met name door hogere defensiebestedingen in Oost-Europa; in West- en Centraal Europa daalden de budgetten nog licht.‍[16]

Dit laatste onderstreept de betekenis van de relaties op de assen van het wereldsysteem. In de volgende paragrafen worden daarom de relaties op zes assen besproken, te weten: VS-EU, VS-Rusland, EU-Rusland, EU-China, VS-China, Japan-China.

3. Een analyse van de assen

De relatie tussen de Europese Unie en Verenigde Staten

De relatie tussen de EU en de VS kenmerkt zich door de hoge mate van samenwerking, hetgeen een lange geschiedenis kent. In 1990 formaliseerden beide grootmachten hun samenwerking met de Trans-Atlantische Verklaring. Er werd hiermee een regelmatige politieke dialoog geïnitieerd op verschillende niveaus. In 1995 werd deze samenwerking verstevigd met de New Transatlantic Agenda (NTA). Inmiddels werken de grootmachten samen op een (zeer) groot aantal terreinen, zoals op het gebied van handel en economie, veiligheid, justitie en binnenlandse zaken, energie, klimaat, wetenschap, non-proliferatie etc. De grootmachten ontmoeten elkaar geregeld op EU-US Summits en hebben hun samenwerking geformaliseerd in veel verschillende samenwerkingsverbanden en –overeenkomsten. Echter, de mate en intensiteit van samenwerking varieert van tijd tot tijd en wordt beïnvloed door verschillende factoren. De laatste jaren is de relatie door bijvoorbeeld de kwestie Guantánamo Bay en verschillende afluisterschandalen enigszins onder druk komen te staan.‍[19] Hoe de trans-Atlantische relatie er in de toekomst uit zal komen te zien, hangt dan ook af van de houding en de reactie van de grootmachten op een aantal zaken.

Ten eerste is het bepalend hoe de economische relatie tussen de EU en de VS zich verder zal ontwikkelen. Momenteel hebben de twee economische machten de grootste bilaterale handels- en investeringsrelatie in de wereld, gezamenlijk zijn ze goed voor 31% van de wereldhandel en 49% van het mondiale BBP.‍[20] De VS zijn de belangrijkste handelspartner van de EU en de EU is de tweede handelspartner, na China, van de VS.‍[21] Sinds juli 2013 zijn de EU en de VS in onderhandeling over het sluiten van de handelsovereenkomst Transatlantic Trade and Investment Partnership (TTIP). TTIP heeft als doel zowel tarifaire als non-tarifaire handelsbelemmeringen weg te halen en de verschillen in technische standaarden en regelingen aan te pakken. Dit akkoord is centraal komen te staan in de politieke relatie tussen de VS en de EU, omdat vele hopen op een ‘hernieuwde strategische verbondenheid’ tussen de twee partners.‍[22] De onderhandelingen verlopen echter moeizaam en de relatie kan flink onder druk komen te staan als beide partijen in de onderhandelingen er niet in slagen om over hun sterke meningsverschillen over bepaalde punten uit het verdrag heen te komen.‍[23]

Naast TTIP, zal ook de stabiliteit van beide economieën in de toekomst belangrijk zijn voor de wederzijdse relatie. De EU heeft de gevolgen van de diepe recessie die in de VS is ontstaan hard gevoeld en kijkt daarom met zorg naar de stabiliteit van het Amerikaans financieel-economisch systeem. Omgekeerd maken de VS zich zorgen over de stabiliteit en economische groei van de Eurozone, waar er pas recentelijk sprake is van herstel van de Eurocrisis.

Hoewel de EU poogt zich verder te ontwikkelen als capabele veiligheidsactor, is de NAVO voor de VS nog steeds de voornaamste partner voor militaire samenwerking met Europese landen.‍[24] Er is al enige tijd sprake van spanningen binnen de NAVO, waarbij de VS steeds sterker aandringen op een grotere bijdrage van Europa aan de NAVO-capaciteiten. Bovendien wordt er verwacht dat Europa steeds meer eigen verantwoordelijkheid zal moeten dragen voor veiligheid in de regio. De afspraak dat iedere NAVO bondgenoot 2% van het BBP reserveert voor defensie-uitgaven, wordt door het merendeel van de Europese partners bij lange na niet nagekomen. De VS zit er met 3,3% ruim boven. Dergelijke verschillen drukken op de mogelijkheden voor samenwerking tussen Europa en de VS.‍[25] Bovendien lijken binnenlandse factoren in de VS (kritiek op internationalisme, tea party ect.) nog eens extra druk te geven.

In 2012 kondigde Obama een ‘strategische heroriëntatie’ aan van het Amerikaans buitenlands- en veiligheidsbeleid richting Azië.‍[26] Dit was een duidelijk signaal aan Europa. Hoewel het lijkt dat de crisis in Oekraïne ervoor heeft gezorgd dat Amerikanen hun aandacht weer deels terug hebben geschoven naar het Europese continent, is tevens duidelijk dat de Amerikanen minder aandacht zullen hebben voor Europese veiligheid, alleen al omdat er meer gebieden zijn die hun aandacht vragen.

Sinds het aantreden van president Obama zijn de relaties tussen de EU en de VS verbeterd, nadat deze gedurende het presidentschap van Bush enigszins bekoeld waren. Met het aantreden van een nieuwe Amerikaanse president in januari 2017, zullen er ook wijzigingen optreden in het buitenlandbeleid van de VS. Belangrijke vragen daarbij zijn in hoeverre de nieuwe president aandacht zal hebben voor buitenlandbeleid (of zich meer zal richten op binnenlandse problemen) en wat daarbij zijn/haar doelen en prioriteiten zijn. Bovendien zal het dan ook nog afhangen van diens voorkeur voor instrumenten en kanalen: heeft hij/zij voorkeur voor samenwerking in multilateraal verband, of juist regionaal of bilateraal? Hoe staat hij/zij tegenover militair ingrijpen? Antwoorden op dergelijke vragen zullen gevolgen hebben voor de toekomstige trans-Atlantische relatie.

Wat betreft de verwachtingen voor de toekomstige relatie tussen de VS en de EU, is met name de ontwikkeling en opstelling van andere grootmachten een belangrijke factor. Vooral de opkomst van China is een grote uitdaging voor zowel de EU als de VS.‍[27] Voorspellingen voor wat betreft de economische positie van China verschillen, maar zeker is dat China al één van de grootste economieën ter wereld is en binnen afzienbare tijd mogelijk de grootste wordt.‍[28] De financiële stabiliteit van de wereldeconomie zal dan ook grotendeels door dit land bepaald worden. China heeft zich bovendien ontwikkeld als sterke regionale speler en voert een assertiever buitenlandbeleid. Dit alles zal gevolgen hebben voor diens relatie met de VS, maar ook met de EU.

Een andere bepalende factor is de relatie met Rusland. Voor zowel de EU als de VS geldt dat de relatie met Rusland is verslechterd. Met name de ramp met de vlucht MH17, de annexatie van de Krim, de ‘groene mannetjes’ in Oekraïne en de heimelijke steun van Rusland aan de Oekraïense separatisten zorgden voor toenemende spanningen tussen het Westen en Rusland. De EU en de VS stelden vervolgens sancties in tegen Rusland. Deze acties werden in gezamenlijkheid gecoördineerd om op deze wijze een zo duidelijk mogelijke boodschap aan Rusland af te geven, hoewel het ook weer niet geheel zonder spanningen verliep.‍[29] De sterkste troef van Rusland is diens vermogen om de trans-Atlantische partners uit elkaar te spelen, hetgeen de relatie tussen de EU en de VS in de toekomst onder druk kan zetten.

Verwacht mag worden dat de relatie tussen de VS en de EU voor de toekomst blijvend gekenmerkt zal worden door samenwerking. De landen zullen hun samenwerking op veel verschillende terreinen voortzetten en zullen op veiligheidspolitiek en economisch vlak belangrijke partners van elkaar blijven. Echter, het belang van deze as voor de mate van samenwerking op mondiaal niveau zal afnemen om twee redenen. Ten eerste wordt dit veroorzaakt door de opkomst en opstelling van andere grootmachten, met name China. De Amerikaanse regering gaat er inmiddels vanuit dat in de 21^e eeuw Azië de plaats van Europa inneemt als de strategisch belangrijkste regio. Ten tweede speelt de afnemende invloed van de EU en haar lidstaten in de wereld een rol, waardoor de as VS-EU in de toekomst aan belang zal inboeten.

De relatie tussen Rusland en de Verenigde Staten

De betrekkingen tussen Rusland en de Verenigde Staten zijn in de afgelopen jaren in hoog tempo verslechterd. Na de annexatie van de Krim en de Russische militaire betrokkenheid bij de strijd in Oost-Oekraïne kwam de recente relatie tussen de VS en Rusland op een voorlopig dieptepunt. De Europese veiligheidsordening zoals die na de Koude Oorlog vorm had gekregen was door Russisch toedoen ernstig geschonden. De VS hebben in reactie op deze annexatie, in samenwerking met de EU en andere westerse partners, een heel pakket aan diplomatieke en economische sancties ingesteld, die enkele malen zijn aangescherpt en verlengd. Zo is de toegang van Russische banken op de Amerikaanse markt ernstig beperkt en mag er geen geld meer worden geleend aan grote Russische banken, waaronder de grootste bank van Rusland, Sberbank. Ook zijn er restricties opgelegd aan de defensie- en de oliesector, waardoor ook grote Russische bedrijven als Rosneft worden geraakt. Het gaat daarbij ook om bedrijven die in het Arctisch gebied met Amerikaanse (en andere westerse) partners naar olie en gas wilden exploreren, wat nu van de baan is.

