Heel Kennis-Nederland buitelt over elkaar heen om in China te scoren. Barend ter Haar van Clingendael analyseert het China-advies van de AWT. "Waarom blijft die versplintering bestaan?"
Over elkaar buitelen
In zijn advies De Chinese handschoen[1] bepleit de Adviesraad voor het Wetenschaps- en Technologiebeleid (AWT) de samenwerking met China te intensiveren en te bundelen en daarbij maatwerk te bieden aan gearriveerde bedrijven, kansrijke bedrijven en kenniswerkers.
Ongeacht de kleur van het volgend kabinet, zal de Nederlandse regering dit advies graag omarmen, want dat Nederland gebruik moet maken van de mogelijkheden die de snelle ontwikkeling van China biedt is onomstreden. Het advies roept echter een aantal vragen op die in het advies hoogstens kort worden aangestipt. Nu iedereen in Nederland over elkaar heen buitelt om met China samenwerkingsovereenkomsten te sluiten, verdienen deze vragen bijzondere aandacht.
Zo roept het advies vragen op over het doel van de bepleitte samenwerking. Gaat het ons echt alleen om het geld dat in en met China valt te verdienen? En moeten we China als een uniek geval behandelen of is dit advies ook geldig voor onze relaties met landen als India en Indonesië? De AWT is niet de eerste die waarschuwt tegen de huidige versplintering van het overheidsbeleid ten aanzien van China. Maar waarom blijft die versplintering dan toch bestaan?
De AWT merkt op dat de belangen van Nederlandse bedrijven niet altijd samenvallen met de belangen van Nederland. In een advies dat helemaal in het teken staat van de ondersteuning van Nederlandse bedrijven is dat een belangwekkende opmerking, maar de AWT gaat er nauwelijks op in. En wat bedoelt de AWT precies wanneer hij spreekt over een "Nederlands" bedrijf?
Waar ligt de grens?
Verder klinkt het advies om tegenover China vaker samen met andere landen op te treden, bijvoorbeeld in EU-verband, nogal plichtmatig, alsof de AWT betwijfelt of het de moeite waard is hier veel energie in te steken. Het advies spreekt daarom vrijwel alleen over op nationaal niveau te nemen maatregelen. Acht de AWT dat inderdaad het verstandigst?
Tenslotte stelt de AWT dat we voor de Nederlandse economie cruciale kennis moeten behouden maar hij maakt niet duidelijk hoe. Is in beginsel ieder particulier of geprivatiseerd bedrijf in Nederland voor China te koop? Zo nee, waar ligt de grens?
Hieronder zal kort op deze vragen worden ingegaan. Ten slotte komt de vraag aan de orde waarom de AWT nauwelijks aandacht aan de bovengenoemde vragen besteedt.
Waartoe dient de samenwerking?
Het advies wekt de indruk dat kennisuitwisseling met China slechts één doel dient, namelijk ondersteuning van ons bedrijfsleven. Kenniswerkers, universiteiten en onderzoekers die naar China gaan om kennis uit te wisselen "verdienen waardering en steun van de overheid want[mijn cursivering] zij bouwen aan netwerken die voor het Nederlandse bedrijfsleven van groot belang zijn". Dat is een visie die enige toelichting behoeft, want zij spreekt niet vanzelf.
Het beleid van Nederland ten opzicht van China is door het ministerie van Buitenlandse Zaken neergelegd in de Beleidsnotitie China[2]. Daaruit citeert de AWT de volgende passage:
"Nederland streeft er, mede in het licht van onze eigen belangen, naar om:
- bij te dragen aan stabiliteit in China door middel van een voortgezette dialoog en activiteiten op het gebied van democratisering, mensenrechten (..);
- bij te dragen aan een verantwoordelijke invulling van China's rol op het wereldtoneel (..);
- het Chinese streven naar duurzame ontwikkeling te ondersteunen (..)
