De vergeten missie van de Kamer

Hopelijk spaart de commissie-Bakker de Kamer zelf niet bij het doorlichten van de besluitvorming rond de uitzending van Nederlandse soldaten. Het Kosovo-debat maakt somber: het parlement ging voorbij aan de binnenlandse dimensie en ontliep zo zijn verantwoordelijkheid.Eén ding hebben de hoorzittingen van de commissie-Bakker over de deelneming van ons Nederland aan internationale vredesmissies in ieder geval al opgeleverd: een versterkt besef van de samenhang tussen de besluitvorming op nationaal en internationaal niveau.

Wat, bijvoorbeeld, aanvankelijk in maart 1993 begon als een plan om Nederlandse militairen ter beschikking te stellen in het kader van de implementatie van een vredesplan voor Bosnië, mondde acht maanden later uit in een besluit een luchtmobiel bataljon te sturen - op een moment dat kabinet noch Tweede Kamer duidelijkheid had over alle politieke en militaire randvoorwaarden van de uitzending.

Na de eerste serie hoorzittingen is niet alleen nog eens bevestigd dat Nederland bij de deelname aan internationale missies internationaal zijn onschuld verloren heeft, maar dat dit inmiddels ook geldt voor de binnenlandse dimensie van de besluitvorming. Terecht probeert de commissie-Bakker het politieke krachtenveld in de verschillende stadia van de besluitvorming (intra- en interdepartementaal, kabinet en Kamer) in kaart te brengen om zo politieke verantwoordelijkheden te kunnen blootleggen.

Op dit punt hebben de hoorzittingen vermoedelijk al meer gebracht dan menigeen voor mogelijk heeft gehouden. Het valt te hopen dat de commissie-Bakker de politieke moed weet op te brengen om de eigen verantwoordelijkheid van de Kamer -als sluitstuk van de nationale besluitvorming- naar voren te halen, zeker ook gelet op de eis dat zijzelf direct betrokken wil zijn bij de besluitvorming rond de uitzending van militairen. Dat schept verplichtingen die de Kamer tot dusver niet heeft waargemaakt.

Het debat, twee weken geleden, in de Tweede Kamer over de Kosovo-evaluatie van het kabinet beloofde wat dat betreft niet veel goeds. De evaluatie van het kabinet draaide om een viertal kernvragen:

(1) was militair ingrijpen noodzakelijk?;

(2) wat was de strategie van de Navo en waardoor werd die strategie bepaald?;

(3) wat waren de onvoorziene ontwikkelingen en onbedoeld neveneffecten?;

(4) hoe verliep de internationale besluitvorming en wat was de rol van Nederland?

Daarmee bleef de kwestie van de besluitvorming in eigen land buiten beeld ? geheel ten onrechte. Er was alle reden geweest bij een evaluatie ook die dimensie te betrekken. En omdat de regering in ons staatsbestel nu eenmaal geen controlerende taak heeft ten opzichte van de Tweede Kamer, ligt zo?n initiatief als vanzelf bij de Kamer zelf.

Het Nederlandse besluit om F-16?s ter beschikking te stellen voor inzet tijdens de Kosovo-oorlog gaat terug op het debat in de Tweede Kamer op 8 oktober 1998, vijf dagen voor de Navo-Raad formeel de zogeheten Activation Orders aannam die de basis legden voor wat een half jaar later zou uitmonden in operatie ?Allied Force?. Maar hoe verliep de besluitvorming in Nederland eigenlijk? Die vraag was met name relevant omdat het hier uiteindelijk de facto ging om (instemming met) een oorlogsverklaring. De Kamer leek zich nauwelijks bewust van dit aspect. Ze heeft in deze fase nooit plenair overleg gevoerd over de brief van het kabinet; de instemming met de kabinetsvoornemens gebeurde op het niveau van de vaste commissies voor buitenlandse zaken en defensie.