In de afgelopen twee decennia was er nog sprake van enig optimisme over de mogelijkheden tot samenwerking tussen beide landen. In Poetin’s eerste termijn als president kende de relatie een zeker hoogtepunt in de gezamenlijke “War on Terror”, die ertoe leidde dat door sommigen zelfs de mogelijkheid van een Russisch NAVO-lidmaatschap werd gesuggereerd. In 2009 ondernamen de Amerikaanse president Obama en de Russische president Medvedev de symbolische poging om hun relatie te ‘resetten’. Om de communicatie en samenwerking tussen de twee regeringen te verbeteren werd destijds de U.S.-Russia Bilateral Presidential Commission (BPC) in het leven geroepen, wat het overleg tussen beide landen op verschillende niveaus en op verschillende onderwerpen structureerde. Ook in de nationale veiligheidsstrategie van het Amerikaanse Ministerie van Defensie werd in 2010 nog gesproken over gelijke interesses en wederzijds respect tussen Rusland en de VS.‍[30] Gedurende deze reset-periode vond er samenwerking plaats op verschillende terreinen. Zo werd er in april 2010 een nieuw wapenverdrag gesloten tussen Rusland en de VS, het New Strategic Arms Reduction Treaty. In hetzelfde jaar werkten beide landen samen om de VN Veiligheidsresolutie aan te nemen die vergaande sancties tegen Iran instelde. Ook vond er samenwerking plaats tussen de NAVO en Rusland in het kader van de NATO-Russia Council, zo hielp Rusland Amerikaanse militairen in Afghanistan te bevoorraden en kon de VS gebruik maken voor transit van bases in Centraal-Aziatische staten als Kyrgyzstan. Ook op het gebied van handel en investeringen was er enige samenwerking mogelijk, zo trad Rusland met medewerking van de VS toe tot de Wereldhandelsorganisatie in 2012.‍[31] Uiteindelijk zou ook het nog uit de Koude Oorlog daterende ‘Jackson-Vanik Amendment’ (dat beperkingen aan handel met Rusland koppelde aan mensenrechten) worden ingetrokken.

Na 2011 verloor de reset echter momentum en namen de spanningen tussen de landen weer toe. Deze spanningen verergerden toen Poetin opnieuw aantrad als president. Poetin’s binnenlands politiek beleid is sterk gericht op machtsbehoud, waarbij zijn macht gebaseerd was op een sociaal contract waarbij hij de Russen politieke stabiliteit en welvaart belooft in ruil voor inperking van politieke vrijheden.‍[32] Dit contract kwam steeds meer onder druk te staan en om zijn politieke legitimiteit te vergroten, voert Poetin een sterk antiwesterse koers (waarmee hij zich nu ook tegen de EU richtte). Hij verzet zich sterk tegen de hegemoniale rol van de VS, en stelt dat de VS de soevereiniteit van de andere staten schenden en vooral wereldwijd regime-change bevorderen in de vorm van zogenaamde democratische revoluties (kleurenrevoluties in de post-sovjet sfeer en ook bijvoorbeeld de Arabische lente) en daarmee een voortdurend gevaar vormen voor de internationale stabiliteit.‍[33]

Het buitenlands beleid van Poetin kan worden getypeerd als revisionistisch en gericht op herstel van de status als grootmacht. Rusland ziet dan ook elke uitbreiding van democratie of Westerse instituties (zoals de NAVO of de EU) aan zijn grenzen als enorme bedreiging voor zijn nationale veiligheid.‍[34] Rusland percipieert deze uitbreiding als pogingen van het Westen om zijn invloed in de regio uit te breiden. Het land heeft dan ook inmiddels zowel de NAVO/VS alsook “kleurenrevoluties” aangemerkt als dreigingen voor de nationale veiligheid in zijn meest recente nationale veiligheidsstrategie.‍[35] Andersom waarschuwen de Amerikanen voor een klein, maar groeiend gevaar op een oorlog met een andere grootmacht, waaronder Rusland.‍[36] In het meest recente strategierapport van de Amerikaanse strijdkrachten wordt daarbij het toenemend gevaar op hybride conflicten gesignaleerd. Rusland is volgens dit rapport met name een dreiging voor de internationale orde: met de annexatie van de Krim heeft het land aangetoond “de soevereiniteit van zijn buren herhaaldelijk niet te erkennen en gereed te zijn om geweld te gebruiken om zijn doelstellingen te bereiken.”‍[37] Het optreden van Rusland ondermijnt daarbij de regionale stabiliteit en veiligheid. In het vorige strategierapport uit 2011 werd Rusland nog nauwelijks genoemd.‍[38] Als reactie op het optreden van Rusland in Oekraïne hebben de VS voorlopig de verschillende projecten en ontmoetingen in het kader van de BPC opgeschort.‍[39] Ook de NAVO schortte in 2014 eenzijdig de samenwerking op die plaatsvond binnen de NATO-Russia Council (deze dialoog werd onlangs weer moeizaam hervat).‍[40] Bovendien hebben de VS onlangs aangekondigd hun defensiebudget in Europa voor 2017 te verviervoudigen wegens de “Russische agressie” op de Krim en Oekraïne.‍[41] Dit geeft concreet uitvoering aan het in NAVO-kader afgesproken beleid van “reassurance” van de NAVO-bondgenoten (Polen en de Baltische staten voorop) die bezorgd zijn door nieuwe vormen van Russische hybride oorlogsvoering. Desondanks hebben de VS in de meest recente veiligheidsstrategie wel aangegeven de ‘deur open te houden’ voor meer samenwerking, als de Russen bereid zijn de soevereiniteit en democratische ontwikkeling van buurstaten te respecteren.‍[42]

Economisch gezien is er sprake van een geringe interdependentie. Hoewel Rusland afhankelijker is van de VS dan andersom in termen van export en investeringen, wordt de relatie daar nauwelijks door beïnvloed. Anders dan de EU, zijn de Verenigde Staten nauwelijks afhankelijk van Russisch olie of gas. Rusland stond in 2014 slechts op de 20^ste plaats van grootste exportpartners voor de VS. De VS exporteerde voor een totaal aan 10,7 miljard dollar naar Rusland, wat gelijk staat aan minder dan 0.1% van het Amerikaanse BNP.‍[43] Omgekeerd waren de VS de op vier na grootste exportpartner van Rusland, Rusland exporteerde voor een totaal aan 23,7 miljard dollar naar de VS.‍[44] De export over en weer nemen de afgelopen jaren af (zie Figuur 6).

Vanaf de zomer van 2015 was er een verandering zichtbaar in de dynamiek tussen de Verenigde Staten en Rusland, nadat Rusland zich militair ging mengen in de Syrië-crisis. Rusland lanceerde eind september 2015 een luchtoffensief om de opmars van anti-regeringsrebellen te stuiten in het westen van het land. De VS probeerden op hetzelfde moment ISIS te bestrijden. Hoewel beide landen verschillende belangen en agenda’s hebben, werden ze gedwongen samen te werken om allereerst elkaar niet in de weg te zitten en onderlinge incidenten te voorkomen. De agenda’s en daarmee ook de militaire doelen lopen echter nogal uiteen, zowel voor wat betreft al dan niet handhaving van Assad en diens regime als met betrekking tot welke anti-Assad groepering wel of niet als terroristisch moet worden aangemerkt. Voor de Russen was de bestrijding van IS niet de hoofddoelstelling; het ging veel meer om die groeperingen (ook de gematigde) die de positie van Assad bedreigden. Het feit dat Rusland zich onlangs militair gedeeltelijk zou hebben teruggetrokken uit het conflict wijst volgens analytici erop dat het land bereid is samen te werken met de Amerikanen, in plaats van tegen.‍[46] De Verenigde Staten en Rusland bereikten inderdaad een akkoord over een staakt-het-vuren tussen het Syrische regime en oppositiegroepen, waarna in verdere vredesbesprekingen een politieke oplossing moet worden gevonden.‍[47] Hoewel er veel scepsis bestaat over het slagen van dit akkoord, laat het wel zien dat Rusland en de VS bereid zijn met elkaar in dialoog te zijn, wanneer hun belangen (deels) parallel lopen of samenvallen.

Ook op andere terreinen blijkt samenwerking, hoewel beperkt, mogelijk. Zo bleven beide landen met elkaar in dialoog over de preventie van de proliferatie van Weapons of Mass Destruction.‍[48] Beide landen waren belangrijke spelers bij het bereiken van de nucleaire deal met Iran en waren tevens allebei betrokken bij de zogenaamde ‘zes-partijenonderhandelingen’ met Noord-Korea.‍[49] Verder delen de landen een gezamenlijke contraterrorisme agenda. Ook is er sprake van langdurige samenwerking op het gebied van onderzoek en onderwijs, bijvoorbeeld als het gaat om ruimtevaart.‍[50] Echter, deze samenwerkingsvormen hebben niet het sterke onderlinge wantrouwen kunnen wegnemen. Bovendien bestaat er argwaan over de Russische motieven om samen te werken in bijvoorbeeld het bereiken van de nucleaire deal met Iran. Critici vermoeden dat de bereidheid van Rusland om samen te werken vooral wordt ingegeven door de wens Ruslands invloed op de wereld te vergroten, en die van het Westen te verminderen.‍[51]

Wat betekent bovenstaande voor de mondiale orde? Het is evident dat de gespannen relatie niet alleen schadelijk kan zijn voor beide landen, maar voor het internationale systeem als geheel. Beide landen zijn het oneens over hoe de toekomstige wereldorde eruit moet zien en op wat voor regels deze gebaseerd moet zijn. Kan men spreken over een “Nieuwe Koude Oorlog”, zoals de Russische premier Medvedev eerder dit jaar zei op de jaarlijkse München-conferentie over veiligheid? Er is in ieder geval geen sprake van een wereldomspannend conflict tussen twee ideologieën, zoals ten tijde van de Koude Oorlog. Deze situatie was toen nog enigszins stabiel mede door de nucleaire afschrikking, terwijl de huidige situatie complexer is en wordt gekenmerkt door een hoge mate van onvoorspelbaarheid en onzekerheid.‍[52] Rusland streeft onder Poetin naar een multipolaire wereldorde en hoopt samen met landen als China de huidige (westers bepaalde) regels te herschrijven.

Wat kan worden gesteld is dat de relatie tussen de VS en Rusland steeds complexer wordt. Er is aan de ene kant sprake van ernstige verslechtering van de relaties, waarbij beide landen elkaar expliciet als dreiging kwalificeren. Aan de andere kant is er op sommige terreinen beperkte samenwerking mogelijk, maar deze is vaak zwak. Beide landen lijken zich wel te realiseren dat ze elkaar nodig hebben om regionale crises, zoals in het geval van Syrië, het hoofd te kunnen bieden. Samenwerking lijkt daarbij vooral ingegeven door pragmatisme, waarbij de grootmachten elkaar fundamenteel wantrouwen.

