Wat is er aan de hand met de wereld? Nog maar twintig jaar geleden was het ondenkbaar dat Rusland een assertieve rol zou opeisen door middel van wapengekletter aan de oostgrens van de EU, dat China één van de grootste economieën ter wereld zou zijn, dat jihadistisch terrorisme één van de belangrijkste veiligheidsuitdagingen voor het Westen zou worden en dat de directe ring rond Europa in plaats van de gehoopte ring of stability lijkt te zijn verworden tot een ring of fire. Het ministerie van Buitenlandse Zaken stelt dan ook: “Een kwart eeuw na de val van de Muur is de hoop van toen veranderd in de onzekerheid van nu”.‍[1]

Maar zoals Federica Mogherini – de EU Hoge Vertegenwoordiger – al opmerkt: op onzekerheid valt geen beleid te maken:

De vragen aan de Clingendael Strategische Monitor zijn daarom, wat is de strategische omgeving? Welke bedreigingen zijn te verwachten? En in hoeverre verandert de ‘wereldorde’? De vernieuwde Clingendael Strategische Monitor 2017 brengt de belangrijkste trends in kaart op basis van een solide evidence-based en transparante methode. Ondanks alle onzekerheid biedt de monitor daarmee toch enige vastigheid.

Op basis van een expert-analyse van tien thema’s trekt deze monitor twee kernconclusies. Om te beginnen kan op grond van een 'tienjarige' trendanalyse (2006-2016) een substantiële toename van de bedreigingen van de Europese veiligheid in de komende vijf jaar worden verwacht. Naast de bestaande bedreigingen (jihadistisch terrorisme, fragiele staten/crises) verwacht Clingendael dat een aantal dreigingen zal verergeren (cyberaanvallen, afbrokkelende eenheid binnen de EU en bedreigingen van de territoriale integriteit). Daarnaast verwacht Clingendael nieuwe bedreigingen op het gebied van vrijhandel. Kortom, traditionele geopolitieke veiligheidsbedreigingen en (nog) niet-geopolitieke bedreigingen – of in de woorden van de Brookings Institution “functionele bedreigingen” – zullen gezamenlijk de Europese agenda blijven bepalen. Niet-statelijke actoren genereren de belangrijkste bedreigingen, maar het aandeel van statelijke actoren zal naar verwachting toenemen.

Daarnaast concludeert de monitor dat de wereldorde zich beweegt naar onbekende wateren. Clingendael spreekt van een Multi-Orde: een zeer divers systeem van internationale samenwerking waarbij er op afzonderlijke terreinen op totaal verschillende manieren (niet) wordt samengewerkt. Het hangt dus per thema af wat de staat is van internationale samenwerking. Binnen de multi-orde verwacht Clingendael een doorgaand rules-based systeem waarbinnen zowel sprake is van meer en minder samenwerking, afhankelijk van het thema. De multi-orde lijkt niet op de 19^de-eeuwse multipolaire ordening, noch op de bipolaire orde uit de Koude Oorlog, noch op de unipolaire orde van de jaren ’90. Er is geen historisch precedent. Kortom, het idee dat de wereld en de EU daarbinnen vooral de gevolgen ondervinden van een multipolair ziektebeeld dat leidt tot meer onzekerheid, frequenter conflict en een afbrokkelende internationale orde, behoeft nuance.

Methodologische verdieping

Deze twee resultaten zijn –anders dan voorgaande jaren– uitgevoerd aan de hand van de Structured Expert Approach, een Clingendael methode ontwikkeld in het voorjaar van 2016 ten behoeve van betrouwbare en transparante expert forecasting (zie Bijlage 2). Clingendael stelt experts centraal omdat een louter kwantitatieve analyse haar beperkingen heeft en Clingendael zeer goed ingevoerde experts in huis en in zijn netwerk heeft.‍[2] Wel is bekend dat zelfs de beste experts vatbaar zijn voor een vooringenomen oordeel, een bias. Daarom is de methode ingericht op het beperken van de forecast-bias.

