Het is inmiddels twee jaar geleden dat Rusland Oekraïne binnenviel en dat EU-lidstaten vrijwel direct besloten tijdelijke bescherming te bieden aan ontheemden die Oekraïne ontvluchtten. Aangezien Rusland doorzet met grond- en luchtaanvallen en er geen zicht is op een snelle afloop van de oorlog, blijft het aantal Oekraïense ontheemden dat in Europa bescherming zoekt gestaag groeien naar iets boven de 6 miljoen in februari 2024, waarvan inmiddels 4,5 miljoen mensen bescherming hebben gekregen in EU-landen op basis van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming (RTB).[1] In Nederland staan momenteel zo’n 107.740 Oekraïense ontheemden geregistreerd bij de gemeenten.[2]
In het kader van een goede voorbereiding op de beschermingsopdracht van Oekraïense ontheemden voor Nederland blijft er behoefte aan een onderbouwde inschatting van nieuwe ontheemding vanuit Oekraïne; doormigratie vanuit een land van eerste opvang naar andere landen in de EU – waaronder Nederland; en terugkeer van Oekraïense ontheemden. Inmiddels is de verlenging van de toepassing van de RTB tot maart 2025 een feit. Vanwege het perspectief van een langdurige oorlog en de gerede kans dat een groot deel van de ontheemden de komende jaren nog niet zal kunnen of willen terugkeren, verdient het vraagstuk van verblijfsrecht na maart 2025 echter nu ook al aandacht, zowel nationaal als EU-breed.
Instituut Clingendael heeft op verzoek van het Directoraat-Generaal Oekraïne van het ministerie van Justitie en Veiligheid een early warning early action (EWEA) model ontwikkeld bestaande uit een set factoren die van invloed zijn op intenties van Oekraïners om te vluchten, terug te keren of door te migreren. Aan de hand van dit model worden relevante ontwikkelingen gemonitord, trends geanalyseerd en worden mogelijke kritieke gebeurtenissen in de toekomst geïdentificeerd. Op basis hiervan kan een empirisch onderbouwde vooruitblik worden gegeven over de ontwikkeling van de beschermingsopdracht van Oekraïense ontheemden in Nederland.
Het EWEA-model bestaat uit een set factoren en indicatoren om ontwikkelingen te analyseren en door de tijd te volgen. Daarbij hanteren we een flexibele aanpak: afhankelijk van de fase van het conflict richten wij onze aandacht in het bijzonder op de meest relevante factoren en voegen we nieuwe factoren toe als de situatie daarom vraagt.
Dit rapport beslaat de onderzoeksperiode tot aan medio februari 2024. Tussen de datum van de afronding van het onderzoek en de publicatiedatum in maart 2024 is enige tijd verstreken. De ontwikkelingen gaan echter snel. Voor een goed beeld van de situatie in Oekraïne zijn de belangrijkste ontwikkelingen tot aan maart 2024 nog meegenomen in Hoofdstuk 2 van het rapport. Ontwikkelingen van na februari 2024 ten aanzien van de samenstelling van de groep Oekraïners en hun verblijfspositie in de EU en Nederland worden in een volgende rapportage meegenomen. Wij zullen daarin ook uitgebreid ingaan op de juridische ontwikkelingen en discussies die worden gevoerd over de situatie na 4 maart 2025, de datum waarop Tijdelijke Bescherming zou eindigen volgens het verlengingsbesluit van de Raad van 19 oktober 2023.
In het rapport komen onder andere de volgende meer specifieke punten aan bod:
De slijtageslag in het immer voortdurende conflict en de afhankelijkheid van en onzekerheid van de (omvang van de) westerse steun aan Oekraïne;
De gevolgen van de controversiële mobilisatiewet van de Oekraïense regering op vertrek en terugkeer van ontheemden, en de zoektocht naar balans tussen het individuele recht op asiel en het collectieve belang van de staat;
Mogelijke aanscherpingen van beleid rondom het voorzieningenniveau in diverse lidstaten en gevolgen van nationale politieke verschuivingen;
de noodzaak om het gesprek over post-RTB nu te starten: welk beschermingsregime is straks nodig en werkbaar, en onder welke omstandigheden is terugkeer naar delen van Oekraïne aan de orde?
In voorgaande EWEA-rapporten signaleerden we een aantal kritieke gebeurtenissen of game-changers die een trendbreuk oftewel piekscenario zouden kunnen betekenen voor de beschermingsopdracht in Nederland. Ons vorige rapport van november 2023 was gericht op de mogelijke gevolgen van een langdurige oorlog. De focus van dit rapport ligt in het verlengde daarvan. De politieke en beleidsmatige discussie over het beschermingskader in wetgeving en praktijk gaat steeds vaker over de transitie van de crisis- en korte-termijn opvang naar langere termijn scenario’s inzake integratie en/of terugkeer. Op alle fronten wordt een beroep gedaan op het uithoudingsvermogen van de ontheemden, de strijdende partijen en de opvanglanden.
In het begin van de oorlog waren vooral push-factoren (situatie in het land van herkomst; situatie in landen van eerste opvang) en diasporanetwerken van invloed op de vlucht en doormigratie naar en verblijf in Nederland. Naarmate de oorlog voortduurt worden echter ook steeds meer factoren die Nederland zelf betreffen van belang voor de verblijf- en terugkeerintenties van Oekraïense ontheemden die hier verblijven. Onderzoek naar deze factoren en intenties wordt daarmee steeds belangrijker en zal het komende jaar meer aandacht krijgen in onze analyses. Waar mogelijk wordt hier in dit rapport reeds aan gerefereerd.
Hoofdstuk twee van het rapport gaat over de situatie in Oekraïne en de factoren van invloed op migratie- en terugkeer(intenties), waaronder de politieke, militaire en economische ontwikkelingen en de houding van de Oekraïense regering. In het derde hoofdstuk staan de factoren van invloed op doormigratie naar Nederland en de situatie in eerste opvanglanden centraal. Hierin ligt de nadruk of de vraag in hoeverre de leefomstandigheden van ontheemden in huidige verblijflanden zich dusdanig negatief ontwikkelen dat zij willen doormigreren. Ook actuele vragen rondom het beschermingskader (RTB) komen aan bod. Het laatste hoofdstuk vier bevat de conclusie.