Het is lastig te zeggen hoe de relatie tussen Rusland en de VS zich verder zal gaan ontwikkelen in de toekomst. De kans dat er op korte termijn sprake zal zijn van een enigszins evenwichtige relatie, als ten tijde van de reset, lijkt niet erg groot. Eerder zal er sprake zijn van een voortzetting van de huidige situatie en de relatie zal daarbij in belangrijke mate bepaald worden door de het Russisch optreden in zijn ‘nabije buitenland’. Het zal waarschijnlijk neerkomen op: confrontatie waar mogelijk, samenwerking wanneer nodig. Tot slot spelen ook andere, meer tijdelijke, factoren een cruciale rol, zoals de aankomende Amerikaanse presidentsverkiezingen, die de onzekerheid omtrent de relatie VS-Rusland alleen maar doen vergroten.

De relatie tussen de Europese Unie en Rusland

Net als tussen de VS en Rusland, is sinds de Russische annexatie van de Krim en de steun door Moskou aan de separatisten in Oost-Oekraïne er sprake van een ernstige verslechtering in de betrekkingen tussen de Europese Unie en Rusland. In antwoord op het Russisch optreden heeft de EU, in samenwerking met andere Westerse partners waaronder de VS, een breed scala aan politieke en economische sancties getroffen. Het bewind in Moskou heeft hierop gereageerd met een pakket aan tegensancties die vooral de agrarische en voedselsector treffen. Over en weer wordt de gassector vanwege de grote wederzijdse belangen (in 2012 was zo’n 70% van de Russische export van aardgas bestemd voor Europa en 32% van de Europese import van aardgas afkomstig uit Rusland)‍[53] uitgesloten van sancties. Bijna twee jaar na de annexatie van de Krim wordt de relatie tussen de EU en Rusland nog altijd door spanningen en onzekerheid gekenmerkt. De sancties tegen Rusland zijn verlengd, waarbij versoepeling dan wel aanscherping van de strafmaatregelen afhankelijk is gesteld van de Russische opstelling en met van de uitvoering van de Minsk-akkoorden.

De verslechtering van de afgelopen twee jaar volgt op een periode waarin de onderlinge betrekkingen hoe dan ook aan schommelingen onderhevig waren.‍[54] Tot circa 2000 overheerste de veronderstelling dat Rusland zich op ‘Westerse’ wijze zou kunnen ontwikkelen tot een democratische rechtsstaat en markteconomie. Het EU-beleid vormgegeven in de in 1994 gesloten Partnerschaps- en Samenwerkingsovereenkomst (PSO) was erop gericht om deze transformatie waar mogelijk te stimuleren. Het was een fase in de onderlinge relaties die niet toevallig samenvalt met een periode van verzwakking van en politieke stuurloosheid in Rusland.‍[55]

Vanaf 2000 wordt met het aantreden van Vladimir Poetin als president echter geleidelijk duidelijk dat Rusland een steeds eigenstandiger koers gaat varen, zowel binnenlands-politiek als internationaal. Een koerswending die vooral vanaf de kleurenrevoluties in ex-sovjet staten in 2003/2004 vorm krijgt en die zich binnen Rusland manifesteert in een sterkere autocratische stijl van regeren en een scherper nationalisme, en die in een revisionistisch buitenlands beleid resulteert (zie ook as Rusland-VS).‍[56]

Deze heroriëntatie gaat gepaard met oplopende spanningen en scherpere tegenstellingen tussen Rusland en het Westen. Dan gaat om onder meer de herhaaldelijke stopzetting van energieleveranties aan Oekraïne met negatieve gevolgen voor sommige EU-lidstaten, de opschorting in 2007 van het verdrag over conventionele wapens in Europa (CSE-verdrag), de inval in Georgië in 2008, toenemende kritiek van Rusland op de OVSE, en meer in het algemeen afwijzing van de Europees-Atlantische veiligheidsarchitectuur en de uitbreiding ervan via de NAVO in oostelijke richting. Die uitbreiding wordt door Rusland gezien als een westerse poging de eigen invloedssfeer te vergroten en Rusland buiten te sluiten.‍[57] In diezelfde periode wordt ook begonnen met een hervorming en modernisering van de Russische strijdkrachten, waarbij wordt ingezet op een meer hybride gebruik van militaire en politieke middelen.‍[58]

Toch is ook in deze periode, in het bijzonder onder president Medvedev, samenwerking tussen de EU en Rusland mogelijk. Rusland heeft immers groot belang bij toegang tot de EU-markt, terwijl een groot aantal EU-lidstaten afhankelijk is van Russische energie. De EU is de belangrijkste handelspartner van Rusland. Van de totale Russische export in 2014, ging 52% naar de EU. Rusland is ook sterk van Europa afhankelijk als het aankomt op import: ruim 41% van de import in 2014 was afkomstig uit de EU.‍[59] Verder is de EU de belangrijkste investeerder in Rusland. Geschat wordt dat ongeveer 75% van de directe buitenlandse investeringen in Rusland afkomstig zijn uit EU-lidstaten.‍[60] Andersom is Europa minder sterk afhankelijk van Rusland als handelspartner. Rusland neemt een derde plek in, achter de VS en China.‍[61]

In de Europese Veiligheidsstrategie van 2003 en het implementatierapport uit 2008 wordt het belang van Rusland als Europese energiepartner benadrukt. Zoals eerder aangegeven is Rusland sterk afhankelijk van Europese import van energiebronnen. De afhankelijkheid is tussen 2005 en 2012 wel afgenomen: waar in 2005 nog 78% van de totale Russische export van energieproducten bestemd was voor Europa, was dit in 2012 afgenomen naar 69%.‍[62] Tegelijkertijd is Europa juist sterker afhankelijk geworden van Russische energietoevoer. Waarbij Rusland in 2003 al de grootste leverancier van aardolie en aardgas was voor Europa, is ze dit nog steeds in 2013. In 2006 nam Rusland de positie van Zuid-Afrika als belangrijkste leverancier van steenkool over. Bijna 30% van alle Europese import van steenkool in 2013 was afkomstig uit Rusland (zie Figuur 7).

Ongeacht deze (economische) afhankelijkheid, maakt Moskou zeer duidelijk niet gediend te zijn van EU-eisen op het vlak van democratie, rechtsstaat en mensenrechten. Steeds scherper tekent zich dan ook een value gap af, met aan de ene kant het postmoderne bouwwerk van de EU en anderzijds een sterker naar binnen gekeerd en zijn soevereiniteit koesterend conservatief Rusland. Van enige substantiële verdieping in de onderlinge relaties is dan ook het afgelopen decennium nauwelijks sprake geweest, o.a. blijkend uit het feit dat de onderhandelingen over een nieuw samenwerkingsakkoord sinds 2007 (toen de bestaande overeenkomst afliep) zijn verzand en nu opgeschort. Bovendien laat Rusland niet na om in de richting van de EU een spel van ‘verdeel en heers’ te spelen door in te zetten op de bilaterale relaties met individuele EU-lidstaten; een spel waar de EU-lidstaten maar al te gevoelig voor zijn. Dit laat zien dat de relatie tussen Rusland en Europa complex is. Aan de ene kant is Rusland een natuurlijke handelspartner, in het bijzonder op het gebied van energie, anderzijds is Rusland een natuurlijke bedreiging, die actief gebruikt maakt van de kwetsbaarheden van de oostelijke buren van de EU.‍[64]

Is de huidige crisis een variatie op dit verleden of is de Europees-Russische relatie wezenlijk veranderd? Bij alle onzekerheid wijst veel op een ingrijpende verandering in de onderlinge betrekkingen. Kern daarvan is dat Rusland met zijn optreden in Oekraïne duidelijk heeft gemaakt niet langer de gedragsregels te accepteren die tijdens en na de Koude Oorlog in het bijzonder in CVSE- en OVSE-kader tot stand waren gekomen. Dan gaat het om respect voor de soevereiniteit en territoriale integriteit van landen en voor het recht van landen om hun eigen buitenlands-politieke koers te kiezen. Met de annexatie van de Krim, de voortdurende steun aan de separatisten in Oost-Oekraïne en de hybride dreiging tegen andere omringende landen heeft Moskou duidelijk gemaakt zijn ‘nabije buitenland’ als een eigen invloedssfeer te beschouwen, waar geen Europese c.q. westerse inmenging dan wel oriëntatie op de EU/het Westen wordt geduld.‍[65] Dat geldt voor NAVO-uitbreiding, maar, en zoveel heeft de recente crisis wel duidelijk gemaakt, het geldt ook voor toenadering tot de EU.

Naast frustratie over de ondergang van de Sovjet-Unie en de uitbreiding van de NAVO naar het Oosten, en het Russisch streven naar erkenning van de status van grote mogendheid liggen aan deze opstelling ook binnenlands-politieke overwegingen ten grondslag. De vestiging van stabiele, welvarende op het Westen gerichte democratieën aan de grenzen van Rusland zou een directe bedreiging kunnen vormen voor het autoritaire bewind in Moskou. Dat te voorkomen is vanuit Russisch perspectief de kern van de geopolitieke rivaliteit waarin het Westen/de EU en Rusland nu verwikkeld zijn geraakt, waarbij Oekraïne onvermijdelijk het belangrijkste strijdtoneel is.‍[66]

Het voorgaande betekent voor de betrekkingen tussen de EU en Rusland allereerst dat er sprake is van fundamenteel verschillende visies op Europa: een ‘clash of Europes’‍[67], met enerzijds het postmoderne model van de EU en anderzijds het realpolitieke zero-sum denken vanuit Moskou. De Europese Unie verkeert daarmee voor het eerst in haar bestaan in een geopolitiek conflict waarbij de Europese veiligheid en stabiliteit aan de orde is. Relatief zwak als de Unie is als veiligheidsactor, betekent dit dat de NAVO als collectief bondgenootschap meer op de voorgrond treedt bij de verdediging van de Unie en haar lidstaten, in het bijzonder van de Baltische landen. Tegelijkertijd is vanwege het hybride karakter van de dreiging meer dan ooit samenwerking tussen de EU en NAVO nodig.‍[68]