De Structured Expert Approach gebruikt een aantal principes waarvan is bewezen dat ze de inschattingen van een expert verbeteren, zoals redeneren vanuit een basistrend, en wisdom-of-the-crowd technieken (zie Bijlage 2). De principes zijn systematisch verwerkt in vier elkaar versterkende en aanvullende methodes. Voor het dreigingsbeeld wordt gebruik gemaakt van de Clingendael Trend Database, een gevalideerde set met kwantitatieve en waar nodig kwalitatieve indicatoren (niet alles kan immers in cijfers worden uitgedrukt). De set maakt reproduceerbaarheid van de inschatting mogelijk. De belangrijkste indicatoren worden schematisch weergegeven in een tabel in elk van de tien dreigingsbeelden (zie de onderliggende themastudies). Een tweede methode betreft de Clingendael Expert Survey; een vragenlijst wereldwijd uitgezet onder ongeveer 2500 wetenschappers. De Expert Survey is een wisdom-of-the-crowd techniek die bovenal mogelijke ‘schokken’ identificeert en vervolgens voorziet van waarschijnlijkheid- en impactscores. Daarnaast is de survey een horizon-scanning tool om nieuwe veiligheidsproblemen te identificeren. De kwalitatieve methode Structured Focused Comparison is de basis van de internationale orde analyse waarbij gebruik wordt gemaakt van vijf kwalitatieve indicatoren. Ten slotte is de Clingendael Assessment Tool ontworpen, een tweetal controleerbare scoringsmechanismen ter ondersteuning van precieze inschattingen van het dreigingsbeeld en de internationale orde. Gezamenlijk zorgt deze set van methodes voor transparante, evidence-based inschattingen en een mogelijkheid om de Structured Expert Approach te evalueren en door te ontwikkelen. Bijlage 2 geeft een uitgebreide samenvatting van de methodes. Een volledige versie is niet openbaar (maar wel verstrekt aan de opdrachtgever en daarmee open voor peer-review).

Deze evidence-based monitor is gestructureerd rond de volgende vraag:

In de beantwoording van deze vraag wordt ingezoomd op twee deelvragen. Deze deelvragen stonden oorspronkelijk ook centraal in de Verkenningen van het ministerie van Defensie:‍[3]

Ter beantwoording begint de monitor met een theoretische en empirische kritiek op de veelgehoorde diagnose van de huidige staat van de wereld: de orde brokkelt af en de Europese veiligheid is in het geding als gevolg van opkomende grote mogendheden (de multipolaire orde). Deel twee schetst vervolgens het complexe dreigingsbeeld voor 2021 voor tien beleidsterreinen op basis van tien evidence-based trendstudies. Deel drie werkt de analyse op deze tien terreinen verder uit en beschrijft welke trends worden voorzien voor het internationale systeem. Tot slot geeft deel vier aan waar de grootste hiaten liggen in het beleid aan de hand van een aantal beleidsvraagstukken. Wellicht de belangrijkste beleidsimplicatie is de acute noodzaak tot een geïntegreerde aanpak.

Zowel dit synthesehoofdstuk als de onderliggende thematische studies, zijn geschreven in het najaar van 2016. Een belangrijke ontwikkeling sindsdien, is de verkiezing van Donald Trump als de 45^ste president van de Verenigde Staten. Over de gevolgen van deze verkiezing op de internationale orde wordt ingegaan in de epiloog: “America First: Donald Trump en de multi-orde”.

1. Een ‘terugkeer naar de geopolitiek’?

De problemen waar de EU en Nederland zich voor gesteld zien, worden met enige regelmaat samengevat onder het kopje ‘machtsverschuivingen’, ‘multipolariteit’ en ‘terugkeer van de geopolitiek’. Inderdaad lijkt er grofweg sprake van een overgang van een multilaterale naar een multipolaire ordening (zie ook eerdere versies van de Clingendael Strategische Monitor).‍[4] De kwalificatie is één van de belangrijkste strategische lenzen om internationale ontwikkelingen door te bekijken en daarmee te begrijpen.

