Door de groeiende macht van de Europese Commissie vraagt Fred van Staden van de Universiteit Leiden zich af of het tijd is dat het volk bepaalt wie de leden van de Commissie zijn. Sinds kort heeft het orgaan veel meer bevoegdheden gekregen, maar het blijft ver af staan van de bevolking. Één van de redenen is dat de Commissarissen benoemd worden. Een gekozen Commissie zou de kloof kunnen dichten.
Unelected officials - dat is het etiket dat politici en commentatoren aan de andere kant van de Noordzee steevast plakken op de leden van de Europese Commissie. Het roept een vage herinnering op aan de eveneens als misprijzing bedoelde term les fonctionnaires die De Gaulle ooit in dit verband gebruikte. Op de achtergrond speelt de vraag of het oorbaar en verstandig is een lichaam dat zich niet kan beroepen op een rechtstreeks mandaat van de kiezers te bekleden met politiek gezag. Preciezer geformuleerd: of het, zoals de Commissie, de functies mag vervullen van uitvoerder van gemeenschappelijk beleid, toezichthouder op de naleving van verdragsbepalingen en initiator van nieuwe wetgeving. De gestelde vraag heeft een extra lading gekregen nu de Commissie, met de inwerkingtreding van het zgn. six-pack on governance en de - te verwachten - aanvaarding van het begrotingsstabiliteitsverdrag, aanzienlijk meer bevoegdheden heeft verworven. Zij zal voortaan niet alleen streng toezien op de nakoming van strakke begrotingsregels door de eurolanden, maar ook wijzigingen in het nationaal beleid kunnen verlangen en, zo nodig, financiële straffen uitdelen. De macht van de Commissie is bovendien uitgebreid met het geven van aanwijzingen om macro-economische onevenwichtigheden weg te werken, zoals onvoldoende concurrentiekracht. Het is waar dat de autonomie van de lidstaten in die zin blijft bestaan, dat het aan de nationale regeringen wordt overgelaten op welke wijze zij tekortkomingen opheffen. Toch zal de Commissie de speelruimte waarbinnen deze regeringen hun politieke keuzes moeten maken, aanzienlijk begrenzen. Doet zich hier inderdaad een probleem voor uit een oogpunt van democratische legitimiteit? Komt de Commissie wel het recht toe nationale begrotingsontwerpen af te wijzen?
Op het eerste gezicht lijkt hier weinig aan de hand te zijn. In de eerste plaats kan men de kritiek op de status van leden van de Commissie als ongekozen gezagsdragers weerleggen met het argument dat dit niets bijzonders is. In geen enkel parlementair systeem worden immers regeringen rechtstreeks door de burgers verkozen. Het zijn de partijleiders en niet de burgers die bepalen wie uiteindelijk het land gaan regeringen. In (formeel) dualistische stelsels, zoals in Nederland, zijn vele bewindslieden benoemd die nooit aan enigerlei verkiezing hebben meegedaan. En zelfs in Groot-Brittannië, waar het overgrote deel van het kabinet bestaat uit gekozen volksvertegenwoordigers, is de selectie van de ministersploeg voorbehouden aan de minister-president. Hij ontslaat ministers ook naar welgevallen. (Hierbij wordt voor het gemak voorbij gegaan aan de complicatie van coalitiekabinetten ook in Groot-Brittannië.) Een tweede argument betreft de procedure die aan de benoeming van EU-commissarissen voorafgaat. Het Europees Parlement als rechtstreeks verkozen lichaam is daarin een wezenlijke rol gaan spelen, zodanig dat het materiële verschil met de positie van vele nationale parlementen met betrekking tot de investituur van regeringen niet meer zo groot is. Zeker, het is de Europese Raad is die uiteindelijk tot benoeming overgaat. Maar er kan geen nieuwe Commissie komen zonder voorafgaande goedkeuring door het Europees Parlement. Bovendien wordt de Commissievoorzitter in de eerste fase van de procedure apart door het Parlement verkozen. Alsof beide genoemde argumenten ogenschijnlijk al niet zwaarwichtig genoeg zijn, kan men verder aanvoeren dat het de lidstaten zijn geweest die volgens bestaande en nieuwe verdragsregels de reikwijdte van de competentie van de Commissie hebben bepaald. En nationale parlementen zijn in de gelegenheid geweest een (verdere) overdracht van bevoegdheden tegen te houden.