- handel en investeringen te bevorderen (..);"
Vervolgens stelt de AWT dat voor dit advies "met name het laatste deel van bovenstaande passage relevant" is. Hoezo? Spelen kennis en onderzoek geen rol bij duurzame ontwikkeling, bij bevordering van een verantwoordelijke rol van China op het wereldtoneel en bij democratisering en mensenrechten?
Her en der in het advies noemt de AWT voorbeelden van kennisuitwisseling die een ander doel dienen dan de bevordering van het bedrijfsleven, zoals de Zweedse steun aan het mensenrechtenonderwijs op Chinese universiteiten. Zou de Nederlandse overheid zo iets alleen moeten steunen wanneer het Nederlandse bedrijfsleven daar baat bij heeft? Nederland en China geven beiden ontwikkelingshulp aan derde landen, zij het dat onze werkwijzen nogal verschillen. Zou dat geen nuttig onderwerp van kennisuitwisseling zijn?
Verder strekkende taak
Zoals uit de boven aangehaalde beleidsnotitie blijkt, strekt de taak van de Nederlandse overheid verder dan de bevordering van het Nederlands bedrijfsleven. Samenwerking met China op het gebied van onderzoek en kennis zou ook ten goede kunnen komen van andere Nederlandse beleidsdoelstellingen, zoals bevordering van de ontwikkeling van een internationale rechtsorde.
Deze mogelijkheden blijven in het advies echter onderbelicht. De AWT onderstreept daarnaast wel "het belang van relaties en menselijke betrekkingen", maar vergeet politieke belangen, veiligheidsbelangen, milieubelangen en natuurbelangen.
China's relatief belang
De betekenis van China is groot en groeiende, maar we moeten deze niet overdrijven. Terecht wijst het advies er op dat de het aandeel van China in de Nederlandse export in 2011 slechts 1,6% was (de invoer was veel groter, maar dat betrof vooral doorvoer). Maar even verder stelt de AWT dat de Europese markt "op dit moment" voor Nederland aanzienlijk belangrijker is dan China en wekt daarmee de indruk dat de Chinese markt voor Nederland belangrijker zou kunnen worden dan de Europese.
Verder stelt de AWT: "Ruim 30% van de export van Duitsland gaat naar Azië, het merendeel naar China" en wekt daarmee de indruk dat meer dan 15% van de Duitse export naar China gaat. In 2011 was dat echter 5,7%, iets meer dan de Duitse uitvoer naar Oostenrijk (5.5%), maar minder dan de uitvoer naar Nederland (6,6%).
Daarnaast moet men zich afvragen of het verstandig is de opkomst van China als een geïsoleerd verschijnsel te behandelen. Vormt deze geen onderdeel van een bredere ontwikkeling die een groeiend aantal landen omvat, waaronder grote landen als India, Brazilië en Indonesië? Uiteraard is elk van deze landen uniek, maar wat de AWT over de relatie met China zegt, namelijk dat deze allerlei kansen biedt aan Nederlanders en aan Nederlandse instellingen en bedrijven, kan over al deze relaties gezegd worden. Aangezien Nederland moeilijk overal tegelijk prioriteit aan kan geven, zullen keuzes gemaakt moeten worden. Die hoeven niet noodzakelijkerwijs altijd in het voordeel van samenwerking met China uit te vallen.
Hoe breed?
De AWT stelt de oprichting voor van een "kleinschalig" China-platform waarin de strategie, activiteiten en netwerken van verschillende actoren (bedrijven, kennisinstellingen, lokale overheden en rijksoverheid) in relatie tot China samengebracht worden teneinde de Nederlandse krachten te bundelen. Dit klinkt aardig, maar het is wel erg vaag. Wat zou de reikwijdte van dit platform zijn? Beperk je het tot diegenen die betrokken zijn bij kennisuitwisseling met China ten behoeve van het Nederlands bedrijfsleven?