Kloppen deze veronderstellingen? En wiens agenda wordt eigenlijk gediend met een dergelijke kwalificatie (een aantal publicaties wijst in ieder geval op een Chinese en Russische agenda).‍[8] Wat onmiddellijk opvalt, is dat de veronderstelde negatieve gevolgen van machtsverschuivingen een relatief nieuwe interpretatie is. Tot de publicatie van Kenneth Waltz’ boek Theory of International Politics (1979), meende het grootste deel van de wetenschappers (inclusief bekende denkers zoals Hans J. Morgenthau) dat een systeem waarin meerdere grote mogendheden met elkaar om invloed strijden veel stabieler was dan een systeem met alleen twee grote mogendheden.‍[9] Zo stelden Deutsch en Singer in 1964: "for the most part it has seemed so intuitively reasonable that […] as the system moves away from bipolarity towards multipolarity, the frequency and intensity of war should be expected to diminish."‍[10] Men ging dus uit van minder conflict bij een multipolaire orde. Uiteraard vond de veronderstelde stabiliteit van ‘de terugkeer van geopolitiek’ zijn oorsprong in de geschiedenis, in het bijzonder in het 19^de-eeuwse stabiele Concert van Europa. Het idee was dat grote mogendheden door middel van flexibele allianties en wisselende systemen van samenwerking veel gemakkelijker doelen zouden kunnen realiseren zonder dat er geweld nodig was.

Een tweede reden om vraagtekens te plaatsen, is dat het helemaal niet zo zeker is dat onzekerheid leidt tot conflict. Sommige denkers menen dat er weinig onzekerheid bestaat ook al is er een groot aantal grote mogendheden. Grote machtsverschillen laten bijvoorbeeld weinig ruimte voor verkeerde inschattingen.‍[11] Een ander analytisch model (Balance-of-Power) gaat verder en meent zelfs dat staten in onzekerheid vooral voorzichtigheid zullen betrachten.‍[12] Een derde groep meent bovendien dat internationale instituties gedeeltelijk bestaan om onzekerheid weg te nemen zodat staten beter hun eigenbelang na kunnen streven.‍[13] Het is een serieuze vraag of de nieuwe groep van internationale spelers echt een eind wil maken aan een internationale orde die zorgt voor meer voorspelbaarheid en bovendien de kans op conflict verkleint. De Chinese agenda – ondanks overduidelijke revisionistische trekjes – is er bijvoorbeeld nadrukkelijk één van doorgaande internationale en multilaterale samenwerking.‍[14]

Er zijn dus grote vraagtekens te plaatsen bij het idee dat ‘machtsverschuivingen’ en ‘terugkeer van de geopolitiek’ de belangrijkste of zelfs enige oorzaken zijn van de gepercipieerde veiligheidsuitdagingen en dus de lens moeten zijn waarmee de strategische omgeving van de Europese Unie en Nederland te bekijken. Instituut Clingendael staat daarin niet alleen. Zo stelt de Brookings Institution: “multipolarity has been sometimes compared to an incurable disease that will eventually kill the liberal order. But there is insufficient evidence to take this as a foregone conclusion.”‍[15] Het Egmont Instituut betoogt “the problem with multipolarity is that it does not help us to explain military, diplomatic and economic developments” en rekent er in zeer sterke bewoordingen mee af: “history as usual is back. Some call that multipolarity, other unipolarity. It does not matter. Reality is stronger than this kind of simplistic classifications”.‍[16] Samenvattend, het is nodig om echt na te denken over de aankomende wereldorde, de betekenis van de waargenomen trends en daarbij niet te vervallen in te gemakkelijke typeringen en oplossingen.

2. Europees dreigingsbeeld

Bevindingen

In de themabijdragen worden de tien dreigingsbeelden in detail uitgewerkt (Tabel 2 geeft een korte samenvatting). Op basis van het samengestelde beeld zijn twee hoofdconclusies te trekken.

Figuur 1

Actoren die dreiging veroorzaken (2016-2021)

