Onderzoeksvraag 6: Wat zijn de aspiraties, capaciteiten en zorgen van mobiele werknemers en studenten ten aanzien van circulaire migratieprogramma’s tussen Tunesië, Ethiopië en Nigeria aan de ene kant en Nederland aan de andere kant, en hoe kunnen die worden geaccommodeerd?

De beschikbare literatuur over circulaire migratie is vooral gericht op de macro- en meso-context van circulaire migratie, en nog minder op de persoonlijke beslissingen of ‘agency’ van potentiële mobiele werknemers. Er zijn zeer weinig studies die aandacht besteden aan de manier waarop de motieven van migranten bij circulaire migratie passen[188], en als rapporten dat wel doen zijn ze doorgaans niet gebaseerd op gesprekken met migranten.[189] Dit onderzoek was evenmin gericht op grootschalig interviewonderzoek onder (potentiële) circulaire migranten. Er is binnen het bestek van deze studie met een vijftiental potentiële migranten uit Tunesië, Ethiopië en Nigeria gesproken, met begeleiders van circulaire migranten, en met in Nederland gevestigde migranten uit deze landen.

Een eenzijdige focus op de context van ‘push- & pull-factoren’ in het thuisland en gastland veronachtzaamt dat het bij migratie gaat om mensen met een wil, dromen en gevoelens en uiteenlopende capaciteiten. Migratie is voor hen doorgaans een moeilijke beslissing, waarbij ze naar de context kijken, maar waarbij ook hun vermogens en aspiraties een rol spelen. Elke migrant trekt hierbij zijn of haar eigen plan. We volgen hier het werk van Hein de Haas, die wijst op de relevantie van de capaciteiten en de aspiraties van de migrant in de vorming van mobiliteitsbeslissingen.[190] Hoe kunnen de capaciteiten en aspiraties van de mobiele werknemer worden verzoend met de politieke wens om een migratieprogramma circulair te maken? Met andere woorden: hoe wordt het gedeelde belang bij circulaire migratie ook het belang van de mobiele werknemer?

6.1 Capaciteiten van de mobiele werknemers

De capaciteiten van mobiele werknemers kunnen we onderverdelen in drie dimensies: (1) financieel; (2) menselijk kapitaal; en (3) sociaal kapitaal. Waar het gaat om de financiële positie is duidelijk dat er veelal initiële kosten gemoeid zijn met deelname aan een circulair migratieprogramma, zoals de kosten voor de training voorafgaand aan het vertrek, het visum en de reiskosten naar het bestemmingsland, die hoog zijn voor de modale burger in Tunesië, Ethiopië of Nigeria. Hier ligt een verantwoordelijkheid voor de werkgever en Nederland of de Europese Unie om de mobiele werknemer tegemoet te komen, door deze kosten over te nemen, een beurzenprogramma aan te bieden, of een proefproject (deels) te financieren. De slechte ervaringen met een migratieproefproject waarbij een Duitse particuliere zorgondernemer de Tunesische verpleegkundigen zelf liet betalen voor het trainingsprogramma voorafgaand aan vertrek, in contrast met een ander goed verlopen programma van de Duitse overheid dat investeerde in grondige en betaalde voorafgaande training, laat ook zien dat afwenteling van de kosten op de mobiele werknemers uitloopt op goedkoop duurkoop.[191] Overname van de reiskosten kan ook een factor zijn in de bevordering van het circulaire karakter van mobiliteitsprogramma’s. Zo staat in de Seizoenwerkersrichtlijn van de Europese Unie de suggestie aan lidstaten om werkgevers verplicht te stellen om de reiskosten van mobiele werknemers te betalen, teneinde te voorkomen dat laatstgenoemden zich bijvoorbeeld genoodzaakt zien om langer te blijven dan hun visa toestaat om schulden te kunnen afbetalen.

Financieel kapitaal kan ook van belang zijn voor een goede terugkeer van de mobiele werknemer in zijn of haar thuisland. Een aantrekkelijk werkperspectief in het thuisland is een belangrijke reden voor mobiele werknemers om terug te keren naar hun thuisland. Dat perspectief kan geboden worden doordat de circulaire migrant kan terugkeren (en mogelijk een salarisverhoging of promotie krijgt) bij de werkgever die hij al had. Een andere mogelijkheid is dat een circulair migratieprogramma wordt verbonden met één van de vele programma’s van onder andere de Wereldbank en private organisaties in de thuislanden om kredieten te verstrekken aan ondernemers voor het starten of verder ontwikkelen van een eigen bedrijf. Zo’n krediet kan de circulaire migrant in staat stellen om een nieuwe investering te doen in zijn bedrijf, om de nieuwe kennis die hij in Nederland heeft verworven ook toe te kunnen passen.