Vanuit een oogpunt van legaliteit, juridische rechtmatigheid, lijken er dus niet zoveel overtuigende bezwaren tegen de versterking van de rol van de Commissie te bestaan. Maar niet zonder reden is hierboven het begrip legitimiteit geïntroduceerd. Over het algemeen is legaliteit een belangrijke bron van legitimiteit, maar het tweede begrip is ruimer. Legitimiteit raakt vooral aan het vertrouwen dat burgers in politieke instellingen hebben. Is dit vertrouwen gering, dan kan twijfel ontstaan of de besluiten van die instellingen wel gerechtvaardigd zijn. Met andere woorden, of instellingen überhaupt besluiten mogen nemen die vergaande gevolgen voor de burgers hebben. Dit is uiteraard van kardinale betekenis, omdat een democratische politieke orde valt en staat met de bereidheid van burgers beslissingen te aanvaarden, ook als zij het niet eens zijn met de inhoud daarvan. In dit opzicht doen zich op zijn minst twee problemen voor. Ten eerste staat de Commissie op grote afstand van de burgers; er is sprake van een zwakke publieke identificatie met dit orgaan. De sterke gerichtheid van de Commissie op regels en de relatieve onbekendheid van haar leden leiden er bovendien toe dat de Commissie, terecht of ten onrechte, als overwegend technocratisch wordt gezien. Daarnaast is er ook een probleem in de kwaliteit van de vertrouwensrelatie met het Europees Parlement, het lichaam dat geacht wordt het handelen van de Commissie te controleren. Aangezien het Parlement alleen bij machte is de Commissie als geheel naar huis te sturen, de zgn. nucleaire optie, staat het relatief zwak tegenover individuele commissarissen tegen wier beleid ernstige bedenkingen rijzen. De onmogelijkheid om het vertrouwen in individuele commissarissen op te zeggen is ook daarom een probleem, omdat het nieuwe Europese begrotingsregime zware verantwoordelijkheden heeft gelegd bij de commissaris voor monetaire en economische zaken. Het lijkt bijna onvermijdelijk dat deze tot supercommissaris gepromoveerde figuur, ook indien hij de wijsheid toont zich niet als grootinquisiteur ten opzichte van falende lidstaten op te stellen, mikpunt zal worden van politieke controverses. En dan dienen er ook parlementaire instrumenten te zijn om zijn beleid, zo nodig, te corrigeren.
Nader beschouwd zijn er dus wel degelijk redenen om zich zorgen te maken over de democratische verankering van de nieuwe Europese begrotingsmechanismen. De stelling laat zich verdedigen dat het vraagstuk van de democratisch legitimiteit van de EU fundamenteel onoplosbaar is, zolang de Unie gevangen blijft binnen een hybridisch constructie van federale en intergouvernementele bouwstenen. Toch zijn er binnen de bestaande institutionele structuur mogelijkheden om de legitimiteit van de Europese instellingen te versterken. Voor de Commissie zou de rechtstreekse verkiezing van de voorzitter, zoals onlangs ook door Wolfgang Schäuble bepleit, zeker een stap in de goede richting betekenen. Zo’n verkiezing zou kunnen bijdragen aan de zichtbaarheid van de Commissie en tot het scheppen van een band met de burgers. Evenzeer zou een individuele verantwoordingsplicht, met bijhorende parlementaire sancties, van Europese commissarissen ons dichterbij politieke verhoudingen brengen zoals we dat in de meeste nationale parlementaire stelsels gewend zijn. Ten slotte zou op het idee van politisering van de Commissie, waarbij zij een afspiegeling wordt van politieke meerderheidsvorming, geen taboe mogen rusten. Toegegeven: een dergelijke ontwikkeling zou waarschijnlijk afbreuk doen aan de rol van de Commissie als min of meer objectieve en onpartijdige bemiddelaar tussen de lidstaten. Maar het is hier van tweeën een: òf men houdt vast aan het apolitieke karakter van de Commissie en legt zich in feite neer bij haar zwakke legitimering naar de burgers toe òf men maakt haar samenstelling tot inzet van democratische competitie, met de kans dat de bemoeienis van de Commissie met de begrotingen van de lidstaten ook op begrip van een meerderheid van de bevolking kan rekenen.