Is er nu sprake van een ‘nieuwe Koude Oorlog’? Dat is niet het geval als daarmee bedoeld wordt een wereldomspannend conflict tussen twee het wereldsysteem dominerende partijen.‍[69] Maar regionaal is er wel degelijk sprake van een ‘clash of values’ en van een competitie tussen twee separate vormen van regionale integratie: de ene onder leiding van de EU, de andere met aansturing van Moskou.‍[70] Tegelijkertijd is er in tegenstelling tot de periode van de Koude Oorlog niet langer sprake van heldere en scherpe blokgrenzen in Europa, die voorspelbaarheid en stabiliteit verschaften. Integendeel, juist in het Oosten van Europa is sprake van een diffuus overgangsgebied, dat Rusland de ruimte biedt voor zijn hybride vorm van interventie, die er mede op gericht is de politieke speelruimte van de landen aldaar in te snoeren.‍[71]

Het ontbreken van een duidelijke blokstructuur impliceert dat de veiligheidssituatie in Europa onvoorspelbaarder is geworden; een kenmerk dat versterkt wordt door de hybride wijze van opereren van Rusland en door de moderniseringen die de afgelopen jaren bij de Russische krijgsmacht zijn doorgevoerd.‍[72] Deze onvoorspelbaarheid krijgt een extra dimensie in het licht van de onberekenbaarheid van het huidige Russische bewind. Daarnaast is duidelijk dat de betrekkingen van de Unie met Rusland onlosmakelijk verbonden zijn met de gebeurtenissen in de oostelijke voormalige Sovjet-staten en andersom. Het Russisch beleid zal er op gericht zijn om toenadering tussen de EU en de landen van het Oostelijk Partnerschap te voorkomen c.q. te frustreren, daarmee een zware hypotheek plaatsend op het EU beleid om deze landen –in het bijzonder Oekraïne, Georgië en Moldavië- door associatie te stabiliseren. De ruimte om dit beleid op basis van de uitgangspunten van het Oostelijk Partnerschap voort te zetten is in ieder geval door het huidige conflict ernstig beperkt.‍[73]

Het voorgaande betekent dat voor de komende jaren rekening gehouden moet worden met een blijvend gespannen relatie tussen de EU/EU-lidstaten en Rusland, waarbij de Russische inzet er mede op gericht zal zijn verdeeldheid binnen de EU te zaaien. Praktische samenwerking zal soms mogelijk zijn. Maar zij zal ad hoc en sterk door machtspolitieke overwegingen worden geconditioneerd. Afhankelijk van de interne politieke en economische ontwikkelingen in Rusland kan bovendien een verdere verslechtering van de betrekkingen niet uitgesloten worden.‍[74]

De relatie tussen de Europese Unie en China

In de bilaterale relatie tussen de Europese Unie en China staan de economische betrekkingen centraal.‍[75] De EU is de grootste handelspartner voor China, en China is na de VS de belangrijkste handelspartner van de EU.‍[76] De handel tussen de EU en China verdubbelde bijna tussen 2005 en 2013 (zie Figuur 8). China is hiermee dichter bij de positie van de VS als belangrijkste handelspartner van de EU komen te liggen.‍[77]

De Europese export naar China verdubbelde tussen 2009 en 2013. In 2014 was bijna 18% van de Europese import afkomstig uit China. De EU was ook de belangrijkste leverancier voor China. In 2014 was ruim 12% van alle import door China afkomstig uit de EU-28. De VS zijn voor zowel China als de EU de belangrijkste exportmarkt.‍[78] In 2014 kwam bijna 10% van alle export vanuit de EU naar China. De EU-28 was na de VS de belangrijkste exportpartner van China.‍[79]

De omvang van Chinese directe investeringen in de EU is de afgelopen jaren snel toegenomen.‍[81] Tussen 2010 en 2012 verviervoudigde het aantal Chinese investeringen in Europa.‍[82] Ondanks deze sterke toename van Chinese investeringen in Europa is het relatieve belang van China als investeerder nog beperkt (van 18^e investeerder in 2010 naar 12^e in 2012). Zo waren de Chinese investeringen in de EU in 2012 maar goed voor 2,6% van de totale investeringen in de EU.‍[83] Verwacht mag worden dat deze ontwikkeling zich zal doorzetten en dat China over enkele jaren tot de grootste directe investeerders in de EU zal behoren.‍[84] Markttoegang is voor beide zijden van groot belang. Daarnaast is Europa een voorname bron van technologie voor China, en wordt China steeds belangrijker als leverancier van kapitaal voor Europese bedrijven en overheden. China en de EU onderhandelen momenteel over een bilaterale investeringsovereenkomst op Unie-niveau, als vervanging voor de bestaande overeenkomsten op het niveau van de lidstaten. Terwijl de economische relatie al nauw is en steeds verder intensiveert gaat deze vorm van samenwerking gepaard met diverse spanningen. Zo is er aan Europese zijde ontevredenheid over het Chinese overheidsbeleid met betrekking tot beperkingen in de toegang tot de Chinese markt, het geven van staatssteun aan Chinese bedrijven en het uitvoeren of faciliteren van economische spionage. Aan Chinese zijde is er kritiek op visumbeperkingen voor Chinese personen die de EU bezoeken en het gegeven dat de EU bij antidumpingzaken China niet erkent als een markteconomie naar WTO-criteria.

Op het multilaterale niveau is er op economisch terrein samenwerking tussen de EU/diverse EU-lidstaten en China binnen instellingen en fora, zoals IMF, Wereldbank, G20, de Aziatische Infrastructuur-Investeringsbank (AIIB) en bij mondiale klimaatonderhandelingen. Ook hier zijn er echter spanningen, bijvoorbeeld wat betreft de stemverhoudingen in IMF en Wereldbank (waar China meer invloed wil voor zichzelf en voor ontwikkelingslanden ten koste van Westerse actoren). In WTO-verband blokkeren de belangentegenstellingen tussen enerzijds het Westen en anderzijds China en veel ontwikkelingslanden de totstandkoming van nieuwe mondiale vrijhandelsafspraken. Onder andere in reactie daarop onderhandelt de EU met de VS over een bilateraal vrijhandelsverdrag (TTIP) dat samen met een trans-Pacific verdrag (Trans-Pacific Partnership, TPP) twee grote regionale vrijhandelszones zou kunnen creëren waar China geen deel van uitmaakt. Beijing ervaart deze processen als een Amerikaans-geleide poging om China te isoleren op het terrein van multilaterale handelssamenwerking. Deels in reactie hierop lanceerde China eind 2013 zijn ‘Zijderoute-initiatief’ (One Belt One Road, OBOR), gericht op het versterken van de economische integratie tussen Azië, Europa en Afrika. Als onderdeel van dit lange-termijn beleid investeert China in grootschalige infrastructuurprojecten in deze drie werelddelen. De economische betrekkingen tussen China en Europa – ook in relatie tot derde landen in Azië en Afrika - worden door Beijing in toenemende mate binnen het kader van het Zijderoute-initiatief beschouwd.

Vergeleken met de economische dimensie speelt samenwerking op het gebied van veiligheid een beperkte rol in de bilaterale EU-China betrekkingen.‍[85] In de afgelopen jaren zijn er diverse korte uitwisselingen geweest tussen Chinees marinepersoneel en hun collega’s op Europese schepen die onder EU-vlag actief zijn bij piraterijbestrijding in de Golf van Aden. Het ging daarbij vooral om kennismakingsbezoeken, soms ook om gezamenlijke oefeningen.‍[86] Ook op het niveau van de EU-lidstaten zijn er beperkte militaire contacten met China, bijvoorbeeld in de vorm van bezoekende delegaties. Diverse Europese bedrijven exporteren technologie naar China die een bijdrage levert aan de modernisering van de Chinese strijdkrachten. Het gaat daarbij vooral om technologie die zowel voor civiele als voor militaire doelen bruikbaar is. Doordat er sinds 1989 een EU-wapenembargo tegen China van kracht is worden geen complete wapensystemen geleverd, maar wel bijvoorbeeld ongewapende helikopters en motoren voor straaljagers, onderzeeboten en fregatten.‍[87] De export van defensie-relevante technologie naar China vormt geen onderdeel van een expliciet beleid van veiligheidssamenwerking – het wapenembargo wordt in praktijk gedeeltelijk ontdoken maar blijft formeel van kracht - maar wordt vooral door economische belangen ingegeven. Het embargo heeft daarom in de eerste plaats een symbolische waarde: de EU erkent China niet als een volwaardige veiligheidspartner. Naast deze symbolische waarde heeft het embargo ook praktische gevolgen voor de Europese wapenindustrie.

Als gevolg van de mensenrechtensituatie in China en spanningen in de Amerikaans-Chinese veiligheidsbetrekkingen is er momenteel geen zicht op een beëindiging van het EU wapenembargo. Terwijl China al vele jaren aandringt op beëindiging, blijft voor de EU de mensenrechtensituatie in China een struikelblok.‍[88] Ook de Amerikaanse druk op Brussel en Europese hoofdsteden om het embargo overeind te houden speelt een belangrijke rol. Naast het wapenembargo zijn er andere obstakels voor meer veiligheidssamenwerking tussen EU en China. Op het gebied van misdaadbestrijding, cyberveiligheid en contraterrorisme zou China graag meer samenwerking willen maar die blijft beperkt omdat de EU en haar lidstaten geen stappen willen nemen die bijdragen aan het onderdrukken van burgerlijke vrijheden in China.‍[89] De grootschalige toepassing van de doodstraf in China is een belangrijk obstakel op het terrein van misdaadbestrijding. Wat betreft cyberveiligheid is een bijkomend probleem dat Europese overheden China als deel van het probleem beschouwen: de Chinese overheid zou volgens diverse Europese inlichtingendiensten zelf direct dan wel indirect verantwoordelijk zijn voor veel gevallen van internetspionage en andere vormen van cyberaanvallen.‍[90] Spanningen op veiligheidsgebied tussen de EU en China betreffen echter vooral de moeizame samenwerking, en niet zozeer een wederzijds vijandbeeld.‍[91] China ervaart de EU en haar lidstaten niet als een directe veiligheidsdreiging, en hetzelfde geldt vice versa.