Ten eerste, het huidige (2016) overkoepelende dreigingsbeeld is – vanzelfsprekend een open deur – zeer divers en daarmee complex. Om die reden spreekt dit rapport over Complexe Veiligheid. Er is sprake van daadwerkelijke bedreigingen van alle vijf vitale belangen.‍[18] Bedreigingen van de Europese territoriale veiligheid zijn een gevolg van terrorisme, territoriale spanningen, georganiseerde criminaliteit, proliferatie van CBRN-wapens en een aantal crises aan de randen van Europa (Libië, Syrië, Mali, Oekraïne). De economische veiligheid van sommige EU-lidstaten wordt momenteel bedreigd als gevolg van de asymmetrische energierelatie met Rusland. De maatschappelijke veiligheid wordt bedreigd door de zeer moeizame verhoudingen binnen de EU in combinatie met de interne terroristische dreiging en de maatschappelijke spanning die dat met zich meebrengt. De ecologische veiligheid staat als gevolg van klimaatverandering onder druk. Ten slotte wordt de technologische veiligheid bedreigd vanwege cyberaanvallen (ook door terroristen). Ook niet verrassend is dat niet-statelijke actoren een zeer aanzienlijke rol opeisen in het dreigingspalet (denk aan gewapende groepen, terroristische organisaties, criminelen en hackerscollectieven, zie Figuur 1). Met andere woorden – en daarom is de open deur toch van belang – het dreigingsbeeld is zowel qua inhoud als qua actoren veel breder dan de gevolgen van klassiek geopolitieke spanningen. Hoewel geopolitieke spanningen merkbaar zijn bij territorialiteit, de proliferatie van CBRN-wapens, energievoorziening en vrijhandel (gedeeltelijk), en ook bij cyberaanvallen is er veelal sprake van (nog) niet-geopolitieke of “functionele dreigingen” op het gebied van klimaatverandering, fragiele staten, de EU en terrorisme.

Ten tweede, verwacht Clingendael dat het veiligheidsbeeld de komende vijf jaar verder zal verslechteren. Tabel 1 en 2 vatten de belangrijkste conclusies samen. Tabel 1 beschrijft in algemene zin de verwachte schending van Europese belangen. De impact- en waarschijnlijkheidsscores voor elk van de tien themabijdragen zijn samengenomen en resulteren in een verslechterend beeld op alle vijf vitale belangen. Het is overigens belangrijk om op te merken dat de dreigingsniveaus onderling niet vergelijkbaar zijn: niveau 3 op territoriale integriteit staat niet gelijk aan niveau 3 op het gebied van economische veiligheid. De laatste kolom van Tabel 1 geeft de top 3 weer van de te verwachte bedreigingen voor elk veiligheidsbelang. Uiteraard is een meer kwalitatieve duiding van belang. Tabel 2 geeft een korte toelichting op de verwachte ontwikkelingen in de komende vijf jaar. Er vallen drie zaken op:

3. De multi-orde

Jochem Wiers, bijzonder hoogleraar beleidsontwikkeling van de Nederlandse buitenlandse betrekkingen aan de Rijksuniversiteit Groningen, en tevens voormalig hoofd Eenheid Strategische Advisering van het Ministerie van Buitenlandse Zaken, somt vier thema’s op voor de komende jaren voor een strategische agenda van het Nederlandse buitenland beleid. Eén van deze thema’s betreft het rules-based system: de ordening van een veilige, duurzame en rechtvaardige wereld, niet alleen met gelding in het ‘Westen’ maar zich ook uitstrekkend tot opkomende landen en niet-statelijke actoren.‍[20]

De aandacht voor de rules-based order is gedeeltelijk een gevolg van de veronderstelde ‘terugkeer van de geopolitiek’. De opkomst van nieuwe spelers – zo is de verwachting – zal een fundamentele druk leggen op de rules-based order.‍[21] De Clingendael analyses laten een ander beeld zien. Zeker, er zijn situaties waarin de internationale betrekkingen verruwen en de wereldorde (inclusief de rules-based order) onder druk staat. En inderdaad, er is in die gevallen vaak sprake van problemen als gevolg van het assertiever optreden van de grote mogendheden. Maar het is simpelweg niet waar dat er alleen sprake is van een afbrokkelende wereldorde. De Clingendael analyses laten een doorgaande samenwerking zien op tal van terreinen. Bovendien blijkt de rules-based order op veel terreinen vrij stabiel, hoewel er zorgwekkende trends zijn.

De huidige orde: waar staan we?

Figuur 2

Internationaal systeem 2016 -2021

Forecast: waar bevinden we ons in 2021?

