Onderzoeksvraag 1: Welke perspectieven moeten we in beschouwing nemen om nut, mogelijkheden en moeilijkheden, voorwaarden en concrete invullingen voor effectieve circulaire migratieprogramma’s te analyseren?

Internationale mobiliteit is een complex fenomeen, en bij het ontwerpen van eventuele nieuwe circulaire migratietrajecten spelen uiteenlopende motieven en belangen van vele betrokkenen een rol. Om enige ordening te brengen in de perspectieven die relevant zijn om nut, mogelijkheden en moeilijkheden, voorwaarden en concrete invullingen voor circulaire migratieprogramma’s te analyseren, zijn we te rade gegaan bij theorievorming over migratie, en evaluaties van en ervaringen met bestaande internationale mobiliteitsprogramma’s. Aan deze literatuur valt een aantal causale mechanismen en patronen te ontlenen, dat we hebben ondergebracht in een analysekader, dat de rest van dit rapport structureert. Hieronder bouwen we dat analysekader stap voor stap op.

1.1 Gastland en thuisland

Europese en Nederlandse studies naar de mogelijkheden voor tijdelijke en circulaire migratie besteedden tot nu toe voornamelijk aandacht aan de situatie in EU-lidstaten. Zo organiseerde het Europees Migratie Netwerk (EMN) in 2011 een eerste internationaal vergelijkende studie naar de ‘Ervaringsgegevens, de huidige uitvoeringspraktijk en toekomstige mogelijkheden’ voor tijdelijke en circulaire migratie, maar bracht daarbij alleen beleidskaders en ervaringen in de EU-lidstaten in kaart.[29] Om een duurzaam circulair migratieprogramma te ontwerpen en de risico’s ervan in te schatten, is het echter nodig om ook nut en risico’s ervan voor het thuisland, en factoren betreffende het thuisland in ogenschouw te nemen. Nut voor het thuisland bepaalt immers de onderhandelingswaarde van internationale mobiliteitsprogramma’s in het kader van migratiepartnerschappen met derde landen, en de waarde ervan in het kader van de bredere bilaterale (ontwikkelings)relatie. Daarbij moet niet alleen naar de voordelen worden gekeken in termen van extra werkgelegenheid, remittances, en ‘upskilling’ door studie of werkervaring van terugkerende circulaire migranten, maar ook naar mogelijke nadelen voor het thuisland zoals brain drain door (tijdelijk) vertrek van ondernemende en talentvolle mensen.

Studies die wél aandacht besteden aan de situatie in het thuisland, veronderstellen veelal min of meer schematisch dat de omstandigheden in alle landen van herkomst vergelijkbaar zijn.[30] De situatie en mogelijkheden in de drie landen die centraal staan in dit onderzoek lopen evenwel behoorlijk uiteen. Om die reden zijn onderzoeksmissies ondernomen naar Tunesië, Ethiopië en Nigeria, en zijn de bilaterale relaties tussen Nederland met deze respectievelijke landen afzonderlijk bestudeerd.

1.2 Economische en niet-economische perspectieven

Recente eerste verkenningen naar mogelijkheden voor nieuwe internationale mobiliteitsprogramma’s naar Nederland zijn vooral economisch van aard. Zo verrichtte SEO Amsterdam Economics in opdracht van het ministerie van Buitenlandse Zaken onderzoek naar de vraag of er een potentiële match is tussen arbeidsmarkttekorten in verschillende sectoren in Nederland en het aanbod van potentiële arbeidsmigranten in Nigeria, Jordanië en Tunesië.[31] Dit onderzoek ging overigens beduidend verder dan veel functionalistisch economisch onderzoek. Een conclusie luidde bijvoorbeeld dat de context van het recht en het migratiebeleid bepalen of een economische match tussen sectoren in het thuis- en gastland tot stand komt in de praktijk.[32]

Internationale mobiliteitsprogramma’s zijn echter ook door en door politiek. Dat geldt voor de internationale context, waar blijkt dat internationale mobiliteitsprogramma’s veelal niet primair voortspruiten uit een economische rationale, maar uit de politieke wens van Europese landen om migratiepartnerschappen met derde landen uit te bouwen teneinde meer grip te krijgen op migratie. Internationale mobiliteitsprogramma’s zijn in dit kader onderhandelingswaar. Dit geldt evenzeer voor de binnenlandse context, zowel in landen van herkomst als gastlanden, waar historische ervaringen met arbeidsmigratie tot de conclusie leiden dat een bredere maatschappelijke afweging nodig is, in plaats van arbeidsmigratie louter te laten sturen door economische krachten.