De tweede dimensie van de capaciteiten van de mobiele werknemer, betreft zijn of haar menselijke kapitaal: de competenties, kennis en vaardigheden van de mobiele werknemer en de waardering van zijn of haar diploma’s en certificaten in het gewenste bestemmingsland. Uit onderzoek naar de kwaliteit van het onderwijs in Tunesië, Ethiopië en Nigeria blijkt dat aansluiting op het Nederlandse onderwijssysteem en de Nederlandse arbeidsmarkt aparte zorg behoeft.[192] Onderwijshervormingen in Tunesië in de jaren ’80 hebben de toegang tot onderwijs wel verbeterd, maar internationale testscores laten zien dat de kwaliteit nog een uitdaging is.[193] Opleidingen in alle drie de landen worden lager gewaardeerd dan in Nederland. Zo staat een 2-jarige masteropleiding in Ethiopië (wo-niveau) gelijk aan een hbo-master in Nederland[194], en geldt hetzelfde voor Tunesië.[195] Voor Nigeria geldt dat een National Technical Certificate en National Business Certificate (beide een 3-jarige beroepsopleiding) qua niveau vergelijkbaar zijn met een mbo-niveau 2 of 3, afhankelijk van de specialisatie.[196] Door een gebrek aan praktijkruimtes en laboratoria is het onderwijs ook onvoldoende praktisch, en door een te theoretische insteek ontwikkelen de studenten ook onvoldoende soft skills voor een goede aansluiting op de arbeidsmarkt. Het grote belang van het duidelijk in kaart hebben van de skills van kandidaten, is in verschillende evaluaties van proefprojecten naar voren gekomen. Zo werd bijvoorbeeld in het circulaire migratieproject tussen België en Tunesië, halverwege het programma een extra training ingevoegd, omdat tijdens het project bleek dat er verschillende tekortkomingen waren in de soft skills van de kandidaten. Ook blijkt dat wanneer er te weinig tijd wordt besteed aan een goede skills-assessment voorafgaand aan het programma er mismatches kunnen ontstaan tussen de bedrijven en de kandidaten.[197] Voor de sector landbouw geldt specifiek dat het slechte imago van de landbouw in de thuislanden de studies en het werkveld parten spelen. Veelvuldig hoorden we uitspraken als “Je hebt in deze samenleving een masteropleiding nodig om te trouwen, maar een beroepsopleiding in de landbouw om je geld te verdienen” of: “Als een boer een meisje ten huwelijk vraagt, zegt ze neen”. Dit heeft ook zijn weerslag op de kwaliteit van de studenten in het landbouwonderwijs. Studiekeuze wordt vaak bepaald door resultaten in het secundaire onderwijs. Leerlingen die onvoldoende scoorden om de studie van hun keuze te volgen, komen niet zelden terecht bij vervolgopleidingen in de landbouw. Studeren zij omdat zij in de landbouw willen werken, of omdat zij nog in aanmerking willen komen voor welke studie dan ook?

Tegen deze achtergrond ondersteunt Nederland via het bilaterale ontwikkelingssamen­werkingsbeleid reeds projecten om Afrikaanse landen te helpen goed praktijkonderwijs op te zetten. Via het Orange Knowledge Programma helpen Nederlandse landbouwopleidingen op mbo- en hbo-niveau hun Afrikaanse counterparts om een curriculum te ontwikkelen dat studenten beter voorbereidt op ondernemerschap in de landbouwsector. Tunesië en Ethiopië zijn op het moment reeds programmalanden in het kader van het OKP, Nigeria zou daaraan kunnen worden toegevoegd. Hier zou op voortgebouwd kunnen worden in een breed partnerschap voor de tuinbouwsector, waarin op termijn ook een circulaire migratiecomponent kan worden opgenomen. Door Nederlandse bedrijven met activiteiten in deze landen, Nederlandse bedrijven die geïnteresseerd zijn in deelname aan een circulair migratieprogramma en hun Nederlandse brancheorganisatie ook te betrekken bij de ontwikkeling van het curriculum van de Afrikaanse mbo’s en hbo’s waarmee wordt samengewerkt, zou gericht aan de capaciteiten van de potentiële mobiele werknemers kunnen worden bijgedragen. Met technologie en digitalisering opgenomen in het curriculum voor landbouw mbo’s en hbo’s, en het perspectief van deelname aan een circulair migratieprogramma naar Nederland, zou het imago van zo’n opleiding waarschijnlijk snel verbeteren. En door meer studenten op te leiden dan uiteindelijk deelnemen aan een circulair migratieprogramma, zou nog extra aan de ontwikkeling van het thuisland worden bijgedragen conform het idee van het Global Skill Partnership.