Op basis van de trendanalyses zijn voor 2021 verschuivingen in de multi-orde te verwachten. Figuur 2 geeft deze verschuivingen visueel weer en schetst een zeer divers beeld waarin in sommige regimes meer en in andere juist minder samenwerking verwacht kan worden. Het geïntegreerde beeld is een wereldorde die iets minder coöperatief wordt maar tegelijkertijd ook meer ruimte zal bieden aan niet-statelijke actoren. Drie trends vallen op:

Samenhang in de multi-orde?

Wat is de samenhang in deze multi-orde? Zijn sommige regimes belangrijker dan andere? Hoe moet de multi-orde worden gewogen? Het gemakkelijke antwoord is dat de traditionele veiligheidsregimes (territoriale integriteit in combinatie met CBRN) bepalend zijn en dat andere regimes, zonder twijfel hortend en stotend en waarschijnlijk met veel vertraging, de ontwikkelingen in het traditionele veiligheidsregime volgen. In dat geval zouden analyses zich vooral moeten richten op de rol van de grote mogendheden en het conflict over regels waarin ze verzeild zijn geraakt.

Een dergelijk antwoord is echter misleidend. Er is simpelweg te weinig wetenschappelijk bewijs. Er is empirisch niet overtuigend aangetoond dat de internationale orde alleen wordt bepaald door het traditionele veiligheidsregime. Integendeel, deze vraag is al tientallen jaren onderwerp van debat zonder dat zich een duidelijke consensus heeft afgetekend. En zelfs al was dat wel zo, resulteert de weging (één waarin de klassieke veiligheidsregimes territoriale integriteit, CBRN en – in minder mate – het vrijhandelsregime met een factor tien worden gewogen en dus zeer bepalend zijn) in een score in het coöperatieve deel van het assenkruis. Een andere reden om niet alleen te kijken naar traditionele veiligheidsdreigingen is dat de huidige staat van internationale relaties weinig lijkt op de 19^de-eeuwse multipolaire ordening, noch op de bipolaire orde uit de Koude Oorlog noch op de unipolaire orde van de jaren ’90 (zo is de officieuze agenda van een belangrijke speler als China er één van selectief multilateralisme). Er is geen historisch precedent.

Kortom, de manier waarop de verschillende schaakborden van deze multi-orde op elkaar inwerken is (nog) niet helder. Twee mogelijke richtingen tekenen zich af. Aan de ene kant is het denkbaar dat er sprake zal zijn van negatieve spill-over waarbij de minder coöperatieve systemen de andere systemen mee zullen trekken in de richting van een minder coöperatieve orde. Er zijn recente voorbeelden die op dergelijke negatieve spill-overs duiden. Zo zijn voormalige ‘islands of cooperation’ op het ene schaakbord, inzet geworden van conflict op een ander schaakbord (denk aan de eenzijdige Russische stopzetting van sommige nucleaire samenwerkingsprogramma’s in reactie op “America’s hostile actions”).‍[30] Aan de andere kant is het tegengestelde ook denkbaar. Er bestaat een lange traditie, waarvan het Europese project het bekendste voorbeeld is, die verwacht dat er sprake zal zijn van positieve spill-overs waarbij coöperatieve relaties op het ene schaakbord een dempend effect hebben op andere schaakborden.‍[31] Kortom, wat de precieze structuur is van de multi-orde maar vooral welk type spill-over dominant zal worden zijn open vragen die nadrukkelijk en urgent verder onderzoek behoeven.

4. Beleidsvraagstukken en denklijnen

Wat betekent het dreigingsbeeld en de multi-orde voor de beleidspraktijk? Deze monitor biedt geen concrete beleidsaanbevelingen, maar wel een aantal denklijnen en dilemma’s waarlangs toekomstig beleid vormgegeven zou kunnen worden.

