Onderzoeksvraag 2: Wat is het nut van circulaire migratieprogramma’s in het kader van de internationale migratiesamenwerking van Nederland met Tunesië, Ethiopië en Nigeria?

2.1 Het belang van migratiesamenwerking voor controle over migratie

De aankomst van grote aantallen irreguliere migranten is al sinds het begin van deze eeuw aanleiding geweest voor verschillende Europese landen om migratiesamenwerking na te streven met landen van oorsprong en transit om meer controle te verwerven over migratie langs de Middellandse zeeroutes, en om Afrikaanse landen te betrekken in de bewaking van de Europese buitengrenzen. Die migratiesamenwerking in te richten was niet altijd gemakkelijk, omdat de prioriteiten op het eerste gezicht uiteenlopen. Bestemmingslanden aan de ene kant willen een beperking van irreguliere immigratie en soepele samenwerking inzake overname en terugkeer van mensen zonder verblijfstitel, terwijl landen van oorsprong vooral geïnteresseerd zijn in ontwikkeling en werkgelegenheid, waartoe migratie een mogelijkheid biedt. Regeringen van landen van oorsprong maken zich dan ook niet populair bij hun bevolking door samenwerking te verlenen aan Europese programma’s gericht op beheersing van irreguliere migratie en terugkeer van uitgewezen migranten.

Na de grote ongecontroleerde instroom van vluchtelingen en migranten in Europa in 2015 committeerden de Europese en Afrikaanse leiders – bijeen tijdens de top in Valletta – zich aan het Gemeenschappelijk Valletta Actie Plan. De leiders stelden vijf gemeenschappelijke prioriteiten: (1) het realiseren van ontwikkelingsvoordelen van migratie en het adresseren van de grondoorzaken van irreguliere migratie; (2) legale migratie en mobiliteit; (3) bescherming en asiel; (4) voorkomen en bestrijden van irreguliere migratie, mensensmokkel en -handel; en (5) terugkeer, overname en re-integratie.[40]

Sindsdien is er weinig voortgang geweest op twee belangrijke onderdelen van het Valletta Actie Plan, te weten het faciliteren van legale migratie en mobiliteit, en terugkeer en re-integratie. Zo zijn er aan de ene kant zeer weinig opties voor Afrikanen om legaal naar Europa te komen. Van het voornemen in Valletta om legale migratie en mobiliteit mogelijk te maken zien we weinig terug. Het aantal verblijfsvergunningen afgegeven in EU-lidstaten aan mensen afkomstig uit Afrikaanse landen is in de periode 2008 tot 2017 teruggelopen met 70 procent, van 125 duizend naar 40 duizend.[41]

Aan de andere kant betekent het ineffectieve terugkeerbeleid dat veel irreguliere migranten de facto lang in de EU blijven. De meerderheid van degenen die irregulier de Middellandse Zee oversteken vraagt asiel aan, ook al voldoet een steeds groter deel van hen niet aan de criteria om in aanmerking te komen voor internationale bescherming. Er is een significant verschil in terugkeerratio’s tussen burgers uit Afrikaanse landen en overige derdelanders. In 2017 en 2018 waren de terugkeerratio’s voor Afrikaanse burgers gemiddeld 20,1%, vergeleken met 54% voor andere derdelanders.[42]

Autoriteiten van Afrikaanse landen die bereid zijn tot samenwerking met Europese landen in het tegen gaan van irreguliere migratie en terugkeer van uitgeprocedeerde asielzoekers kunnen dat beleid beter legitimeren tegenover hun bevolking als ze kunnen verwijzen naar geloofwaardige mogelijkheden voor legale migratie naar EU-lidstaten. Het asielsysteem voor vluchtelingen in Europese landen is tegelijkertijd beter te legitimeren, indien geloofwaardig kan worden gemaakt dat degenen die geen aanspraak kunnen maken op internationale bescherming ook daadwerkelijk terugkeren naar hun land van herkomst.

Met het in september 2020 gepubliceerde Asiel- en Migratiepact heeft de Europese Commissie voorstellen op tafel gelegd voor een grand bargain tussen de Europese lidstaten, om uit de jarenlange politieke impasse te geraken die een broodnodige hervorming van het Gemeenschappelijk Europese Asielstelsel tot nu toe onmogelijk maakte. Daarbij is wel duidelijk dat de uitvoerbaarheid van deze interne deal tussen de Europese lidstaten zwaar leunt op een veronderstelling van een veel effectiever terugkeerbeleid. Hiervoor is betere samenwerking met derde landen cruciaal, en daarmee is dus een tweede, externe, grand bargain noodzakelijk, waarin mogelijkheden voor legale migratie niet kunnen ontbreken.