Ook in multilateraal verband is er veiligheidssamenwerking, maar ook daar is die tot nu toe beperkt in omvang. De belangrijkste obstakels zijn dat de EU geen permanent lid is van de VN Veiligheidsraad, China doorgaans vermijdt om al te zeer betrokken te raken bij veiligheidscrises, en de EU en haar lidstaten andere opvattingen hebben dan China over wat de juiste voorwaarden zijn voor militaire interventies. Dit laatste is ook relevant voor de verhoudingen binnen de Veiligheidsraad tussen China enerzijds en Frankrijk en het Verenigd Koninkrijk anderzijds. Ad hoc samenwerking is er soms wel. Zowel de EU als China waren betrokken bij de onderhandelingen tussen Iran en de zogeheten E3/EU+3 groep van grote mogendheden die in 2015 leidde tot een overeenkomst over het nucleaire programma van Iran. De EU, China en andere betrokken staten stemmen hun anti-piraterij activiteiten in de Golf van Aden tot op zekere hoogte op elkaar af.‍[92] Ook zijn er VN-operaties – onder andere MINUSMA in Mali - waaraan zowel China als sommige EU-lidstaten deelnemen.‍[93] Anderzijds lukte het China en de EU niet om in de afgelopen jaren tot een gezamenlijke aanpak te komen van de crises in Syrië en Oekraïne. Het effect van de Europese en Amerikaanse economische sancties tegen Rusland werd zelfs afgezwakt doordat China en Rusland hun economische betrekkingen verder intensiveren.

Jaarlijks is er een EU-China top. Bij de top van juni 2015 was China vertegenwoordigd door premier Li Keqiang en de EU door de Voorzitter van de Europese Commissie Juncker, Voorzitter van de Europese Raad Tusk en Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken en Veiligheid Mogherini. De hoofdonderwerpen op de agenda betroffen economische aandachtspunten in de bilaterale relatie. Er werd echter ook aandacht besteed aan bilaterale veiligheid (georganiseerde misdaad), multilaterale organisaties (AIIB, G20, VN) en specifieke regio’s (ontwikkeling Afrika, veiligheid met betrekking tot Afrika, Oekraïne, Afghanistan, Syrië, Libië, Jemen, Iran).‍[94]

Bij het voorgaande moet worden opgemerkt dat het Chinese beleid ten opzichte van Europa niet hoofdzakelijk op het niveau van de Europese Unie is gericht. Beijing richt zich in eerste instantie op de individuele lidstaten, met name op de grotere. In het afgelopen decennium waren China’s diplomatieke contacten met vooral Duitsland intensiever dan die met de Europese Commissie. In 2015 intensiveerden de betrekkingen tussen China en Verenigd Koninkrijk als gevolg waarvan het VK zich mogelijk naast Duitsland tot een tweede primaire partner van China in Europa ontwikkelt. Ook als het op handel aankomt zijn de contacten vooral gericht op lidstaten. Duitsland en China drijven samen meer handel dan China met het VK, Frankrijk en Nederland (de drie landen, die na Duitsland de meeste handel met China drijven) bij elkaar.‍[95]

Voor de komende jaren is het waarschijnlijk dat de bilaterale economische samenwerking centraal blijft staan in de betrekkingen tussen de EU en China. Als gevolg van de toenemende economische invloed van China in de wereld is het eveneens waarschijnlijk dat EU-China interactie op multilateraal niveau intensiever zal worden. Het gaat daarbij om samenwerking op zowel economisch als veiligheidsterrein. Tegelijkertijd zullen ook de spanningen toenemen. Doordat China steeds meer economische invloed verwerft in Europa en in multilaterale organisaties, en ook door de toenemende spanningen tussen China en de VS, zullen naar verwachting de wrijvingen tussen de EU en China (zowel wat betreft economie als veiligheid) verder groeien. Dit blijkt ook uit de toenemende aandacht van de EU aan de oplopende spanningen in de Zuid-Chinese Zee.‍[96] De geopolitieke relevantie van dit proces is dat de relatie China-EU steeds meer gekenmerkt wordt door het samengaan van wederzijdse afhankelijkheid met oplopende spanningen. Voor de EU worden de betrekkingen met China steeds belangrijker, maar het omgekeerde is waarschijnlijk minder het geval. Of de EU richting China vaker gezamenlijk met de VS zal optreden hangt in hoge mate af van hoe de Amerikaanse-Chinese betrekkingen zich ontwikkelen. Wanneer die niet ernstig verslechteren is er ruimte voor de EU om naar afstemming met Washington te streven zonder dat dit tot grote economische kosten in de relatie met China leidt.

Samenwerking tussen de EU en China komt het sterkst tot uiting door middel van de hechte handels- en investeringsrelatie. De jaarlijkse bilaterale top waarin een breed scala aan onderwerpen aan bod komt is ook een uiting van samenwerking, maar is minder uitvoerig dan de US-China Strategic & Economic Dialogue (S&ED; zie volgende as voor een uitgebreide beschrijving). Op bepaalde dossiers is er samenwerking op het gebied van veiligheid, onder andere in het geval van de onderhandelingen rondom het nucleaire programma van Iran. Terwijl de mate van samenwerking buiten de economische betrekkingen beperkt is, zijn er ook geen sterke onderlinge spanningen. Er is geen wederzijds militair vijandbeeld en het conflictverleden tussen China en sommige EU-lidstaten (met name het Verenigd Koninkrijk, Frankrijk en Duitsland in de periode 1840-1901) speelt alleen nog op achtergrond een rol. Wel handhaaft de EU een wapenembargo tegen China (sinds 1989) en probeert China geleidelijk de invloed van het Westen, inclusief de EU, in internationale organisaties terug te dringen.

De relatie tussen China en de Verenigde Staten

De opkomst van China als wereldmacht heeft een ingrijpende invloed op de relatie van dat land met de Verenigde Staten. Waar Beijing en Washington in de jaren ’80 nog strategische partners waren in de confrontatie met de Sovjet-Unie, zijn China en de VS elkaar sindsdien geleidelijk als elkaars grootste geopolitieke rivaal gaan beschouwen.‍[97] Dit proces raakte in een stroomversnelling vanaf 2009, als gevolg van de mondiale financiële crisis - waardoor China meer dan ooit de motor van mondiale economische groei werd - en Amerika’s actievere Azië-strategie onder Barack Obama. De geopolitieke rivaliteit tussen de twee grote mogendheden uit zich steeds nadrukkelijker in de regio Oost-Azië. Met name de Zuid-Chinese Zee staat steeds meer in het middelpunt van de geostrategische spanningen tussen de VS en China.‍[98]

Een grootschalig gewapend conflict, dan wel een nieuwe Koude Oorlog, tussen deze twee grote mogendheden is niet onvermijdelijk. Beide landen zijn vastbesloten om ondanks hun rivaliteit een directe confrontatie te vermijden. Als belangrijkste diplomatieke overlegstructuur beschikken de beide landen over de eerder genoemde US-China Strategic & Economic Dialogue, een jaarlijkse bilaterale conferentie op ministersniveau voor overleg over alle onderwerpen die een rol spelen in de onderlinge betrekkingen. De S&ED bestaat uit twee ‘sporen’ (tracks): een strategisch spoor dat bij de top van 2015 werd geleid door de Amerikaanse Minister van Buitenlandse Zaken John Kerry en de Chinese Staatsraad Yang Jiechi, en een economisch spoor, in 2015 onder de Amerikaanse Minister van Financiën Jack Lew en de Chinese Vice-Premier Wang Yang. Niet alleen bilaterale economische en veiligheidsthema’s staan op de agenda, maar ook een breed scala aan onderwerpen die het bilaterale niveau ontstijgen, zoals diverse veiligheidskwesties (Noord-Korea, Afghanistan, Iran, Syrië, Irak, terrorisme, Soedan/Zuid-Soedan, Oost-Azië, VN vredesoperaties) en samenwerking inzake ontwikkeling, klimaat, milieu, gezondheid, wetenschap en energie in internationale context. Aan de S&ED is een groot aantal bilaterale werkgroepen op het niveau van beleidsmakers gekoppeld, alsook de jaarlijkse Strategic Security Dialogue en ‘sub-dialogen’ over Afrika, Latijns-Amerika, Zuid-Azië en Centraal-Azië.‍[99]

Voorlopig is er nog ruimte voor Beijing en Washington om hun bilaterale relatie zo vorm te geven dat de spanningen grotendeels beheersbaar blijven. Als de Chinese economie aanzienlijk sneller blijft groeien dan de Amerikaanse wordt deze ruimte geleidelijk kleiner, en neemt het risico op een onbedoelde escalatie als gevolg van een incident steeds verder toe, maar in de komende 5-10 jaar zal het naast elkaar bestaan van spanningen en samenwerking de Chinees-Amerikaanse betrekkingen waarschijnlijk blijven kenmerken.

In de afgelopen jaren hebben China en de VS op diverse gebieden samengewerkt. Op economisch vlak, is China de belangrijkste handelspartner van de VS. Het belang van China als handelspartner van de VS is tussen 1997 en 2014 sterk toegenomen (zie Figuur 9). Met name voor de import van goederen zijn de VS voor een groot deel van China afhankelijk, in 2015 was 21.5% van alle import van goederen afkomstig uit China. Als het aankomt op export, is China een minder belangrijke partner voor de VS dan Canada en Mexico. De VS is de tweede handelspartner van China na de EU. Het relatieve belang van de VS als handelspartner voor China was tussen 1997 en 2014 stabiel, en nam zelfs gedeeltelijk af (Figuur 9). Alsnog vormen de VS de belangrijkste afzetmarkt voor Chinese goederen met een aandeel van 16.9% in de totale Chinese export in 2014.‍[100]

Naast economische samenwerking is er ook een hoge mate van technologieoverdracht van de VS naar China, bijvoorbeeld via Chinese studenten in de VS en door samenwerking tussen Amerikaanse en Chinese bedrijven en onderzoeksinstellingen. Ook op veiligheidsgebied wordt er samengewerkt door de twee mogendheden, onder andere door hun anti-piraterij activiteiten in de Golf van Aden op elkaar af te stemmen en door in een aantal gevallen hetzelfde standpunt in te nemen in de Veiligheidsraad (o.a. bij het goedkeuren van nieuwe of aangepaste VN vredesmissies in DRC, Mali en Zuid-Soedan). Incidenteel was er ook sprake van samenwerking op klimaatgebied, in het geval van de bilaterale klimaatovereenkomst van eind 2014.