Het slechte imago van de landbouwsector in Ethiopië, Tunesië en Nigeria staat in contrast met het imago van de ICT-sector, waar uit studiekeuze blijkt dat er groeiend animo voor is. Ondanks dat er de afgelopen vijftien jaar veel is geïnvesteerd in ICT-opleidingen, is het onderwijs in alle drie de landen nog niet op hetzelfde niveau als het ICT-onderwijs in Nederland. HR-adviesbedrijven en internationale rekruteringsplatforms ervaren de lagere kwaliteit van de opleidingen evenwel niet als probleem, gezien het grote aanbod van Afrikaans talent, de mogelijkheid om grondig te selecteren via onlinetests en interviews en te investeren in talent met additionele opleidingen.[198] Ook de in hoofdstuk vijf genoemde bedrijven Aldelia, Caspar Coding en Tunga maken gebruik van dit soort testen via online platforms. Uit gesprekken met deze partijen blijkt dat slechts 1% van de duizenden aanmeldingen per vacature deze testen met goed gevolg aflegt. Dit betekent overigens niet dat de andere 99% geen kansen meer krijgt. Kandidaten die niet over de benodigde skills beschikken, worden door de rekruteringsplatforms gewezen op hun leerpunten en bij Tunga is het zelfs zo dat deelnemers ook onderwijs aangeboden krijgen, via online modules en op beperkte schaal ook in klassikaal verband. Deze opleidingsdiensten aan gemotiveerde developers, om hun skills te ontwikkelen tot zij voldoen aan de criteria om te kunnen opereren op de internationale markt voor off-shore developers en/of circulaire migratie, zouden goed passen in een Nederlands partnerschap met deze Afrikaanse landen op het gebied van ICT, omdat deze opleidingen zouden worden aangeboden rond een reeds goed functionerend businessmodel. Het is ook voorstelbaar dat op termijn ICT-bedrijven in Europa, Canada en elders geïnteresseerd raken in het investeren in deze opleidingscomponenten, waarmee dit volledig financieel duurzame programma’s zouden kunnen worden. Het Nedamco Ethiopia Cloud Initiative, waar verschillende bedrijven (waaronder Microsoft, Google en Amazon) al hebben aangegeven te willen investeren, is hier een goed voorbeeld van.

De recente ervaring met Europese proefprojecten leert verder dat zogenaamde pre-deployment training, ofwel training voorafgaand aan vertrek naar het gastland, cruciaal is voor de equipering van de mobiele werknemer. Hierbij gaat het om oriëntatie op het gastland (waarden en normen, basistaalvaardigheden) en de werksituatie (hier zouden de werkgevers van het circulaire migratieprogramma al bij betrokken moeten worden). Ook een matchingfase in het thuisland met potentiële werkgevers uit het gastland die daartoe een periode naar Afrika komen, is behulpzaam gebleken in het Litouws-Nigeriaanse ICT-proefproject Digital Explorers, om de capaciteiten van de developers goed te laten aansluiten op de behoeften van de werkgevers, en een periode van kennismaking in te lassen tussen kandidaat werkgevers en kandidaat mobiele werknemers. Er zou ook nog een voorbereiding op ondernemerschap kunnen worden toegevoegd bij terugkeer in het gastland (indien bijvoorbeeld de verbinding wordt gemaakt met bovengenoemde accelerator programma’s van de Wereldbank). Ter illustratie: in het mobiliteitsschema met Marokko, biedt Duitsland mobiele werknemers een taaltraining van zes maanden en ‘interculturele voorbereiding’ aan.[199]Een goed ingericht programma voor deze training kan ook helpen voorkomen dat mobiele werknemers in slechte werk- en leefomstandigheden terecht komen of blijven. Door hen van tevoren te informeren over hun arbeidsvoorwaarden, de werkomstandigheden die ze kunnen verwachten en hun rechten en mogelijkheden om juridische stappen te ondernemen als ze niet goed behandeld worden, kunnen zij beter worden toegerust voor deelname aan het programma.