Een eerste denklijn betreft de strategische oriëntatie van de EU en Nederland. Deze oriëntatie lijkt nu nog sterk gekleurd door de notie van de negatieve gevolgen van ‘veranderende machtsverhoudingen’. In 2013 stelt het ministerie van Defensie bijvoorbeeld: “de wereld is in beweging door verschuivende geopolitieke en economische machtsverhoudingen” en merkt toenemende onzekerheid op, met meer crises en druk op de veiligheidsinstituties tot gevolg.‍[32] In hetzelfde jaar schreef het kabinet in de Internationale Veiligheidsstrategie: “De wereld is ondoorzichtiger en onvoorspelbaarder geworden met de opkomst van nieuwe geopolitieke en economische grote mogendheden en verschuivende internationale machtsverhoudingen.”‍[33] Vergelijkbare ideeën zijn terug te vinden in de beleidsagenda’s 2016 en 2017.‍[34] Zonder af te doen aan het belang van grote mogendheden, plaatst deze monitor wel kanttekeningen bij deze strategische oriëntatie. Enerzijds blijkt uit het huidige en verwachte dreigingsbeeld een zeer complex palet aan dreigingen die in een groot aantal gevallen weinig van doen hebben met veranderende machtsverhoudingen. Deze zijn vaak juist niet-statelijk en soms zelfs intern van aard (zie ook de epiloog over Trump en de multi-orde). Anderzijds, lijkt de opkomst van grote mogendheden niet te leiden tot een volledige afbrokkelende orde. Er is sprake van een multi-orde met doorgaande samenwerking –ook tussen de grote mogendheden– op tal van terreinen. Daarnaast delen deze grote mogendheden bovendien vaak macht met een grote groep actoren. Een te sterke beleidsoriëntatie en -fixatie op machtsverschuivingen kan leiden tot onwenselijke blikvernauwing en kan mogelijk zelfs contraproductief uitwerken. Dezelfde actoren zijn verantwoordelijk voor zowel verslechterende als verbeterende samenwerking. Daarom is een meer gevarieerde oriëntatie wenselijk. Een vraag voor de komende jaren is bijvoorbeeld hoe om te gaan met Rusland (en, zij het in mindere mate, met China) dat aan de ene kant de rules-based order met betrekking tot territoriale integriteit overduidelijk onder druk zet, maar zich aan de andere kant wel voegt naar de bestaande orde op andere terreinen.

Een tweede denklijn betreft de gevolgen van een complex en verslechterend dreigingsbeeld. Het verslechterende dreigingsbeeld betekent dat in de komende jaren te verwachten valt dat er grotere spanningen zullen ontstaan aan de oostgrenzen van de EU, dat de dreiging van CBRN-proliferatie toeneemt, de vrijhandel onder druk staat, cyberaanvallen op essentiële informatie zullen toenemen en dat de EU verder onder druk komt te staan. Daarnaast zal er sprake blijven van een substantiële terrorismedreiging en voortdurende crises aan de zuidgrenzen van de EU. Dit complexe dreigingsbeeld leidt tot drie cruciale beleidsdilemma’s:

Een derde denklijn betreft hoe om te gaan met de multi-orde. Nederland stelt zich ten doel om de internationale rechtsorde te bevorderen. De multi-orde geeft hier aanknopingspunten voor, er is immers sprake van een doorgaande orde op bepaalde terreinen. Tegelijkertijd is het ook duidelijk dat een inzet gericht op het verbeteren van alle terreinen niet erg realistisch is. Om die reden zou men een meer pragmatische multilaterale houding kunnen overwegen. Tabel 4 geeft ter ondersteuning van deze pragmatische inzet, een simpele gap-analyse weer waarin zowel het verwachte dreigingsbeeld als de ontwikkeling van de internationale orde op de tien onderzochte beleidsterreinen is weergegeven.‍[35] Hieruit komen grofweg twee mogelijke prioriteitstellingen naar voren:

De keuze voor één van deze prioriteitstellingen hangt vooral af van de manier waarop de multi-orde precies in elkaar zit. Er lijkt vooralsnog teveel onduidelijkheid te bestaan over mogelijke spill-over effecten binnen deze multi-orde. In een situatie van positieve spill-over, waarin een redelijke mate van samenwerking in een regime samenwerking op andere terreinen vergemakkelijkt, zal vooral moeten worden ingezet op de eerste optie (quick wins). Als daarentegen vooral sprake is van negatieve spill-over, waarin de verslechtering op een terrein de problemen op andere terreinen vergroot, lijkt de tweede optie de meest zinnige beleidsoptie. Verder onderzoek naar deze spill-over effecten is daarom van groot belang.