Wat ook opvalt in de rapporten die in Nederland zijn verschenen over legale arbeidsmigratie in het algemeen en tijdelijke en circulaire migratie in het bijzonder, is dat er niet of nauwelijks studie wordt gemaakt van het institutionele kader, ofwel de governance van deze complexe mobiliteitsprogramma’s.[33] Dit is opmerkelijk aangezien een goede coördinatie, duidelijke rolverdeling en capabele uitvoeringsorganisaties als cruciaal zijn aangemerkt in evaluaties van mobiliteitsprogramma’s, en in handleidingen van ervaren internationale organisaties, zoals IOM, ILO en het Duitse GIZ.[34] De institutionele omgeving is ook dikwijls bron van botsende doelstellingen tussen betrokken ministeries, zoals de ministeries van Buitenlandse Zaken, Justitie en Veiligheid, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, en Economische Zaken (partnerschaps- en onderhandelingsperspectief, economisch perspectief, werkgelegenheids- en arbeidsvoor­waardenoverwegingen, ontwikkelingsperspectief, terugkeerperspectief, kennisperspectief, etc.). Idealiter wordt van tevoren enige prioritering tussen deze perspectieven aangebracht.[35] Circulaire migratie is een zeer complex fenomeen. Het is derhalve van belang dat geïnvesteerd wordt in instituties die bijdragen aan de internalisering van de gedeelde belangen, waarden en normen die ten grondslag liggen aan deze samenwerking, en aan de convergentie (via positieve en negatieve prikkels) van handelingen van alle betrokken actoren in de richting van deze normen.

1.3 Context en actoren

Internationale mobiliteitsprogramma’s functioneren niet alleen binnen een economische, maatschappelijke en politieke context in het land van herkomst en het gastland. Hun succes en falen is tevens afhankelijk van de centrale actoren, te weten de mobiele werknemers. De Haas, Castles en Miller stellen in hun standaardwerk The Age of Migration. International Population Movements in the Modern World dat veel structurele push-pull modellen van migratie te weinig aandacht besteden aan human agency.[36] Wat maakt dat iemand beslist om deel te nemen aan een circulair migratieprogramma, en om na een periode van werk of studie in het gastland terug te keren naar zijn thuisland? Als het politieke voornemen van beleidsmakers is om een mobiliteitstraject circulair te maken, dan is inzicht in de beweegredenen van de mobiele werknemer cruciaal. Wat zijn de capaciteiten van de mobiele werknemer (financiële middelen, menselijk kapitaal, sociaal kapitaal in de vorm van onder andere migratienetwerken in het gastland), wat zijn de (instrumentele en intrinsieke) aspiraties van de mobiele werknemer, en wat beïnvloedt de keuzes die hij zal maken met betrekking tot bestemming en eventuele terugkeer?[37] In het analysekader zullen we daarom aandacht besteden aan de overwegingen van de centrale actoren, beïnvloed door de context in het thuisland en gastland (internationale migratiesamenwerking, maatschappelijk, economisch, juridisch, institutioneel en politiek) die mogelijkheden en beperkingen voor hen scheppen.[38]

1.4 Werkgevers in het gastland en in het thuisland

Naast de mobiele werknemers zijn werkgevers cruciale actoren voor het welslagen van circulaire migratieprogramma’s. Voor de rol van werkgevers in het gastland is doorgaans wel aandacht in de literatuur: voor de inpassing van arbeidsmobiliteit in hun business-model, en voor hun verantwoordelijkheid in het bieden van condities van goed werk. Daarentegen wordt de cruciale rol van werkgevers in het thuisland veelal over het hoofd gezien, mogelijk doordat het denken over legale migratie in Nederland vooralsnog niet in de richting van circulaire migratie ging.[39] Indien een internationaal mobiliteitsprogramma circulair moet zijn, dan is een aantrekkelijk perspectief op werk in het thuisland evenwel een belangrijke factor in de besluitvorming van mobiele werknemers om terug te keren. Als een kandidaat voor een circulair migratieprogramma reeds werk heeft in zijn thuisland, is het weer de vraag of het in die werkprocessen past dat hij tijdelijk weg zal gaan, en of een werkgever er ook iets bij te winnen heeft om een goede werknemer tijdelijk naar elders te laten vertrekken? Deze vragen die de werkgever in het thuisland betreffen, komen nog onvoldoende aan bod in de literatuur over circulaire legale migratie.