Maar hoe onderscheid je dat van handelscontacten, die immers vaak een kenniscomponent hebben? En zou het platform ook actoren omvatten die met andere oogmerken met China willen samenwerken, bijvoorbeeld om de natuur te beschermen of mensenrechten te bevorderen? En mogen in dat geval ook organisaties als Amnesty International en Human Rights Watch aan het platform deelnemen, bijvoorbeeld omdat zij in China kennis over de mensenrechten willen verspreiden? Of mogen onderdelen van een universiteit zoals het Netherlands Institute of Human Rights wel aan het platform deelnemen en NGO's niet?
De gedachte om de Nederlandse belangstelling voor China te bundelen is nadere uitwerking zeker waard. Wellicht zouden de betrokken instellingen en bedrijven bijeen kunnen komen rond aan specifieke onderwerpen gewijde tafels en zou het voorgestelde platform kunnen dienen als een overkoepelend verband dat deze tafels waar nodig met elkaar in contact brengt.
Nederlandse krachten slecht gebundeld
Bij deze mooie ideeën over bundeling van de Nederlandse krachten moet helaas opgemerkt worden dat zulke ideeën allerminst nieuw zijn, maar tot nu toe steeds hoogstens gedeeltelijk zijn uitgevoerd. De vraag is hoe dat komt.
De voornaamste reden is wellicht het informele 1648, een soort Westfaalse Vrede[3] die de departementen onderling gesloten hebben. De kern daarvan is dat de departementen hun onderlinge grenzen zo goed mogelijk afgebakend hebben, dat zij die grenzen respecteren en binnen die grenzen soeverein zijn.
Dus als de directie Onderwijs van Buitenlandse Zaken een week lang overleg voert met de onderwijsdeskundigen van de Nederlandse ambassades en daarbij niemand van OCW uitnodigt, dan is daar op OCW niemand over verbaasd, want de grenzen tussen het werkterrein van OCW en dat van BZ worden in acht genomen. Omgekeerd hoeft OCW BZ niet op de hoogte te houden van wat het doet op het gebied van internationale wetenschappelijke samenwerking.
Dit systeem heeft als nadeel dat niemand het overzicht heeft over het Nederlands optreden in het buitenland en dat het Nederlands beleid een versplinterde indruk maakt. Deze bezwaren wegen in de ogen van de departementen kennelijk niet op tegen de moeite die het zou kosten om tot een interdepartementale visie te komen.
In Brussel wel samenhang
Uiteraard zijn er uitzonderingen en inbreuken op deze Westfaalse vrede. Zo is het internationaal cultuurbeleid een gedeelde verantwoordelijkheid van OCW en BZ. De grootste inbreuken worden veroorzaakt door de Europese samenwerking. Een volstrekt ongecoördineerd optreden van de departementen in Brussel bleek veel nadelen te hebben.
Zo veel dat er nu sprake is van structurele coördinatie van het Nederlands standpunt. Wanneer het gaat om de Nederlandse inbreng in wereldwijde fora, zoals de gespecialiseerde organisaties van de Verenigde Naties, of om bilaterale relaties met een land als China, staat de Westfaalse vrede echter nog overeind en zijn inbreuken daarop nog steeds een uitzondering op de regel.
Botsende belangen
De AWT wijst er terecht op dat de belangen van Nederlandse bedrijven niet altijd samen vallen met de belangen van Nederland, maar lijkt hierin geen aanleiding te zien om de ondersteuning die de Nederlandse overheid tegenover China aan het Nederlands bedrijfsleven zou moeten geven te kwalificeren.
Daarbij is het goed te bedenken dat in China de staat, al is het soms op de achtergrond, een zeer belangrijke rol speelt en daarbij, veel meer dan in Nederland gebruikelijk is, het oog houdt op strategische doelen voor de lange termijn. Het is daarom voorstelbaar dat China bereid zal blijken om veel meer dan de marktwaarde te betalen om de controle te krijgen over kennis die het strategisch van belang acht. Voor het betreffende bedrijf kan dat een zeer interessant aanbod zijn, maar de Nederlandse belangen zouden daardoor geschaad kunnen worden.