Een vierde denklijn, ten slotte, betreft de gevolgen van de conclusies van de monitor voor de institutionele inrichting van de departementen. Het is helder dat er sprake is van aanzienlijke samenwerking binnen en tussen de ministeries die veel verder gaat dan afzonderlijke thema’s. Binnen de departementen bestaan thema-overschrijdende directies en tussen de departementen zorgen initiatieven, zoals de interdepartementale strategische monitor, voor convergentie en overlap van de afzonderlijke dreigingsbeelden. Tegelijkertijd valt op dat elk departement te maken heeft met een verschillend dreigingsbeeld en ordening (als van een klassieke taakopvatting wordt gegaan). Het dreigingsbeeld voor het ministerie van Veiligheid en Justitie/NCTV blijft gelijk, maar de internationale orde verbetert. Het ministerie van Defensie kent een overwegend verslechterend beeld, zowel qua dreigingen als de internationale orde. Het ministerie van Buitenlandse Zaken wordt geconfronteerd met zowel toe- als afnemende samenwerking. Dit beeld geeft aanleiding tot twee overwegingen:

Ten eerste, is er het dilemma van informatie-uitwisseling en de daarmee samenhangende strategische coördinatie. In het internationale verkeer heeft Nederland te maken met actoren waarmee tegelijkertijd zowel wordt samengewerkt als waar conflict mee bestaat. Hoewel er sprake is van aanzienlijke afstemming en informatie-uitwisseling, wordt in sommige gevallen ook duidelijk dat de huidige structuren enigszins gefragmenteerd kunnen zijn (denk aan de aanpak van de MH-17 ramp).‍[36] Betere informatie-uitwisseling zou kunnen helpen bij het herkennen van overeenkomsten tussen beleidsdossiers met de mogelijkheid tot issue-linkage. Tegelijkertijd moet worden overwogen of meer informatie-uitwisseling ook kan leiden tot onbedoelde negatieve effecten: het linken van beleidsdossiers kan leiden tot spill-over van conflict van het ene naar het andere beleidsterrein. Kortom, ook hier is meer inzicht nodig in de relatie tussen beleidsterreinen in de internationale orde.

De tweede overweging is dat het complexe dreigingsbeeld zou kunnen vragen om een gezaghebbend departement-overstijgend platform teneinde tot een werkelijk geïntegreerde whole of government aanpak te komen. Er bestaat nu een enigszins gefragmenteerd palet aan coördinerende fora. Dit helpt ten eerste bij het stellen van prioriteiten, maar een dergelijk platform kan vooral nuttig zijn om de verschillende departementale dreigings- en ordebeelden nog verder te verenigen, niet alleen in een geïntegreerd beeld, maar vooral in een geïntegreerde strategie en corresponderende strategische coördinatie. Zonder verdiepte strategische coördinatie bestaat er een aanzienlijk risico dat beleidsinitiatieven van het ene departement (onbedoelde) gevolgen zullen hebben voor het andere departement. Zo is denkbaar dat het beschermen van de oostgrenzen van de EU de territoriale veiligheid vergroot, maar tegelijkertijd leidt tot verwijdering van de partijen op terrorismesamenwerking. Ook is denkbaar dat een coöperatieve relatie met een speler in het ene regime, bijvoorbeeld het vrijhandelsregime, tot gevolg heeft dat deze zelfde speler te veel ruimte neemt op een ander beleidsterrein. Een veelbelovend initiatief is bijvoorbeeld de geïntegreerde benadering binnen EU verband op het gebied van interne en externe veiligheid. In lijn met dit initiatief, en om de verkokering van beleid, middelen en optreden te doorbreken, zijn diverse opties denkbaar. Er is al langer een discussie gaande over een zogenaamde nationale veiligheidsraad waarin de relevante vakdepartementen onder regie van het ministerie van Algemene Zaken de lijnen uitzetten.‍[37] Een belangrijke vraag in dit verband blijft hoe, gegeven de grondwettelijk verankerde autonomie van de vakministers en de – ten opzichte van evenknieën in het Verenigd Koninkrijk of Verenigde Staten – kleinere beslissingsmacht van de Minister-President (hij blijft primus inter pares), toch een gezaghebbend en aansturend orgaan zou kunnen worden gecreëerd.