1.5 Analysekader

Bovenstaande conceptuele ideeën zijn ondergebracht in een analytisch raamwerk dat de ordening biedt voor de volgende hoofdstukken:

Zes contextvariabelen in de thuislanden (Tunesië, Ethiopië en Nigeria) en het gastland (Nederland), van waaruit mogelijkheden en beperkingen voortvloeien voor circulaire migratieprogramma’s, te weten:

Internationale migratiesamenwerking

De samenleving

De economie

Het recht

De politiek

De instituties

Twee cruciale typen actoren, te weten:

Mobiele werknemers

Werkgevers (in thuisland en gastland)

In de volgende hoofdstukken gaan we in op deze componenten, met een integrerend stappenplan voor nieuwe circulaire programma’s in hoofdstuk tien.

Figure 1
Analysekader internationale mobiliteitsprogramma’s
Analysekader internationale mobiliteitsprogramma’s

Conclusie onderzoeksvraag 1

Welke perspectieven moeten we in beschouwing nemen om nut, mogelijkheden en moeilijkheden, voorwaarden en concrete invullingen voor effectieve circulaire migratieprogramma’s te analyseren?

Het ontwerp van circulaire migratieprogramma’s vergt een focus op het gedeelde belang van verschillende betrokken actoren in een complexe context van mogelijkheden en beperkingen. Om nut, mogelijkheden en moeilijkheden, voorwaarden en concrete invullingen voor circulaire migratieprogramma’s te analyseren, moeten we de maatschappelijke, economische, juridische, politieke en institutionele context in het thuisland én gastland in ogenschouw nemen, alsmede de migratiesamenwerking tussen thuisland en gastland. Daarnaast is inzicht nodig in de motieven en belangen van de centrale actoren in een circulair migratieprogramma, te weten de mobiele werknemers en de werkgevers in het thuisland en gastland.

INDIAC, Tijdelijke en circulaire migratie: Ervaringsgegevens, de huidige uitvoeringspraktijk en toekomstige mogelijkheden in Nederland, 2010. November.
Adviescommissie voor Vreemdelingenzaken (ACVZ), Legale kanalen voor arbeidsmigranten: De internationale, Europese en nationale context, 2019. Juni.
SEO Amsterdam Economics, African Studies Centre Leiden and University of Oxford, Centre on Migration, Policy and Society, Dutch labour market shortages and potential labour supply from Africa and the Middle East: Is there a Match?, 2019. May, link.
Ibid, p. 96-97.
INDIAC, Tijdelijke en circulaire migratie: Ervaringsgegevens, de huidige uitvoeringspraktijk en toekomstige mogelijkheden in Nederland, 2010. November.
M. Siegel en V. van der Vorst, op. cit.; Zie ook de “Lessons learnt” van ILO, IOM en GIZ, in: ‘Action Document for EU Trust Fund to be used for the decisions of the Operational Committee of December 2018, Towards a Holistic Approach to Labour Migration Governance in North Africa (T05-EUTF-NOA-REG-06), pp. 11-13.
M. Siegel en V. van der Vorst, op. cit., p. 36-37.
De Haas H., Castles S., en Miller, M.J. 2020. The Age of Migration: International Population Movements in the Modern World, New York, London: The Guilford Press, p. 48 en verder.
Ibid., p. 62.
De Haas, H. 2014. Migration Theory. Quo Vadis? Oxford, International Migration Institute and the University of Oxford, Working Papers, Paper 100, p. 4.
Zie bijvoorbeeld Hoofdstuk 2, “Figuur 2 Actoren betrokken bij arbeidsmigratie”, in: ACVZ, Verkenning: Legale kanalen voor arbeidsmigranten, 2019. Juni, 14.