2.2 Zonder een meer gelijkwaardig migratiepartnerschap geen duurzame controle

Deze interdependentie heeft de afgelopen jaren geleid tot pleidooien om tot een meer gelijkwaardig Europees-Afrikaans partnerschap te komen. Verschillende studies naar de ervaring met migratiesamenwerking, onder andere tussen Spanje en Marokko, respectievelijk tussen Italië en Tunesië, waarschuwen daarbij voor een al te transactionele benadering, met de bestemmingslanden in the drivers’ seat. Laatstgenoemden beschikken inderdaad over de machtsmiddelen om bijvoorbeeld meer ontwikkelingsgelden, landingsrechten en/of legale migratietrajecten te bieden in ruil voor meer migratiesamenwerking inzake grensbewaking en terugkeer (volgens het principe more for more en less for less).[43] Echter, de eenzijdige en beperkte inrichting van de samenwerking heeft in het verleden geleid tot eveneens beperkte implementatie van de afspraken inzake grensbewaking en overname en terugkeer, doordat Afrikaanse landen weinig reden hadden om overeenkomsten uit te voeren die migratie zouden beperken, die niet populair waren bij de diaspora, en die zouden leiden tot verlies van toekomstige remittances.[44]

Een meer symmetrisch Europees-Afrikaans partnerschap, met gelijktijdige verbetering van de mogelijkheden voor legale migratie, en een intensivering van de samenwerking inzake terugkeer, en daarmee een volledige uitvoering van de afspraken van de Vallettatop, zal naar verwachting effectiever zijn in het bereiken van controle over migratie. De relatief effectieve bilaterale samenwerking tussen Spanje en Marokko is daarvan een voorbeeld. Indien het Europese land een aantal (al dan niet circulaire) trajecten voor werk en/of studie openstelt, kan de regering van het Afrikaanse partnerland wijzen op deze legale toegangsmogelijkheden, wanneer zij voorts een beleid voert gericht op het beheersen van irreguliere migratie. Dit voorkomt een delegitimering van de regering in het land van oorsprong. Zo staat de regering in Tunesië onder steeds grotere druk van civil society organisaties om niet louter de Europese agenda uit te voeren.

Een gelijkwaardig partnerschap doet ook meer recht aan de veranderende situatie van verschillende (Noord-)Afrikaanse landen en de veranderende machtsverhoudingen. Landen die voorheen enkel land van oorsprong waren, krijgen steeds meer te maken met transit van mensen uit omringende landen richting Europa. Deze landen worden mogelijk ook een bestemmingsland wanneer mensen ervoor kiezen om te blijven, toch van die gevaarlijke reis afzien, of als die mislukt. Zo ontwikkelen deze landen net als EU-lidstaten een belang bij de controle over migratie. Bovendien is inmiddels wel duidelijk dat controle over irregulier vertrek ook een krachtig machtsmiddel is voor landen van oorsprong of transitlanden. In deze situatie is een narratief van ontwikkeling van een gelijkwaardig migratiepartnerschap met een lange termijn oriëntatie op gemeenschappelijke belangen duurzamer en waarschijnlijk meest effectief.

Om tot zo’n gelijkwaardig partnerschap te komen is capaciteitsopbouw nodig van instituties betrokken bij het migratiebeleid, in landen van oorsprong (in hoofdstuk 9 over instituties en in het slothoofdstuk komen we hierop terug). Binnen bestemmingslanden helpt het als verschillende ministeries samenwerken om de migratieagenda in lijn te brengen met ontwikkelingsdoelen en arbeidsmarktbehoeften. Daarnaast kan zo’n gelijkwaardig migratiepartnerschap worden versterkt door regulier overleg tussen partnerlanden over prioriteiten in het migratiebeleid en de ontwikkeling van gemeenschappelijke doelen, en door inzet van verschillende vormen van samenwerking (formele – zoals bilaterale overeenkomsten - en informele vormen – zoals MoUs, seminars, uitwisseling).[45]

2.3 Blijvend hoge migratiedruk

De migratiedruk vanuit Afrikaanse landen zal de komende decennia naar verwachting hoog blijven, gezien de structurele aard van de oorzaken van de migratiebewegingen naar Europa. Hoewel deze factoren niet één op één resulteren in migratie, zullen de volgende structurele ontwikkelingen wel relevant zijn: (1) demografische ontwikkelingen, met name de bevolkingsexplosie in verschillende Afrikaanse landen; (2) het gebrek aan perspectief in verschillende Afrikaanse landen, met name voor de groeiende groep jongeren; (3) klimaatverandering, zowel extreme droogte als overstromingen; (4) migratienetwerken, waarbij bestaande diaspora nieuwkomers aantrekken; (5) politieke crises in landen rondom Europa, met mogelijk ook gewelddadige conflicten tot gevolg.[46] Frontex stelt dat 2019 wel eens het jaar zou kunnen zijn waarin de irreguliere grensoverschrijdingen hun dieptepunt bereikten. Het EU grens- en kustwachtagentschap wijst daarbij op de afvlakking van de dalende trend in irreguliere grensoverschrijdingen gedurende de afgelopen jaren, en op ingrijpende gebeurtenissen in belangrijke regio’s van oorsprong, die het levensonderhoud van miljoenen mensen onder druk zetten, zoals de sprinkhanenplaag in Oost-Afrika.[47]

De gevolgen van de COVID-19 crisis en sociaaleconomische en politieke naschokken ervan voor de migratiedruk op de Europese buitengrenzen zijn nog ongewis, maar zullen naar alle waarschijnlijkheid verschillende van bovengenoemde factoren – zoals gebrek aan economisch perspectief, en mogelijke politieke crises in landen rondom Europa – versterken. Frontex rekent de gevolgen van de COVID-19 crisis in zijn Risk Analysis for 2020 tot “The unknown”:

De Adviesraad Internationale Vraagstukken (AIV) herinnerde in zijn recente briefadvies over Nederland en de wereldwijde aanpak van de COVID-19 crisis aan de Arabische volksopstanden van 2011:

Deze sequentie geeft te denken, aldus de AIV. Dit geldt te meer tegen de achtergrond van de inschatting dat de mondiale recessie als gevolg van de COVID-19 pandemie erger zal zijn dan die volgend op de financiële crisis van 2008.[50]

2.4 De bilaterale migratiesamenwerking met Tunesië

Het Kabinet-Rutte III heeft besloten om ontwikkelingssamenwerking sinds 2018 vooral te richten op stabiliteit van de regio’s vlakbij Europa. Tegen deze achtergrond zijn de betrekkingen met Tunesië geïntensiveerd. Het Nederlandse beleid ten aanzien van Tunesië, waar de Arabische opstanden in 2011 begonnen, is vooral gericht op het bevorderen van veiligheid en de rule of law en het verankeren van de democratische constitutionele staat, het tegengaan van irreguliere migratie, en het versterken van de Tunesische economie met het oog op het verbeteren van perspectieven op werkgelegenheid.[51]

Tunesië is het land van herkomst van een toenemend aantal irreguliere migranten naar Europa. De door Frontex voorspelde toename van de druk op de Europese grenzen, zien we sinds 2019 inderdaad optreden vanuit Tunesië. In de periode van 1 januari 2020 tot 31 oktober 2020 arriveerden 11.212 irreguliere migranten vanuit Tunesië aan de Italiaanse kusten, ondanks de beperkende maatregelen in Tunesië in het kader van de COVID-19 pandemie (in 2019 waren dat er 2.592).[52] 73% van deze mensen is afkomstig uit Tunesië, 27% heeft een andere nationaliteit (voor hen was Tunesië dus transitland). Toen gedurende de zomermaanden van 2020 de meest restrictieve maatregelen in het kader van de COVID-19 crisis in Tunesië waren opgeheven, zagen we een door verschillende Tunesische ngo’s voorspelde piek in irreguliere aankomsten in Italië. In de maand juli 2020 zijn 4.525 irreguliere migranten onderschept door de Italiaanse autoriteiten (vergeleken met 502 in juli 2019).[53] In oktober 2020 waren de cijfers 3,5 keer zo hoog als in oktober 2019.[54] In de eerste twee maanden van 2021 is het aantal mensen dat irregulier over zee arriveerde aan de Italiaanse kust meer dan verdubbeld in vergelijking met dezelfde periode vorig jaar. De overtocht over zee vanuit Tunesië heeft in de eerste maanden van 2021 reeds meer dan 200 levens gekost (136 in dezelfde periode vorige jaar).[55]

Onafhankelijke waarnemers zoals de Tunesische mensenrechtenorganisatie Forum Tunisien pour les droits economiques et sociaux stellen dat deze grote stijging in de irreguliere migratie geen gevolg is van minder controle door Tunesische autoriteiten, en wijzen erop dat ook het aantal onderscheppingsoperaties scherp is gestegen (van 314 in 2018, 243 in 2019, tot 999 in de periode 1 januari tot 31 oktober 2020).[56] In de periode 1 januari tot 31 oktober 2020 werden in totaal 11.900 irreguliere migranten vanuit Tunesië tegengehouden (vergeleken met 3.588 in 2019 en 3.974 in 2018). In de eerste twee maanden van 2021 hebben de Tunesische autoriteiten het dubbele aantal mensen aangehouden (1.736 mensen) dat de oversteek over zee wilde gaan maken, in vergelijking met dezelfde periode vorig jaar.[57] De oorzaak van de stijgende irreguliere emigratie uit Tunesië ligt in een dubbele crisis waarmee Tunesië kampt. Ten eerste een politieke crisis: sinds het huidige parlement in oktober 2019 werd verkozen, is inmiddels de derde regering aangetreden. Ten tweede een economische crisis, die ernstig verergerd is door de COVID-19 maatregelen: de verwachte krimp voor 2020 is 7%. De economische crisis als gevolg van COVID-19 raakt ook de middenklasse zwaar, en dit verklaart waardoor er meer gezinnen onder de recent gearriveerde irreguliere migranten zijn dan voorheen.[58]

Het aantal migranten dat naar Tunesië reist (ingesloten door de grote transitlanden Algerije en Libië) was tot nu toe relatief beperkt, maar het Tunesische Nationale Migratie Observatorium verwacht een toename als gevolg van stijgende armoede in Sub-Sahara Afrika en de oorlog in Libië.[59] Ook de UNHCR rapporteert stijgende aantallen zogenaamde ‘people of concern’ (dat wil zeggen vluchtelingen en asielzoekers) in Tunesië, van 770 in 2017, 1.330 in 2018, tot 3.286 in 2019. Naar verwachting stijgt dit aantal eind 2021 tot 12.000.[60]

De meerderheid van de Tunesische migranten vestigt zich in Zuid-Europese landen. Het aantal eerste asielverzoeken van Tunesiërs in Nederland is als volgt verlopen: 210 in 2016, 170 in 2017, 390 in 2018, 300 in 2019,[61] en 240 in 2020.[62] Er wonen volgens het Centraal Bureau voor de Statistiek ruim 10 duizend mensen met een Tunesische migratieachtergrond regulier in Nederland.[63] Hieronder vallen zowel mensen die in Tunesië zijn geboren (de eerste generatie) als degenen die in Nederland geboren zijn en van wie tenminste een van de ouders uit Tunesië afkomstig is (de tweede generatie).

De migratiesamenwerking tussen Nederland en Tunesië verloopt goed, naar het oordeel van betrokken stakeholders aan zowel de Nederlandse als Tunesische kant. De belangrijkste doelstellingen voor Nederland zijn bestrijding van de irreguliere migratie uit Tunesië door de grondoorzaken van migratie te adresseren, en een effectief terugkeerbeleid voor Tunesiërs die geen verblijfstitel hebben in Nederland of een ander Europees land. Laatstgenoemde bilaterale samenwerking inzake terugkeer wordt als effectief beoordeeld door de Dienst Terugkeer en Vertrek (DT&V) van het ministerie van Justitie en Veiligheid.[64]

Autoriteiten in Tunis benadrukken dat men groot belang hecht aan een gelijkwaardig migratiepartnerschap met Nederland. Daaraan wordt onmiddellijk toegevoegd dat het vanzelf spreekt dat Tunesië onverminderd zal voldoen aan de verplichtingen inzake terugkeersamenwerking. Hetgeen op dezelfde door beide partijen gewenste samenwerking neerkomt, maar dan gedragen door een narratief van partnerschap op basis van gedeelde belangen met beloften die worden nagekomen door beide partijen, in plaats van door een Nederlands frame van ‘more for more’ dat door de Tunesische autoriteiten als ongelijkwaardig wordt ervaren.[65] De suggestie is om samen te zoeken naar een titel voor een intensivering van het migratiepartnerschap, bijvoorbeeld een ‘partnerschap voor georganiseerde migratie’ of een ‘partnerschap voor controle over migratie’. Zo vonden de Tunesische en Franse autoriteiten elkaar rond het concept ‘migration concerté’. Het belang van regie over migratie en een langetermijnvisie ten aanzien van migratie wordt hierbij benadrukt. Een Memorandum of Understanding (MoU) zou de basis kunnen zijn voor zo’n structureel partnerschap voor sturing van migratie.

De autoriteiten in Tunesië zouden een uitbreiding van de legale migratiemogelijkheden naar Nederland verwelkomen, als invulling van de beloften van Valletta, en als belangrijk onderdeel van een gelijkwaardig migratiepartnerschap. Ook met Frankrijk, Duitsland en België zijn dergelijke nieuwe trajecten voor legale migratie reeds ingericht (zie hoofdstuk 9).

2.5 De bilaterale migratiesamenwerking met Ethiopië

Ook met Ethiopië werkt Nederland intensief bilateraal samen. Het Nederlandse beleid ten aanzien van Ethiopië richt zich op zeven domeinen: internationale rule of law en mensenrechten; vrede, veiligheid en legitieme stabiliteit; duurzame handel en investeringen; duurzame ontwikkeling, voedselzekerheid, water en klimaat; sociale vooruitgang; migratie en vluchtelingen; en vrouwenrechten en gendergelijkheid.[66] Nederland ondersteunt ook de EU-inspanningen om een breed migratiepartnerschap te ontwikkelen met de Ethiopische autoriteiten.

Ethiopië is een migratieknooppunt in Afrika. Het land vangt één van de grootste vluchtelingenpopulaties in Afrika op (meer dan 800 duizend, voornamelijk afkomstig uit Zuid-Soedan, Somalië en Eritrea) en is een land van herkomst van zowel irreguliere migranten als reguliere arbeidsmigranten. De Nederlandse bilaterale migratiesamenwerking met Ethiopië spitst zich feitelijk toe op drie pijlers van de Nederlandse Integrale Migratie agenda, te weten voorkoming van irreguliere migratie; versterking van opvang en bescherming voor vluchtelingen en ontheemden in de regio; en minder illegaliteit, meer terugkeer.

De samenwerking op het gebied van terugkeer van Ethiopiërs zonder verblijfstitel wordt door DT&V als matig beoordeeld. In januari 2018 is er een akkoord gesloten tussen de Europese Unie en Ethiopië over terugkeerprocedures. Met de regeringswissel naar het kabinet Abiy Ahmed in april 2018 is er een periode geweest waarin de samenwerking stilviel, als gevolg van vervanging van mensen in sleutelposities, en herschikking van taken en prioriteiten. Inmiddels is de samenwerking weer opgepakt.[67]

Ethiopië is met name de laatste twee decennia een belangrijk land van herkomst geworden, waarbij emigratie in drie hoofdrichtingen gaat: oostwaarts naar de Golfstaten en het Midden-Oosten, zuidwaarts naar Zuid-Afrika, en naar het noorden door de Sahara naar Libië en verder. De Ethiopische diaspora buiten het Afrikaanse continent wordt op ruim drie miljoen mensen geschat, geconcentreerd in de Verenigde Staten, het Midden-Oosten en in Europa.[68] Er wonen ruim 25 duizend mensen met een Ethiopische migratieachtergrond in Nederland.[69] Ethiopiërs migreerden eind jaren zeventig tot begin jaren tachtig van de vorige eeuw merendeels als asielzoeker naar Nederland, maar in de laatste decennia gaat het meer om redenen van gezinshereniging of gezinsvorming, en/of studie. Het verloop van eerste asielaanvragen van Ethiopiërs in Nederland in de afgelopen jaren was: 160 in 2016, 120 in 2017, 50 in 2018, 90 in 2019 en 45 in 2020.[70]

De COVID-19 crisis heeft grote gevolgen voor de migratiebewegingen vanuit en naar Ethiopië. De Ethiopische regering heeft strenge grenscontroles ingevoerd sinds eind maart 2020, in een poging import van het virus te beperken. Als gevolg daarvan is het aantal Ethiopische migranten dat irregulier de grenzen met Djibouti, Kenia, Somalië of Soedan oversteekt met als doel door te reizen naar de Golfstaten, Europa of Zuid-Afrika aanzienlijk gedaald. Veel mensen hebben afgezien van irreguliere migratie, omdat ze bang waren opgepakt, vastgezet of gedeporteerd te worden.[71] Ondanks de sluiting van de Ethiopische grenzen zijn grote aantallen arbeidsmigranten die in de regio werkten gedeporteerd en teruggekeerd. Sinds de pandemie uitbrak in de regio zijn duizenden migranten teruggestuurd naar Ethiopië uit Djibouti, Somalië, Soedan, Kenia en Saudi-Arabië.[72] Ook kwamen tot kortgeleden nog aanzienlijke aantallen vluchtelingen aan uit Zuid-Soedan en Eritrea, met een enorme druk op de vluchtelingenkampen tot gevolg. De verwachting is dat na deze eerste fase effecten van de COVID-19 crisis, de migratiedruk weer zal toenemen doordat de economie zwaar geraakt wordt en de jeugdwerkloosheid nog hoger zal worden dan die voor de crisis al was.[73]

Bij de autoriteiten in Addis is grote belangstelling voor mogelijkheden voor circulaire migratie naar Nederland. Aangezien er nog geen stevige institutionele structuur bestaat voor circulaire migratie, is er ook interesse in een lange termijn traject, waarin eerst aan capaciteitsopbouw zou worden gedaan. Daarbij zou ook Zuid-Zuid geleerd kunnen worden van andere Afrikaanse landen zoals Tunesië waar reeds enkele decennia een institutionele structuur voor arbeidsmigratie bestaat, die ook effectief circulaire migratie faciliteert. Nederland zou hier een intermediaire rol in kunnen spelen.

Ethiopië gaat de komende tijd door een kritieke fase, aangezien het een drievoudige schok moet verwerken: de gevolgen van de COVID-19 crisis, een vernietigende sprinkhanenplaag in het oosten en zuiden van het land, en het oplaaien van identiteitspolitiek en -conflict en regionale conflicten.[74] In het Noorden van Ethiopië lopen de spanningen sinds november 2020 hoog op tussen de Tigray People’s Liberation Front (TPFL) en het Ethiopische leger. Het conflict ontwikkelt zich bovendien van een interne strijd naar een regionaal conflict, met vijandigheden tussen Tigray en Eritrea. Tienduizenden Ethiopiërs zijn naar Soedan gevlucht. De afgelopen jaren is veel Europese hoop gevestigd op Ethiopië, als relatief stabiel land in de volatiele Hoorn van Afrika, dat opvang biedt aan honderdduizenden vluchtelingen in de regio. De gevechten vinden dicht bij een aantal vluchtelingenkampen in Noord-Ethiopië plaats en verstoren aanvoerlijnen naar deze kampen. Hulporganisaties waarschuwen voor hongersnoden. Er is de EU – en dat geldt ook voor de Nederlandse regering – veel aan gelegen te helpen voorkomen dat Ethiopië en de regio afglijden naar instabiliteit en oorlog.

2.6 De bilaterale migratiesamenwerking met Nigeria

Het Kabinet-Rutte III heeft de bilaterale betrekkingen met Nigeria eveneens geïntensiveerd. Met de ondertekening van een MoU tijdens het bezoek van President Mohamad Buhari aan Nederland in juli 2018 werd een structurele dialoog in het vooruitzicht gesteld op het gebied van politieke, economische en migratiezaken. Dit commitment is sindsdien op hoog niveau opgevolgd, door bezoeken (inclusief handelsmissies) van de ministers Blok van Buitenlandse Zaken, Kaag voor Buitenlandse Handel en Ontwikkelingssamenwerking, staatssecretaris van Justitie en Veiligheid Broekers-Knol en premier Rutte aan Nigeria.

Het langetermijndoel van het Nederlandse beleid ten aanzien van Nigeria is bij te dragen aan vrede, veiligheid en stabiliteit in Nigeria; aan het aanpakken van grondoorzaken voor migratie; en aan facilitering van ordelijke, veilige en reguliere migratie en mobiliteit van mensen, zowel in de regio als naar Europa, inclusief een effectieve bestrijding van mensenhandel en -smokkel, en een verbeterde samenwerking op het gebied van terugkeer.

Nederland heeft de afgelopen jaren sterk ingezet op de bestrijding van irreguliere migratie. Met een focus op betere grenscontrole via investering in een langjarige en intensieve samenwerking met de Nigeria Immigration Service (NIS), inclusief een capaciteitsopbouwprogramma. Ook is prioriteit gegeven aan ontmoediging van irreguliere migratie en aanpakken van mensenhandel via steun aan bewustwordingscampagnes in gemeenschappen van waaruit veel irreguliere migranten vertrekken, en steun aan programma’s om mensenhandel tegen te gaan. Daarnaast ondersteunt Nederland programma’s die gericht zijn op de grondoorzaken van migratie, onder andere via het stimuleren van jeugdwerkgelegenheid in gebieden met hoge emigratie cijfers.

De samenwerking inzake terugkeer wordt als goed beoordeeld. Nederland draagt bij aan het IOM Joint Initiative programma en het MIRAA-programma om irreguliere Nigeriaanse migranten uit Noord-Afrika en Niger te helpen terugkeren en re-integreren. Nederland zet zich ook in om op Europees niveau een strategisch en breed migratiepartnerschap uit te bouwen tussen de EU en Nigeria, gericht op controle over migratie en terugkeersamenwerking. Samenwerking op het gebied van circulaire migratietrajecten tussen Nigeria en Europese landen staat nog in de kinderschoenen (hier komen we op terug in hoofdstuk 8).

Nigeria is traditioneel een belangrijk bestemmingsland voor migranten uit West-Afrika, maar de emigratie is nog hoger dan de immigratie. De Nigeriaanse diaspora bestaat naar schatting uit 15 miljoen mensen, en de remittances zijn sterk gegroeid van 2,3 miljard dollar in 2004[75] naar 23,6 miljard dollar in 2018.[76] Favoriete bestemmingen van Nigeriaanse migranten zijn de afgelopen jaren de Verenigde Staten, het Verenigd Koninkrijk, Kameroen en Canada. In april 2018 werkten niet minder dan 5.250 in Nigeria opgeleide artsen en verpleegkundigen voor de National Health Service in het VK.[77] Er wonen ruim 14 duizend mensen met een Nigeriaanse migratieachtergrond regulier in Nederland.[78]

Nigerianen behoren ook tot de top tien van nationaliteiten die irregulier in de EU verblijven, naar schatting verblijven meer dan 100 duizend Nigerianen in EU-lidstaten zonder geldige verblijfstitel.[79] Ook behoort Nigeria tot de belangrijkste landen van herkomst van asielzoekers in EU-lidstaten, met Italië, Duitsland en Frankrijk als de belangrijkste landen van bestemming. De meeste van deze asielverzoeken zijn de laatste jaren afgewezen, aldus het Europese asielagentschap EASO.[80] Recentelijk is er ook een aanzienlijke stijging van het aantal Nigeriaanse asielzoekers in Nederland. In 2016 waren dat er 210, in 2017 170, in 2018 560, in 2019 2100,[81] en in 2020 met 635[82] weer aanzienlijk minder door de COVID-19 gerelateerde beperkingen op internationale mobiliteit. De toename in de afgelopen jaren betrof in meerderheid Nigeriaanse migranten die al enkele jaren geleden in Italië zijn aangekomen, en na enige tijd zijn doorgetrokken naar Nederland (secundaire migratie). Ter verklaring van de toename worden de gevaren voor homoseksuelen in het hele land, het voorkomen van meisjesbesnijdenis, en een toename van de mensenhandel genoemd, maar representatief onderzoek naar de beweegredenen van deze nieuwkomers is nog niet gedaan. Het verdwijnen van honderden Nigeriaanse asielzoekers uit asielzoekerscentra in Nederland in het afgelopen jaar wijst wel in de richting van mensenhandel. In Nederland is het percentage Nigeriaanse migranten dat een vluchtelingenstatus verwerft een van de laagste in Europa (in 2019 was die 5%).[83]

Ook Nigeria heeft in de komende tijd een drievoudige economische schok te verwerken, aangezien het land niet alleen direct door de COVID-19 maatregelen wordt geraakt, maar ook door een scherp dalende olieprijs met grote gevolgen voor het nationale inkomen van het land, en door voortdurende instabiliteit en onveiligheid met name in het noorden van Nigeria en bredere onvrede over politiegeweld en beleid (#EndSars). Dalende remittances vanuit de Nigeriaanse diaspora als gevolg van de mondiale economische gevolgen van de COVID-19 crisis treffen het land bovendien relatief hard, aangezien het BNP voor 6% daarvan afhankelijk is.[84] Anders dan in het geval van Ethiopië lijkt er geen sprake van een massale terugkeer van Nigeriaanse diaspora (enkele honderden keerden wel terug uit de Verenigde Arabische Emiraten, de VS en het VK).

EASO signaleert in een speciaal rapport over de gevolgen van de COVID-19 crisis in Nigeria dat de push-factoren voor migratie niet verminderen, terwijl er strenger wordt gecontroleerd aan de grenzen en deze zelfs sluiten. Dit zou ertoe kunnen leiden dat de mensensmokkel toeneemt, zo waarschuwt het bureau van de Verenigde Naties voor drugs en misdaad UNODC.[85] EASO concludeert in het genoemde rapport dat de voorziene verslechtering van de economische en gezondheidssituatie in Nigeria boven op de voortdurende veiligheidsproblemen kan leiden tot een toename in asiel-gerelateerde migratie en mensenhandel uit Nigeria zodra de grenzen heropenen, mogelijk resulterend in een hoger aantal asielverzoeken in Europa.[86]

Nigeria, het meest bevolkingsrijke land met de grootste economie van Afrika, vervult volgens de EU en Nederland een cruciale rol in de regio. Als het goed gaat in Nigeria heeft dat een positieve impact op de stabiliteit en economische ontwikkeling in de gehele regio. Aan de andere kant kan een neerwaartse spiraal in Nigeria gevolgen hebben voor geheel West-Afrika, de Sahel-regio en ook Europa, in termen van veiligheid, irreguliere migratie en economische gevolgen.

2.7 Zonder externe akkoorden geen intern akkoord over het Migratiepact

In september 2020 heeft de Europese Commissie met het nieuwe Migratie- en Asielpact haar voorstellen gepresenteerd om de jarenlange impasse te doorbreken die sinds de vluchtelingencrisis van 2015-16 is ontstaan in het Europese migratie- en asielbeleid. Wie de voorstellen van de Commissie leest en tot zich laat doordringen, kan niet anders concluderen dan dat de enige mogelijkheid om tot een intern akkoord te komen tussen de diep verdeelde lidstaten van de Europese Unie, afhankelijk is van beter werkend terugkeerbeleid, en daarmee van een extern akkoord (of reeks akkoorden) voor versterkte migratiesamenwerking met derde landen. De zuidelijke EU-lidstaten zullen nooit akkoord gaan met de grensprocedure die de Noordelijke landen willen (om secundaire migratie binnen de EU tegen te gaan), als zij geen garanties hebben dat dit niet tot een grote serie ‘Moria’s’ in hun landen gaat leiden. Verschillende oostelijke EU-lidstaten hebben aangegeven niet bereid te zijn om migranten over te nemen van de zuidelijke lidstaten, zelfs niet als dat in het kader van terugkeertrajecten voor migranten zonder verblijfstitel zou zijn (‘terugkeersponsorschap’ in de woorden van de Europese Commissie).

Zoals de Adviesraad Internationale Vraagstukken ook betoogt in zijn recente rapport Het Europese asielbeleid: Twee grote akkoorden om de impasse te doorbreken is het duidelijk dat het hele bouwwerk (of moeten we zeggen: kaartenhuis) van het Europese Migratiepact (dat gericht is op een intern akkoord tussen de EU-lidstaten), een fundering vereist van effectieve terugkeersamenwerking met derde landen, die het best wordt geïncorporeerd in een reeks externe akkoorden op basis van gedeelde belangen.[87] Die versterkte migratiesamenwerking gericht op meer controle en sturing over migratie, zal op intensivering van de samenwerking moeten rusten in alle schakels van de asiel- en migratieketen (onder andere gericht op grondoorzaken, opvang en bescherming in de regio, tegengaan irreguliere migratie en mensensmokkel, hervestiging van vluchtelingen, en verbeterde terugkeersamenwerking), inclusief een duurzame inspanningen om legale migratie vorm te geven. De naar verwachting toenemende druk op de Europese grenzen als gevolg van de economische naschokken van de COVID-19 pandemie, en de noodzaak om tot een beter functionerend Europees asiel- en migratiesysteem te komen, zouden een hernieuwd momentum moeten geven voor internationale migratiesamenwerking met derde landen, inclusief een versterkte inzet op legale circulaire migratieprogramma’s.

Conclusie onderzoeksvraag 2

Wat is het nut van circulaire migratieprogramma’s in het kader van de internationale migratiesamenwerking van Nederland met Tunesië, Ethiopië en Nigeria?

De Nederlandse regering heeft in 2018 besloten zich meer te richten op stabiliteit in de regio’s die grenzen aan Europa. Tunesië, Nigeria en Ethiopië zijn cruciale landen in de internationale migratiesamenwerking van Nederland, door hun geografische ligging, en door hun grote invloed op de regionale stabiliteit en op mogelijke irreguliere migratie. De noodzaak van de migratiesamenwerking met deze Afrikaanse landen zal toenemen in het licht van structurele factoren en de meervoudige crises (economisch en COVID-19 gerelateerd en politiek) waar deze drie landen mee kampen.

De migratiepartnerschappen tussen Afrikaanse en Europese landen zijn tot voor kort beperkt ingevuld, met een eenzijdige nadruk op de belangen van Europese landen. Indien Nederland de goede migratiesamenwerking met Tunesië, Nigeria en Ethiopië wil behouden, ook onder toenemende migratiedruk in de toekomst, dan is uitbouw van een gelijkwaardiger migratiepartnerschap met deze landen via nieuwe circulaire migratietrajecten noodzakelijk. Met een narratief dat recht doet aan het gedeelde belang bij sturing van migratie, in plaats van met louter een Westers transactioneel narratief van ‘more for more’ of ‘less for less’. Alle drie de landen beschouwen het tegengaan van irreguliere migratie en samenwerking inzake terugkeer als integraal onderdeel van zo’n gelijkwaardig migratiepartnerschap. Derhalve is de bereidheid om duurzame partnerschappen aan te gaan voor betere controle over migratie, goed functionerende legale migratie en terugkeersamenwerking aanwezig.

Autoriteiten van Afrikaanse landen die bereid zijn tot samenwerking met Europese landen in het tegen gaan van irreguliere migratie en terugkeer van uitgeprocedeerde asielzoekers kunnen dat beleid beter legitimeren als ze kunnen verwijzen naar geloofwaardige mogelijkheden voor legale migratie naar EU-lidstaten. Het asielsysteem voor vluchtelingen in Europese landen is tegelijkertijd beter te legitimeren, indien geloofwaardig kan worden gemaakt dat degenen die geen aanspraak kunnen maken op internationale bescherming ook daadwerkelijk terugkeren naar hun land van herkomst.

In de tussentijd dringt het besef van het kardinale belang van de externe dimensie om tot een intern akkoord te kunnen komen tussen de verdeelde EU-lidstaten over het nieuwe Migratiepact, met enige vertraging door tot beleidsmakers en politici in de EU (de externe dimensie is veel minder uitgewerkt in het Pact dan de voorstellen met het oog op het interne akkoord binnen de EU). Maar zoals Nederland eerder voorop heeft gelopen met een aantal EU-lidstaten in het beter ondersteunen van opvang en bescherming in de regio, zo zou Nederland nu wederom de externe dimensie van het Europese asiel- en migratiebeleid kunnen agenderen met een aantal lidstaten die reeds werk maken van bilaterale migratiesamenwerking, zoals Spanje, Frankrijk, Duitsland en Italië. De Nederlandse migratiegezant werkt reeds samen met de migratiegezanten van deze vier grote – voor het EU-migratiebeleid cruciale – lidstaten. Een gemeenschappelijk initiatief en wake-up call op de externe dimensie met het oog op duurzame partnerschappen voor legale migratietrajecten en terugkeersamenwerking zou ook een welkome overbrugging van diep ingesleten kloven tussen de noordelijke en zuidelijke lidstaten zijn.

In de volgende hoofdstukken bouwen we stap voor stap op hoe circulaire migratieprogramma’s er in dit kader van intensivering van de internationale migratiesamenwerking uit kunnen zien.