Er zijn echter ook terreinen waarop samenwerking wel door één van beide kanten werd gezocht maar toch is uitgebleven. Op economisch vlak menen de VS dat de Chinese overheid geen gehoor geeft aan Amerikaanse verzoeken om het beleid op het gebied van valutamanipulatie, grootschalige economische spionage via het internet, beperkte toegang tot de Chinese markt en het geven van staatssteun aan Chinese ondernemingen aan te passen. Tegelijkertijd is China ontevreden over beperkingen voor Chinese bedrijven om in bepaalde sectoren in de VS te investeren en over Amerikaanse terughoudendheid bij het uitwijzen van Chinezen die hun land ontvlucht zijn omdat ze gezocht worden voor corruptie.‍[102] Ook op het gebied van veiligheid zijn de twee landen niet tegemoet gekomen aan diverse dringende verzoeken die wederzijds zijn geuit. Zo hebben de VS er tevergeefs bij China op aangedrongen om meer druk uit te oefenen op (door minder economische en/of diplomatieke steun te geven aan) Noord-Korea, Syrië en Rusland. Anderzijds heeft China de Amerikaanse regering er niet toe kunnen bewegen om af te zien van wapenleveranties aan Taiwan of van het indirect ondersteunen van Japan, de Filippijnen en Vietnam in hun territoriale en maritieme geschillen met China.‍[103]

De achterliggende oorzaken voor deze beperkingen aan de samenwerking zijn de al genoemde geopolitieke rivaliteit en daarnaast tegenstrijdige ideologische opvattingen. De VS en China wedijveren om internationale invloed, en dragen politieke en economische waarden uit die op bepaalde punten zeer verschillend zijn. Als gevolg daarvan en van het invloedrijker worden van China zijn in de afgelopen jaren de onderlinge spanningen toegenomen.‍[104] Dat is met name het geval sinds het aantreden in 2009 van Barack Obama als president en de rebalance to Asia die door zijn regering is ingezet.‍[105] Deze strategie is gericht op het versterken van de Amerikaanse relaties met landen in Oost- en Zuidoost-Azië. China’s economische invloed in deze landen is in de afgelopen decennia snel gegroeid, terwijl ook het militaire potentieel van China in een hoog tempo toeneemt. Deze ontwikkelingen worden door Amerikaanse regering gezien als een gevaar voor de Aziatisch-Pacifische regio en een bedreiging van de Amerikaanse belangen in deze regio.‍[106]

Washington probeert door middel van economische, diplomatieke en veiligheidssamenwerking met een groot aantal Aziatische landen te voorkomen dat het regionale machtsevenwicht in hoge mate in China’s voordeel verandert. De actoren waarmee de VS veiligheidsallianties en veiligheidspartnerschappen heeft – vooral Japan maar ook Taiwan, Zuid-Korea, Singapore, Thailand en de Filippijnen - spelen een centrale rol in dit machtsspel. Door middel van achtereenvolgende provocerende acties tegenover deze landen, vooral in relatie tot territoriale geschillen, zet China impliciet de Amerikaanse veiligheidsrelaties in de regio steeds verder onder druk. Op korte termijn profiteren China’s buurlanden van de Amerikaanse rol van offshore balancer en wordt hun samenwerking met Washington hechter, maar op de langere termijn zijn zij onzeker over de waarde daarvan. Mochten de VS zich om wat voor reden dan ook militair terugtrekken uit Oost-Azië, dan wel in een oorlog met China verwikkeld raken, dan zouden de overige landen in de regio in een onaangename positie geraken. Veel Aziatische landen houden hier rekening mee door terughoudend te blijven over militaire samenwerking met Washington en te voorkomen dat Beijing wordt uitgesloten uit regionale samenwerkingsverbanden.‍[107]

Het is waarschijnlijk dat de bovengenoemde trend in de komende 5-10 jaar doorzet: de bilaterale relatie komt onder toenemende druk als China internationaal invloedrijker blijft worden. Ook met een groeipercentage van het Chinese BNP dat lager ligt dan de huidige (bijna) 7% zal China waarschijnlijk zijn internationale invloed kunnen blijven uitbreiden. De onderlinge geopolitieke concurrentie tussen China en de VS neemt daarmee toe – Washington wil immers zijn leidende positie behouden.‍[108] Tegelijkertijd is het onwaarschijnlijk dat de twee landen op het gebied van waarden convergeren: dat zou alleen mogelijk zijn als China zijn politiek-economische systeem fundamenteel zou wijzigen. De voornaamste terreinen waarop de geopolitieke rivaliteit zich momenteel en waarschijnlijk ook in komende jaren concentreert, zijn Oost-Azië (met name in de Zuid-Chinese Zee) en het cyberdomein. Zo blijkt uit tekstanalyses van de jaarlijkse Report to Congress documenten dat de Amerikanen er op het gebied van Chinese cyberactiviteiten steeds meer van overtuigd raken dat de Chinese overheid een spionagecampagne coördineert.‍[109] Als gevolg hiervan zal de bilaterale samenwerking waarschijnlijk blijven zoals die is: primair gericht op de economische betrekkingen met op ad hoc basis ook samenwerking op veiligheids- en klimaatgebied. De toenemende geopolitieke spanningen vergroten echter wel het risico op incidenten en een onbedoelde escalatie die daaruit kunnen voorkomen. Mochten er ernstige incidenten optreden dan zou dat de omvang van wederzijdse samenwerking negatief beïnvloeden.

De geopolitieke relevantie van toenemende spanningen tussen de VS en China betreft op het moment vooral de afnemende stabiliteit in Oost-Azië. De indirecte geopolitieke gevolgen van die spanningen zijn echter ook buiten die regio al waarneembaar. Het zeer ambitieuze Chinese ‘Zijderoute-initiatief’, gericht op het aanzienlijk versterken van China’s economische en diplomatieke invloed in Azië, Afrika en Europa, is ten dele een reactie op de Amerikaanse rebalance to Asia-strategie. Onder andere ten einde een confrontatie met de VS in Oost-Azië te vermijden richt de Chinese aandacht zich momenteel op de uitbreiding van invloed in andere regio’s. Als gevolg daarvan is Beijing in toenemende mate betrokken bij regionale veiligheidskwesties ver buiten de eigen regio. Dit was in 2014 al het geval bij de crisis in Oekraïne (de snel intensiever wordende betrekkingen tussen Oekraïne en China vormden waarschijnlijk een extra impuls voor Moskou om zich in te mengen in de Oekraïense crisis).‍[110] Een ander voorbeeld is de poging van China, begin 2016, om te bemiddelen tussen Iran en Saoedi-Arabië ten einde een verdere escalatie van spanningen tussen twee van China’s belangrijkste partnerlanden in het Midden-Oosten te voorkomen.

Toenemende druk op de Chinees-Amerikaanse relatie versterkt ook de neiging van Beijing om toenadering tot Moskou te zoeken, of in elk geval om Russische toenaderingspogingen niet snel af te wijzen. Dit vergroot de strategische bewegingsruimte van Rusland ten opzichte van het Westen, en is daarmee van invloed op regionale verhoudingen in Oost-Europa. Tenslotte is het groeien van China’s economische invloed in Europa – een van de doelstellingen van One Belt One Road - van betekenis voor de trans-Atlantische relatie. In 2015 negeerde het Verenigd Koninkrijk bij de toetreding tot de Chinees-gedomineerde Aziatische Infrastructuur-Investeringsbank de nadrukkelijke wens van Washington om dit niet te doen. Dit voorval lijkt een voorbode van een nieuwe situatie waarin Europese regeringen vaker dan voorheen zullen overwegen hun economische relatie met China voorrang te geven boven de strategische belangen van de VS – voor zover dit mogelijk is zonder de relatie met Washington al te zeer te schaden. Bij verslechterende betrekkingen tussen Washington en Beijing wordt het voor Europese actoren steeds lastiger om die balans te vinden.

Samengevat is er sprake van nauwe samenwerking wat betreft de economische betrekkingen en de uitvoerige bilaterale dialoog tussen de beide landen. Op het gebied van klimaat (in toenemende mate) en veiligheid (wat betreft bepaalde VN vredesoperaties in Afrika) is er sprake van onderlinge samenwerking. Tegelijkertijd zijn er op verschillende gebieden ook duidelijke spanningen: er is een wederzijds vijandbeeld op militair terrein, de VS hanteren een boycot op de verkoop van defensiematerieel aan China, er zijn wederzijdse beschuldigingen van grootschalige schadelijke cyber-activiteiten en er zijn nadrukkelijk botsende belangen wat betreft de inrichting van de internationale orde (wat betreft machtsverhoudingen en de rol van bepaalde waarden, maar niet wat betreft de algemene institutionele vorm van de orde).

De relatie tussen China en Japan‍[111]

De economische groei van China en de politieke en militaire macht die het land sinds de jaren tachtig gestaag opbouwde, hebben geresulteerd in een groeiende machtsrivaliteit tussen de twee grootmachten van Oost-Azië: China en Japan. In 2010 sloeg China een gevoelige maar niet onverwachte slag, toen het de positie van tweede economie van de wereld overnam van Japan (dit land is nog altijd derde). Het ondemocratische en staatskapitalistische China, dat haar invloed in de regio – inclusief in Japanse wateren – in rap tempo vergroot, wordt in Tokio met het nodige wantrouwen bezien. Er bestaan reële zorgen over een mogelijke economische crisis en politieke instabiliteit in China, over agressieve aanwending van militaire en politieke invloed in de regio, en over de bilaterale betrekkingen.‍[112] Deze onzekerheden over (de relatie met) China zijn de belangrijkste aanleiding voor de geleidelijke herpositionering van Japan op defensiegebied. Zo werden in 2014 al het (zelfopgelegde) verbod op export van wapens opgeheven en de voorwaarden waaronder de Zelfverdedigingsmacht in het buitenland ingezet kan worden verruimd.