Daarmee hadden regering en Kamer zich toen al -een half jaar voor het daadwerkelijke begin van de luchtacties- politiek en militair gecommitteerd aan het Navo-besluit tot luchtaanvallen, zodra de politieke middelen zouden zijn uitgeput. Aldus hadden beide ook op voorhand politieke mede-verantwoordelijkheid aanvaard voor het verdere verloop van de besluitvorming: de formulering van de politieke doelstelling(en) van de operatie, militair-operationele kwesties en de juridische grondslagen van het Navo-optreden.

Nu de fractieleiders ongelukkig bleken te zijn met de ?magere rechtsbasis? van operatie Allied Force, bij ontstentenis van een uitdrukkelijk mandaat van de VN-Veiligheidsraad, mag er nog wel eens aan herinnerd worden dat alle fracties, met uitzondering van de SP, uitdrukkelijk instemden met de formulering van het kabinet, zoals vervat in de brief.

Omdat binnen de Navo geen consensus kon worden bereikt over de formulering van een gemeenschappelijke, juridische basis voor mogelijke luchtacties, werd het aan de afzonderlijke regeringen overgelaten zelf in zo?n volkenrechtelijke onderbouwing te voorzien. De brief aan de Tweede Kamer volstond met de opmerking dat ?blijvende weigering (van President Milosevic) om resolutie 1199 van de Veiligheidsraad (met het politieke eisenpakket waaraan Belgrado moest voldoen) uit te voeren ?militair optreden in voldoende mate legitimeert?.

De ministers kozen hier voor een politieke uitleg, en de Kamerleden maakten het hen niet moeilijk. Ik meen dat de Kamer hier op een cruciaal onderdeel van het hele besluitvormingsproces tekort is geschoten in haar controlerende taak ten opzichte van het kabinet. Deze constatering wordt nog pijnlijker nadat bestudering van de besluitvorming had geleerd dat de Kamer tijdens het overleg - met uitzondering van Van Middelkoop (GPV) - niet eens de beschikking had over de tekst van resolutie 1199.

De Kamer heeft ook nauwelijks aandacht besteed aan de motieven achter de politieke keuze van de Navo-Raad (en daarmee van Nederland) voor het luchtwapen. Ook de vraag naar de effectiviteit van het luchtwapen is nauwelijks opgeworpen. Ongetwijfeld heeft hier de veronderstelling mee gespeeld dat het allemaal niet zo?n vaart zou lopen. Kamer en regering leken, kortom, in dit stadium onvoldoende in staat de reikwijdte van de ?Activation Orders? te bevatten. De parallel met de besluitvorming inzake de uitzending naar Srebrenica dringt zich hier op.

In oktober 1998 voerde de Kamer een discussie over de juridische grondslag van het mogelijk gebruik van geweld tegen Belgrado - zonder te beschikken over de tekst van de resolutie van de Veiligheidsraad waar de minister zijn standpunt op baseerde. Van een inhoudelijke toetsing kon alleen al om die reden nauwelijks sprake zijn: het debat vond plaats op basis van een brief van het kabinet aan de Kamer, zonder dat de relevante resolutie er bijgevoegd was.

Toen de Kamer een half jaar eerder instemde met de uitzending van Nederlandse militairen naar de VN-missie op Cyprus, had een enkel Kamerlid ook al aangedrongen op toezending van de relevante teksten van resoluties van de Veiligheidsraad.

Deze episodes doen het bange vermoeden rijzen dat de Kamer de afgelopen jaren besluiten heeft genomen over uitzendingen van Nederlandse militairen zonder zich voldoende te vergewissen van de vraag wat de mandaten van de verschillende missies nu eigenlijk behelsden.

Het is ironisch dat VVD-fractieleider Dijkstal tijdens het debat over de Kosovo-evaluatie de commissie-Bakker alvast waarschuwde niet haar mandaat te overschrijden door ook de besluitvorming tijdens de uitzendingen bij haar onderzoek te betrekken.

Reden te meer het werk van de commissie-Bakker met grote belangstelling te volgen.