Een derde dimensie van de capaciteiten van de mobiele werknemer betreft zijn of haar sociale kapitaal. Hier kunnen migratienetwerken en diaspora een rol spelen, bijvoorbeeld in de begeleiding van mobiele werknemers of studenten in het gastland. Hierbij moet wel in het oog gehouden worden dat diaspora-organisaties in Nederland in sommige gevallen talrijk en onderling verdeeld zijn. IOM kent voorts ook een programma Connecting Diaspora for Develpoment (CD4D), waarbij diaspora mensen in het land van oorsprong begeleiden, onder andere in de tuinbouw- en ICT-sector. In de fase van terugkeer van een circulair migratieprogramma zouden diaspora wellicht ook langs deze lijnen een rol kunnen spelen. Waar het om de fase van verblijf in Nederland gaat is het raadzaam naast de verbinding met diasporanetwerken, vanuit de betrokken bedrijven, brancheorganisatie of Nederlandse overheidsinstanties zorg te dragen dat het sociale netwerk van mobiele werknemers wordt aangevuld, en dat de mobiele werknemers toegang hebben tot ondersteunende diensten. Zo bieden de vakbewegingen in Italië, Spanje en Duitsland diensten aan voor arbeidsmigranten, inclusief juridische ondersteuning, en is er in het Verenigd Koninkrijk een hotline die deelnemers aan de Seasonal Workers Pilot kunnen bellen als ze ergens tegen aan lopen. Nederland kent een hotline voor statushouders en nieuwkomers inzake COVID-19.[200]

6.2 Aspiraties van de mobiele werknemers

Bij het ontwerpen van een circulair migratietraject is het ook van belang de aspiraties van (groepen van) potentiële mobiele werknemers te kennen. Indien hier inzicht in bestaat en rekening mee wordt gehouden bij de inrichting van het circulaire migratieprogramma, wordt de kans vergroot dat de mobiele werknemer het ook in zijn of haar belang zal vinden om terug te keren naar het thuisland, en dat hij of zij een upskilling ervaring heeft door deelname aan het traject.

Ter achtergrondinformatie is het goed te weten dat arbeids- en studiemigranten uit derde landen doorgaans voor kortere tijd naar Nederland komen, ook als zij niet expliciet deelnemen aan een circulair traject. Zo publiceerde het CBS recent data waaruit blijkt dat drie kwart van deze arbeidsmigranten binnen tien jaar weer vertrokken is uit Nederland. Van de migranten die voor studie komen is na tien jaar meer dan 80% weer vertrokken, van de kennismigranten ook meer dan 80%, en van de overige arbeidsmigranten rond de 75%.[201] Dit in contrast met gezins- en asielmigranten, die meestal langere tijd blijven.

Wat uit evaluaties van circulaire migratieprogramma’s naar voren komt, en ook uit onze gesprekken met (potentiële) migranten bleek, was dat het idee dat een circulair traject niet eenmalig is, belangrijk is voor de mobiele werknemer om terug te keren naar het thuisland. De verzekering dat de migrant een internationaal mobiele werknemer kan blijven, als hij of zij zich aan de regels van een meervoudig circulair programma houdt, is een perspectief dat aantrekkelijker is dan het alternatief: uit het programma stappen en irregulier verder leven in Europa. Indien het programma eenmalig circulair is, en de poort naar Europa voor altijd achter de migrant dicht dreigt te vallen, ligt die afweging mogelijk anders. De groep gastarbeiders die Nederland in de jaren zestig aantrok, vormt hiervan in zekere zin een voorbeeld. Van de eerste lichting gastarbeiders vertrok het merendeel terug naar het thuisland. Pas toen Nederland decennia later een restrictiever toelatingsbeleid ging voeren, besloten meer mensen in Nederland te blijven, uit angst hun sociale zekerheid te verliezen én omdat meervoudige circulaire migratie niet meer mogelijk was voor deze groep.[202]

Door een traject in te richten als meervoudig circulair (ook wel repeat migration of multiple circular genoemd in de literatuur), komt het programma meer in de buurt van de aspiraties van verschillende potentiële migranten, die aangeven om sociale en patriottistische redenen een toekomst in hun thuisland te zien, maar de mogelijkheid van tijdelijke toegang tot Nederland voor werk of studie open zouden willen houden. Belangen van mobiele werknemers en werkgevers in Nederland, die ook baat zien bij een meervoudig circulair schema, komen hier overeen. Frankrijk, Spanje, het Verenigd Koninkrijk en Zweden hebben reeds ervaring met dergelijke meervoudig circulaire programma’s.