Na jaren van toenemende spanningen, zetten China en Japan in 2015 enkele belangrijke stappen richting meer samenwerking op topniveau. De communicatie is sterk verbeterd sinds de eerste ontmoeting in twee jaar tussen de leiders van beide landen in november 2014, wat de kans op onbedoeld militair conflict moet verminderen. In 2015 ontmoetten beide landen elkaar twee maal bilateraal op topniveau, naast multilaterale ontmoetingen. In juni sloten ze een basisovereenkomst over een maritiem communicatiemechanisme en in november werd de economische dialoog na zes jaar weer heropend. Daarnaast werd eind 2015 het trilaterale topoverleg – met ook Zuid-Korea – nieuw leven ingeblazen na een hiaat van 3½ jaar. Dit alles geeft blijk van een duidelijke wil om escalatie te voorkomen, nadat een dieptepunt bereikt leek te zijn in de relatie. De publieke opinie van de ander is in beide landen slechter dan ooit sinds peilingen begonnen in 2005, met name door ‘machtsspel’ van China (aan Japanse zijde) en de eilanden (Diaoyu/Senkaku)-kwestie alsook de omgang met het (oorlogs-)verleden (aan Chinese zijde).‍[113] Ook uit officiële beleidsdocumenten van beide overheden spreekt wantrouwen, waarbij China recent nog een meer expliciete en beschuldigende toon aanslaat terwijl de acute dreiging in Japanse documenten minder expliciet tot uiting komt.‍[114]

China en Japan zijn economisch nauw met elkaar verbonden.‍[115] China is de belangrijkste handelspartner van Japan. Tussen 1999 en 2014 is het aandeel van China in de totale Japanse export toegenomen van 14% naar 22%; ook is het aandeel van China in de Japanse import meer dan verdrievoudigd van 6% naar 18% (zie Figuur 10). De rol van Japan als Chinese handelspartner is in deze periode juist afgenomen. Met een afname van 20 naar 8% in de import van China en 17 naar 6% voor de export naar China. Japan is hiermee de vierde handelspartner van China na de EU, VS en Hong Kong.‍[116]

Groeiende onzekerheid over de stabiliteit van de Chinese economie en het investeringsklimaat, toenemende loonkosten en aanhoudend anti-Japans sentiment in China bewegen Japanse bedrijven er echter steeds meer toe om investeringen te verplaatsen naar elders in de regio. Zo namen de directe investeringen van Japan in China in de eerste 10 maanden van 2015 met 25% af in vergelijking met het jaar daarvoor.‍[118] Op beleidsniveau is praktische samenwerking op specifieke terreinen wel toegenomen, waaronder op visabeleid (versoepeling van Japanse visabeperkingen), nucleaire veiligheid (in de nasleep van de crisis in Fukushima), klimaat (onderzoekssamenwerking) en gezondheid (bijv. met het oog op medisch toerisme van China naar Japan en investeringen andersom). Dit duale beleid van diversificatie van investeringen weg van China en samenwerking op deelgebieden zal zich in de komende jaren waarschijnlijk voortzetten. Een belangrijke testcasus die zal uitwijzen of samenwerking ook op meer gevoelige gebieden weer vorm zal krijgen betreft de herstart van gezamenlijke gasontwikkeling in de Oost-Chinese Zee, eind 2015 overeengekomen. Ook in multilaterale context zal dit duale beleid kenbaar blijven; hoewel het bijvoorbeeld onwaarschijnlijk is dat Japan op korte termijn zal toetreden tot de door China geleide AIIB, zal de Aziatische Ontwikkelingsbank (ADB) – waar Japan de scepter zwaait – wel samenwerken met de AIIB.

Onvrede over hoe Japanse leiders – in het bijzonder Minister-President Abe – omgaan met het oorlogsverleden zijn een reële zorg aan Chinese zijde, die ook regelmatig voor politieke doeleinden gebruikt wordt. De relatief genuanceerde verklaring van de Japanse premier ter gelegenheid van de viering van 70 jaar einde van de Tweede Wereldoorlog werd door China relatief kalm ontvangen. Meer provocatief was de viering – voor het eerst na 70 jaar – van ‘de overwinning op Japan’, met onder meer een militaire parade in Peking in september die blijk gaf van veel machtsvertoon. Slechts enkele buitenlandse leiders namen de uitnodiging van Peking aan om deze gelegenheid bij te wonen.

Rivaliteit tussen beide landen is vooral kenbaar op het gebied van (inter-)regionaal economisch bestuur en inzake territoriale geschillen. De oprichting van de AIIB – getrokken door China en met 14 EU-lidstaten, maar zonder Japan en de Verenigde Staten – wordt veelal gezien als een uitdaging voor (hoewel ook aanvulling op) de door Japan geleide ADB. China’s Nieuwe Zijderoute Initiatief, dat loopt ‘van Peking tot Rotterdam’, laat Japan (letterlijk) rechts liggen. Tokio reageerde indirect door de aankondiging van een ‘nieuw’ fonds van 110 miljard dollar voor infrastructuurontwikkeling in Zuidoost-Aziatische landen en het bijbehorende Partnership for Quality Infrastructure. De overeenkomst in oktober van het interregionale handelsakkoord, de TPP tussen Japan, de VS en tien andere landen in de regio legt op zijn beurt indirect de economische en geostrategische druk op China. Ook op meer praktisch commercieel gebied worden de twee landen steeds meer elkaars concurrent, zoals bij de aanbesteding van een hogesnelheidstrein in Indonesië aantoonde (China won).‍[119]

Meer directe confrontatie is kenbaar in de Oost-Chinese Zee, waar China en Japan twisten over de Diaoyu/Senkaku eilanden en het bijbehorende territoriale zeegebied. Toenemende aanwezigheid/assertiviteit van China hier was een belangrijke aanleiding voor Japan om in 2015 nieuwe, binnenlands omstreden, wetgeving aan te nemen die de bevoegdheid van de krijgsmacht uitbreidt. Reacties van derde landen hierop verschilden opvallend: tegenover de kritische reactie van Peking en Seoul, staat de aansporing/open houding van de VS en Europa alsook (minder uitgesproken) veel Zuid-Oost Aziatische landen. Spanningen tussen China en Japan inzake de Zuid-Chinese Zee zijn meer indirect: Japan heeft hier geen basis en onderneemt geen patrouilles – hoewel het dit laatste voor de toekomst niet uitsluit. Wel steunt Japan de Verenigde Staten, evenals de Filipijnen en Vietnam in hun confrontatie met China, bijvoorbeeld door de levering van vaartuigen, (deels) onder de noemer van ontwikkelingssamenwerking. Daarnaast poogt Tokio het dispuut internationaal op de kaart te zetten – in multilaterale organisaties en bilaterale overeenkomsten – en worden pogingen ondernomen om de saamhorigheid tussen ASEAN-landen te vergroten. Ondanks de symbolische waarde, geven de positieve ontwikkelingen op topniveau vooralsnog dus geen reden tot echt optimisme. Eerst zullen afspraken tussen beide landen moeten leiden tot meer samenwerking en engagement in de praktijk. Rivaliteit om invloed in de regio zal in de komende 5-10 jaar onverminderd voortduren. Japan is hierbij in een relatief zwakkere positie; in de ogen van velen in China is Japan steeds minder belangrijk en dient het steeds minder als voorbeeld. Economische stagnatie of crisis in China (niet onwaarschijnlijk op deze termijn) zou in dezen echter een game-changer kunnen zijn. Hoewel Japans positie daarmee relatief zou versterken, zou binnenlandse economische stagnatie China kunnen aanzetten tot agressiever internationaal optreden (als afleiding van binnenlandse problemen).

De rol van de Verenigde Staten blijft onveranderd veel bepalend voor de relatie tussen beide regionale grootmachten. Aan Japanse zijde is zorg over een eventueel terugtrekken van Washington uit de regio nu minder dan enkele jaren geleden; economische, politieke en militaire samenwerking tussen de twee alliantiepartners verstevigt (zie TPP, AIIB). Op zijn beurt vergroot dit echter spanningen in de relatie van zowel Washington als Tokio met Peking. Hoewel Japan uiteenlopende diplomatieke middelen inzet om samenwerking met China op specifieke terreinen te versterken en direct conflict te voorkomen (zie hierboven), is een onbedoelde confrontatie dan ook niet uit te sluiten. Dit geldt met name op zee.

Opvallend is dat Japan steeds vaker het verschil in waarden tussen beide landen benadrukt in haar pogingen om de samenwerking met landen in de regio en daarbuiten – inclusief in Europa – te versterken. Dit heeft voor derde landen tot gevolg dat de invulling van hun relatie met het ene land (China of Japan) ook direct én indirect invloed heeft op de relatie met het andere land. Nabijgelegen landen stonden al langer voor de uitdaging om niet te hoeven kiezen – of gezien te worden als te kiezen – voor één van beide landen, en steeds vaker zal dit ook gelden voor landen buiten de regio. In de eigen positionering en in de reactie op het handelen van anderen worden voortdurend economische belangen afgewogen tegen politiek-strategische belangen. Vooral gevoelig liggen verklaringen/handelingen inzake territoriale geschillen en mondiaal economisch bestuur, inclusief de waarden die hier nauw aan verbonden zijn, zoals vrijheid van navigatie en interpretatie/bescherming van rule of law en liberale markteconomie.

Samenwerking is er duidelijk op het bilaterale economische vlak, maar beduidend minder op andere terreinen. Anderzijds zijn er meerdere terreinen waarop er sprake is van sterke spanningen: de doorwerking van het conflictverleden (oorlogen van 1894-1895, 1900, 1931-1932 en 1937-1945 alsmede Japanse koloniale invloed in China), de territoriale geschillen in de Oost-Chinese Zee en een wederzijds vijandbeeld op militair terrein.

4. Samenwerking en spanningen op de assen

Samenwerking

Uit de voorgaande analyses komen diverse elementen aan bod die duiden op samenwerking: wederzijdse afhankelijkheid van handel en investeringen; afstemming op grote thema’s (klimaat, ontwikkeling); de reikwijdte van de formele bilaterale dialoogstructuur; de mate van internationale veiligheidssamenwerking; en de mate van consensus over de internationale orde en onderliggende waarden. Op basis van deze factoren is het mogelijk om tot de volgende indicatieve‍[120] rangorde te komen wat betreft de mate van bilaterale samenwerking per as (zie Figuur 11).