De AWT stelt dat daarom een "duidelijke visie op het belang van Nederland als geheel" nodig is[4]. Dat klinkt aantrekkelijk, maar wie gaat die visie ontwikkelen? Daar zegt het Advies niets over.
De AWT gebruikt de term "Nederlands bedrijf" alsof we allemaal wel weten wat daarmee bedoeld wordt. Maar is dat zo?
Het feit dat bedrijven als EADS en IKEA hun internationale hoofdkwartier gevestigd hebben in Nederland is voor de AWT kennelijk niet voldoende om deze bedrijven als Nederlands te beschouwen. Maar wat is het verschil met bijvoorbeeld Philips, anders dan dat Philips historische banden met Nederland heeft en het topmanagement van Philips voor de helft uit Nederlanders bestaat? De productie van Philips vindt immers grotendeels buiten Nederland plaats en de winst gaat voor een groot deel naar buitenlandse aandeelhouders.
In zijn Kwetsbaarheidsanalyse spionage[5] stelt de AIVD (in een ander verband, waarover hieronder meer) dat het Nederlands belang in het geding is wanneer een Nederlandse onderneming "qua werkgelegenheid, belastingafdracht of dividenduitkering van belang is voor de Nederlandse economie". Het zou interessant zijn te weten of de AWT het eens is met een dergelijke kwalificatie van het Nederlands belang.
Samen met anderen
De AWT stelt dat er in Europa nog maar beperkt sprake is van gezamenlijk optrekken richting China en dat met name "de grotere lidstaten" daar weinig toe geneigd zijn[6]. De AWT lijkt dit te betreuren en spreekt positief over het gezamenlijk optreden van de Scandinavische landen, maar komt vervolgens met nogal minimalistische aanbevelingen.
Hij bepleit slechts samenwerking met andere landen bij "het in kaart brengen van (beleids)ontwikkelingen in China en identificeren en monitoren van goede universiteiten en onderzoeksgroepen" en meent dat samenwerking in EU-kader vooral gericht moet zijn op de Europese kaderprogramma's.
Het lijkt daardoor of de AWT zich er bij neer heeft gelegd dat een gezamenlijke benadering van China onhaalbaar is en het dus verspilde moeite zou zijn zich daar voor in te zetten. Is dat niet een beetje defaitistisch? Zou Nederland zich niet actiever moeten inzetten voor grotere samenhang in het Europese optreden tegenover China?
Weglek van strategische kennis
De AWT wijst op het gevaar dat China kennisintensieve bedrijven overneemt en dat daardoor kennis uit Nederland verdwijnt[7]: "De vraag is hoe Nederland zich hiertegen kan wapenen. Is het voldoende om te zorgen voor zoveel mogelijk dynamiek en diversiteit in het ecosysteem, zodat het voor de buitenlandse investeerder altijd aantrekkelijk is om R&D in Nederland te laten? Of is het noodzakelijk cruciale kennis - naar analogie van het financiële stelsel - als systeemkennis aan te merken? De raad is van mening dat dynamiek en diversiteit bescherming bieden, maar het is onzeker of deze afdoende is."
Daar laat de AWT het bij. Opmerkelijk is dat hij niet ingaat op de aanbevelingen die de AIVD een jaar eerder deed in de bovengenoemdeKwetsbaarheidsanalyse spionage. Om een betere balans te vinden tussen belangen op de korte en de langere termijn stelt de AIVD voor:
? Breid batenanalyses voor het Nederlandse economisch welzijn van het delen van technisch-wetenschappelijke kennis uit met de kostenanalyses als gevolg van het weglekken van deze kennis.
? Besteed in de afweging om activiteiten uit te besteden of te offshoren nadrukkelijk aandacht aan de risico's van spionage en de (economische/financiële) gevolgen hiervan.
Terecht concludeert de AIVD dat het "naar het buitenland weglekken van strategische kennis of bedrijvigheid die relevant is voor de Nederlandse nationale veiligheid op lange termijn" onvoldoende aandacht krijgt, want het begrip nationale veiligheid komt in het AWT advies helemaal niet voor. Kennelijk strekt de verkokering van de Nederlandse overheid zich ook uit tot de adviesorganen.
Deze verkokering blijkt overigens ook uit de regeringsreactie op het genoemde AIVD-rapport. In de reactie van de minister van Veiligheid en Justitie wordt namelijk alleen ingegaan op de dreiging van spionage, oftewel de dreiging dat strategische kennis op wederrechtelijke wijze ontvreemd wordt, hoewel in het AIVD-rapport uitdrukkelijk gewezen wordt op de mogelijkheid dat strategische kennis op legale wijze uit Nederland verdwijnt, bijvoorbeeld door de overname van een bedrijf.
Ongewilde illustraties
Ongewild illustreert de AWT hoe moeilijk het is om tot een breed samenhangend beleid te komen door wel te waarschuwen voor de valkuil van de versnippering van het overheidsbeleid ten aanzien van China[8], maar er vervolgens zelf in te vallen.
Veelzeggend is de lijst met gesprekspartners die als bijlage bij het rapport is opgenomen. Terecht wijst de AWT op het belang van een brede, samenhangende benadering. Vrijwel ieder ministerie heeft te maken met internationale samenwerking op het gebied van onderzoek en kennis en vrijwel ieder ministerie heeft te maken met samenwerking met China op dit gebied.
Kennis en onderzoek op het gebied van voedselveiligheid en biodiversiteit zijn bijvoorbeeld verantwoordelijkheden van het voormalige ministerie van LNV. De ethische aspecten van biomedisch onderzoek liggen bij het ministerie van VWS. Water- en milieuvraagstukken zijn ondergebracht bij het ministerie van Infrastructuur en Milieu, evenals het klimaatvraagstuk. Samenwerking op het gebied van onderzoek en overdracht van kennis zijn belangrijke aspecten van het OS-beleid. De minister van Veiligheid en Justitie heeft als taak te voorkomen dat vitale belangen van Nederland geschaad worden door het weglekken van strategische belangrijke kennis en ga zo maar door.
Op al deze terreinen speelt China een belangrijke rol en je zou dus verwachten dat de AWT met de betreffende ambtenaren op deze departementen gesproken zou hebben. Maar dat is niet het geval.
Vrijwel iedereen op de lijst van gesprekspartners past netjes in de TWA-koker. Er is met niemand op Buitenlandse Zaken gesproken, met niemand op VWS, met niemand bij I&M, met niemand bij de AIVD of op het ministerie van Veiligheid en Justitie. Zelfs in Peking heeft het onderzoeksteam de gelegenheid van een bezoek aan de Nederlandse ambassade niet aangegrepen om met iemand buiten de AWT-gemeenschap te spreken.
Barend ter Haar
Dit artikel is op persoonlijke titel geschreven
[1] De Chinese handschoen; hoe Chinese en Nederlandse kennis elkaar kunnen versterken; februari 2012; in digitale vorm te vinden op www.awt.nl
[2] Beleidsnotitie China - Vormgeving van een bilaterale samenwerkingsrelatie met China voor de periode 2006-2010; bijlage bij kamerstuk 29 234 van 26 juni 2006
[3] De Westfaalse Vrede maakte in 1648 een einde aan de Dertigjarige en de Tachtigjarige oorlog. Een belangrijk onderdeel was dat iedere soeverein zelf mocht bepalen welke godsdienstige richting op zijn grondgebied officieel werd aangehangen. Dat de godsdienstige richtingen van twee landen elkaar verketterden, bleek in de praktijk geen beletsel voor onderlinge handel en militaire samenwerking.
[4] Blz. 13
[5] Zie blz. 19 van Kwetsbaarheidsanalyse spionage; Spionagerisico's en de nationale veiligheid; dit werd op 2 april 2010 aan de Tweede Kamer aangeboden als bijlage bij Kamerstuk 30821 nr. 11.
[6] Blz. 25
[7] Blz. 22
[8] Blz. 8