Onderzoek naar aspiraties van migranten suggereert dat aspiraties enigszins variëren naar opleidingsniveau.[203] Lager en middelbaar opgeleiden bekijken eventuele deelname aan een circulair migratieprogramma meer instrumenteel als een manier om te sparen voor een huis, ‘goed te kunnen trouwen’, wellicht een eigen agrarisch bedrijf te starten en hun familie te kunnen onderhouden. Toegang te behouden tot het circulaire migratieprogramma en periodiek tijdelijk extra geld te kunnen verdienen in het buitenland is dan een voldoende incentive om terug te keren. Om hierop in te spelen en de circulariteit van het programma te bevorderen hebben sommige EU-lidstaten systemen opgezet om bij te houden of seizoenwerkers daadwerkelijk zijn teruggekeerd. Zo moeten de Tunesiërs die hebben deelgenomen aan het seizoenmigratie­programma naar Frankrijk zich bij terugkeer registreren bij het kantoor van OFII in Tunis. Na registratie binnen de termijn van de werkvergunning, krijgen deze mobiele werknemers prioriteit voor rekrutering in het volgende seizoen.[204] Het OFII-schema tussen Tunesië en Frankrijk staat bekend om het soepele verloop van de terugkeer van mobiele medewerkers en haalde de afgelopen jaren een terugkeerpercentage van meer dan 95%.[205]

Volgens genoemd onderzoek en in onze gesprekken met potentiële migranten kwam naar voren dat bij hoger opgeleiden gevoeligheid voor status en overwegingen over kwaliteit van leven een belangrijker rol spelen, evenals rolmodellen in de familie of onder collega’s van succesrijke migranten die zich in Europese landen gevestigd hebben. Om deze groep tot terugkeer te bewegen zijn meer incentives nodig. Het kan dan gaan om het verwerven van een begeerd diploma waarvoor terugkeer vereist is, het perspectief op promotie binnen een baan in het thuisland die de mobiele werknemer al had, of uitzicht op een carrière binnen een internationaal bedrijf met vestigingen in het thuisland en in Nederland, of binnen de transnationale academische gemeenschap van universiteiten in thuisland en Nederland en mogelijk nog elders. In Tunesië zagen we interessante aansluitingsmogelijkheden voor ondersteuning bij terugkeer, bij zogeheten accelerator programs, die de Wereldbank aanbiedt. Deze programma’s ondersteunen start-ups in het opschalen van het bedrijf. In Nigeria zou nader gekeken kunnen worden naar aansluiting bij lopende private programma’s voor begeleiding naar de arbeidsmarkt die Nederland al ondersteunt, of programma’s die de statelijke autoriteiten organiseren zoals de Kibbuts in Nigeria. Net-afgestudeerden boeren krijgen een stuk land toegewezen, waarna de overheid hen voorziet van de benodigde machines en zaden. De oogst wordt aan de overheid gegeven, maar in ruil daarvoor ontvangen de boeren maandelijks een leefbaar loon.

Conclusie onderzoeksvraag 6

Wat zijn de aspiraties, capaciteiten en zorgen van mobiele werknemers en studenten ten aanzien van circulaire migratieprogramma’s tussen Tunesië, Ethiopië en Nigeria aan de ene kant en Nederland aan de andere kant, en hoe kunnen die worden geaccommodeerd?

Om het circulaire karakter van mobiliteit zoveel mogelijk te garanderen, is het vanuit het perspectief van de werknemer belangrijk dat:

Aangezien de aansluiting van het onderwijs in de drie Afrikaanse landen op de Nederlandse arbeidsmarkt niet vanzelf spreekt, is een grondig trainingsprogramma voor een circulair migratieprogramma voorafgaand aan vertrek cruciaal voor lager- en midden-opgeleiden. Indien een potentiële hoger opgeleide mobiele werknemer al binnen een Nederlands bedrijf werkt, dan wel reeds bij de overheid of een universiteit in een van de drie Afrikaanse landen werkt en voor een korte cursus naar Nederland komt, kan dit trainingsprogramma beperkter zijn. Op de middellange termijn verdient het aanbeveling om synergie te zoeken met de ondersteuning die Nederland al biedt aan onderwijsinstellingen in de Afrikaanse landen, om een aantrekkelijk curriculum te maken dat ook een belangrijke praktische component heeft en traint op soft skills. Bedrijven in Nederland die geïnteresseerd zijn in een circulair migratieprogramma en hun brancheorganisatie zouden bij deze curriculumontwikkeling moeten worden betrokken.

Een succesvol circulair migratieprogramma vereist een zorgvuldige selectie van kandidaten, op basis van competenties en kennis van de aspiraties. Verder zijn verschillende vormen van ondersteuning van de mobiele werknemer nodig, zoals voor pre-deployment training, reis- en visumkosten, begeleiding in Nederland, en re-integratie bij terugkeer.