De trans-Atlantische as speelde na het einde van de Koude Oorlog een centrale rol in het mondiale bestel: als de VS en de EU in de jaren ’90 samen optraden was de kans groot dat de multilaterale agenda door deze twee actoren werd bepaald. Het belang van deze as voor internationale samenwerking is echter in de afgelopen jaren kleiner geworden als gevolg van de teruglopende mondiale invloed van het Westen. Binnen de trans-Atlantische as is de EU in veel opzichten de zwakkere partij, als gevolg waarvan vooral de VS de neiging hebben om steeds vaker op ad hoc basis te bepalen wie de meest geschikte samenwerkingspartner is. Dit proces zet in de komende jaren waarschijnlijk door en verzwakt de trans-Atlantische samenwerking. Mocht Donald J. Trump in 2017 president worden komt daar nog bij dat de VS meer isolationistisch zullen zijn. Anderzijds betekent de toename in spanningen tussen enerzijds Washington en anderzijds Moskou en Beijing dat de relevantie van de EU voor de VS juist toeneemt op terreinen die direct gerelateerd zijn aan die spanningen. Het gaat daarbij om regionale veiligheid in Europa (wat betreft de relatie met Rusland) en normen voor internationaal economisch verkeer (wat betreft de relatie met China).

Als gevolg van de economische en politieke opkomst van China is de as VS-China steeds belangrijker geworden op multilateraal niveau. De Amerikaanse regering leek in het eerste jaar van Obama’s presidentschap (2009) aan te sturen op een relatief nauwe samenwerkingsrelatie met China.‍[121] Vanuit Amerikaanse optiek zou die relatie idealiter complementair zijn aan de geleidelijk minder invloedrijke trans-Atlantische relatie. Als gevolg van de toename in Amerikaans-Chinese spanningen sinds 2010 bleken China en de VS niet of slechts moeizaam samen te kunnen werken op terreinen waarop ze zich bedreigd voelen door de ander. Wat daarbij voor China vooral op het spel staat is de interne veiligheid en de status als regionale leider. Voor de Verenigde Staten gaat het om bedreigingen voor hun positie van mondiale leider. Het is waarschijnlijk dat op langere termijn de samenwerking tussen China en de VS eerder af- dan toe zal nemen. Aan de ene kant neemt, met de verdere opkomst van China als mondiale mogendheid, het aantal terreinen toe waarop het voor de VS en China zinvol is om samen te werken. Aan de andere kant wordt het door de groeiende rivaliteit tussen beiden ook steeds moeilijker om tot werkelijke samenwerking te komen.

Terwijl de trans-Atlantische relatie niet meer de spilfunctie heeft die het in de jaren negentig had voor mondiale samenwerking, is daar dus geen alternatief voor in de plaats gekomen. In de relatie VS-China speelt samenwerking een grote rol, maar op een aantal belangrijke terreinen is die grotendeels afwezig. De overige assen in deze studie zijn beperkt in reikwijdte. Hiervan heeft de in de komende jaren alleen de relatie tussen de EU en China een serieus potentieel om uit te groeien tot een belangrijke samenwerkings-as, maar de samenwerking tussen deze twee actoren is vooralsnog voornamelijk bilateraal van aard en speelt een beperkte rol op multilateraal niveau.‍[122]

Spanningen

Ook wat betreft spanningen tussen de grote mogendheden komt uit de voorgaande analyses een aantal onderliggende elementen naar voren: het wederzijds militair vijandbeeld; toepassing van economische sancties; het bestaan van territoriale en/of cyber-geschillen; de doorwerking van een wederzijds conflictverleden; en botsende visies op de internationale orde. Een eerste duiding van de rangorde wat betreft de intensiteit van onderlinge spanningen ziet er als volgt uit (zie Figuur 12).‍[123]

De trans-Atlantische relatie vormt wat betreft spanningen een afzonderlijk geval ten opzichte van de overige vijf assen: er zijn geen significante spanningen die tot een ernstig conflict zouden kunnen leiden. Maar ook in het geval van de relatie EU-China is ondanks aanwezige spanningen een militair conflict onwaarschijnlijk. Dit laatste is niet van toepassing op de resterende vier assen: een verdere toename van spanningen kan daar wel uitmonden in een directe militaire confrontatie. Bij alle vier assen is de trend over de afgelopen vijf jaar dat de spanningen toenemen, en het lijkt niet onwaarschijnlijk dat in de komende jaren de spanningen in al deze gevallen nog verder toenemen. Dit hoeft niet te leiden tot een ernstig conflict, maar het maakt de kans daarop wel groter. In elk van deze vier assen zou een conflict een brede uitstraling hebben op het multilaterale bestel gezien de centrale economische en/of veiligheidsrollen die de betrokken mogendheden daarin vervullen. Conflicten op de assen VS-China en VS-Rusland zouden mogelijk tot proxy-conflicten leiden waarbij diverse andere actoren betrokken raken. Conflicten tussen de EU en Rusland en tussen China en Japan zouden mogelijk tot directe betrokkenheid van de VS kunnen leiden en via die weg een breed destabiliserend effect kunnen hebben.

Samenwerking versus spanningen op bilateraal niveau

Wat opvalt bij de rangordes is dat die in het geval van samenwerking niet helemaal het spiegelbeeld vormt van die bij spanningen. De uitersten zijn in beide gevallen de assen EU-VS (de meest nauwe en harmonieuze relatie) en VS-Rusland (de meest afstandelijke en conflictueuze relatie). De as VS-China is de belangrijkste samenwerkings-as naast de trans-Atlantische relatie, maar het is tegelijkertijd ook een belangrijke potentiële conflict-as. Maar zelfs in het geval van de relatie VS-Rusland is er sprake van enige samenwerking op het multilaterale niveau. Dit voert tot een eerste conclusie over de wisselwerking tussen samenwerking en conflict: terwijl samenwerking tussen grote mogendheden niet altijd gepaard gaat met conflictpotentieel, is het omgekeerde wel het geval. De grote mogendheden, tenminste in de gevallen die in deze studie aan bod komen, werken altijd in meer of mindere mate samen ook als er sprake is van ernstige spanningen.

Een tweede conclusie betreft de manier waarop bilaterale samenwerking en spanningen elkaar beïnvloeden. Uit de vorige conclusie volgt dat ze elkaar niet uitsluiten. Dit zou waarschijnlijk pas het geval zijn bij een zeer grootschalig direct militair conflict tussen de betrokken mogendheden. In welke mate een toename in samenwerking leidt tot een afname in onderlinge spanningen, en vice versa, kan op basis van deze verkennende studie niet exact worden bepaald. Een voorlopige conclusie is dat dit verband afhankelijk lijkt te zijn van het domein waarop wordt samengewerkt (of waarop spanningen bestaan) en hoe dit zich verhoudt tot de onderliggende oorzaken voor de wederzijdse spanningen (dan wel de fundamentele belangen bij samenwerking).

Een derde conclusie is dat – gezien de invloedrijke rol van beide landen- vooral in het geval van de as VS-China de wisselwerking tussen samenwerking en spanningen van toenemende invloed zal zijn op het functioneren van het multilaterale bestel. Het gaat hier om veel meer dan alleen het voorkomen van een militair conflict. Amerikaans-Chinese samenwerking is in de komende decennia waarschijnlijk van groot belang als aanvulling op – en in toenemende mate alternatief voor – de trans-Atlantische afstemming waar het gaat om mondiale samenwerking tussen statelijke actoren. Bij een steeds minder invloedrijke trans-Atlantische as en het ontbreken van vergaande afstemming tussen Washington en Beijing zal de internationale orde – althans waar het gaat om statelijke actoren - worden gevormd door een proces van steeds wisselende ad hoc coalities. Dit betekent niet dat het multilaterale bestel niet meer zou functioneren maar wel dat wanneer de belangen sterk verdeeld zijn er sneller patstellingen ontstaan. Op bepaalde thema’s kan het dan bij gebrek aan een dominante coalitie onmogelijk blijken om tot een gezamenlijke aanpak te komen. De uitdaging voor staten en niet-statelijke actoren om dergelijke situaties te voorkomen – en de noodzaak voor sterke multilaterale instituties die niet door grote mogendheden worden gedomineerd – zal hierdoor nog veel groter worden dan die nu al is.

5. Conclusies

Deze editie van de Clingendael Monitor laat zien dat de overgang naar een multipolair internationaal systeem doorzet. Op economisch vlak is reeds sprake van een meer multipolaire constellatie, met de VS, de EU, China, India, en Japan als de belangrijkste spelers in o.a. het wereldhandelsoverleg. Veiligheidspolitiek tekent zich een systeem af met één mondiale macht in de vorm van de VS en een aantal regionale militaire machten, die in het geval van Rusland en China in hun eigen regio’s de Verenigde Staten uitdagen.

Periodes van machtsovergang worden gekenmerkt door grotere spanningen tussen de betrokken landen. Ook nu is sprake van oplopende spanningen en fricties binnen het wereldsysteem, met enerzijds de VS, EU en Japan als gevestigde mogendheden en anderzijds Rusland en China als mogendheden die op een aantal punten de bestaande orde wensen te doorbreken.

Tegelijkertijd laat de analyse zien dat binnen de dominante assen van het wereldsysteem sprake is van een mix van conflict en samenwerking. Spanningen sluiten samenwerking niet uit: conflict dwingt partijen er soms ook toe om rond de tafel te gaan zitten. Factoren die in deze bepalend zijn, hebben betrekking op het onderwerp dat aan de orde is (economisch of veiligheidspolitiek), of er sprake is van een sterke wederzijdse afhankelijkheid, en of directe veiligheidsbelangen op het spel staan. Dan valt op dat in het bijzonder in de relatie tussen de VS en China – in deze en eerdere edities van de Monitor als beslissend voor de toekomstige mondiale orde getypeerd – naast spanningen ook sprake is van intensieve samenwerking. China toont zich bovendien in toenemende mate bereid om binnen de bestaande multilaterale instellingen, in het bijzonder de VN-Veiligheidsraad, verantwoordelijkheden op zich te nemen.

Dit beeld strookt met de stellingname uit de Clingendael Monitor 2015 dat de overgang naar een meer multipolaire wereld niet noodzakelijkerwijs betekent dat dit een wereld zonder orde zal zijn. Ook in die wereld is samenwerking, al dan niet in multilateraal verband, mogelijk. Wel zal het type orde sterk afhangen van de aard van de relaties tussen de grote mogendheden. Op grond van de hiervoor weergegeven analyse kunnen de volgende conclusies getrokken worden: