Onderzoeksvraag 8: Welke politieke documenten en uitspraken in Nederland en in Tunesië, Ethiopië en Nigeria zijn richtinggevend voor het ontwerp van een circulair migratieprogramma?

In het politieke discours over circulaire migratie resoneren duidelijk de belangen, zorgen en aspiraties, mogelijkheden en beperkingen die in de hoofdstukken hiervoor besproken zijn. Dat heeft de afgelopen jaren geleid tot politieke kaders die richtinggevend zijn voor het ontwerp van circulaire migratieprogramma’s in respectievelijk Nederland, en in Tunesië, Ethiopië en Nigeria. In dit hoofdstuk gaan we na welke politieke richtsnoeren de afgelopen jaren zijn geformuleerd in Nederland en de drie landen van oorsprong, en welke gemene deler en randvoorwaarden daarin te onderkennen zijn.

8.1 Regeerakkoord, integrale migratieagenda en richtinggevende moties

Het Regeerakkoord van de huidige regering Rutte III, getiteld ‘Vertrouwen in de toekomst’ beoogt een ‘menswaardig en effectief migratiebeleid’ te voeren:

“Dat omvat de aanpak van de oorzaken van vluchtelingenstromen, het verbeteren van opvang in de regio, het opvangen van vluchtelingen conform internationale verdragen en het tegengaan van irreguliere migratie. Wie mag blijven, moet snel meedoen. Daarmee vergroten we kansen van nieuwkomers. Wie niet mag blijven, moet snel vertrekken.”[232]

Ook maakt het Regeerakkoord duidelijk onderscheid tussen asielmigratie en legale migratie voor werk of studie:

“Asielmigratie dient bescherming te bieden, niet om het verkrijgen van arbeid te faciliteren. De asielprocedure is niet bedoeld voor mensen die om economische redenen naar Nederland willen komen. Die vermenging is onwenselijk en moet worden tegengegaan. Er zijn echter ook arbeidsmigranten die een zinvolle bijdrage kunnen leveren aan de Nederlandse economie en samenleving. Voor Nederland gunstige arbeidsmigratie wordt dus gefaciliteerd. Het kan de (kennis)economie, innovatieve slagkracht en concurrentiepositie van Nederland versterken. Daarom voeren wij naar rato van de behoefte van de arbeidsmarkt een positief legaal migratiebeleid. De tewerkstellingsvergunning zal ook voor drie jaar kunnen worden verleend. Uitbuiting van migranten wordt actief bestreden.”[233]

Tevens stelt het Regeerakkoord dat het principe van more for more en less for less leidend is voor internationale samenwerking met derde landen: zowel positieve als negatieve prikkels worden aangekondigd om landen van herkomst te bewegen tot medewerking aan gedwongen terugkeer van migranten zonder verblijfstitel.[234] Deze regeringsinzet is door een meerderheid in de Tweede Kamer onderschreven, met het aannemen van de motie Fritsma c.s., met een duidelijke uitspraak van de Kamer:

“Verzoekt de regering, om geen arbeidskrachten van buiten de EU naar Nederland te halen als beloning voor landen die niet meewerken aan het terugnemen van illegalen […]”[235]

In 2018 kwam het kabinet Rutte III met een verdere uitwerking van het migratiebeleid, met de Integrale Migratie Agenda, met beleidsvoornemens ten aanzien van zes pijlers: (1) voorkomen van irreguliere migratie; (2) versterken opvang en bescherming voor vluchtelingen en ontheemden in de regio; (3) een solidair en solide asielstelsel binnen de Europese Unie en Nederland; (4) minder illegaliteit, meer terugkeer; (5) bevorderen legale migratieroutes; en (6) stimuleren integratie en participatie.

In de toelichting op deze pijlers van de Integrale Migratie Agenda zegde het kabinet toe de vraag te verkennen hoe bestaande vormen van reguliere migratie beter kunnen worden benut om terugkeer en overname te bevorderen en irreguliere migratie te beperken. Daarbij noemde het kabinet expliciet de mogelijkheid van circulaire arbeidsmigratie. De aanvullende inzet op legale migratie zou onderdeel moeten uitmaken van brede migratieafspraken, aldus het kabinet, en voorwaardelijk aan goede samenwerking inzake terugkeer en overname:

“Daarbij geldt altijd het uitgangspunt dat aanvullende inzet van deze mogelijkheden voor reguliere migratie onderdeel moeten zijn van brede migratieafspraken zoals onder pijler een en vier beschreven, en voorwaardelijk aan het realiseren van terugkeer en overname. De ervaringen van andere EU-lidstaten, onder andere die van Spanje, zullen daarbij worden meegenomen”.[236]

Dat migratieovereenkomsten politiek gevoelig liggen, blijkt onder meer uit de motie Van Dijk en Leijten, die in juni 2018 met een kleine meerderheid werd aangenomen, en die de regering verzocht om migratieovereenkomsten ter instemming voor te leggen aan de Kamer.[237]

Naar aanleiding van vragen uit de Tweede Kamer naar wat het kabinet gaat doen om te verkennen hoe we het economische migratiebeleid meer toekomstbestendig kunnen maken – inclusief de goede prikkels om circulaire, tijdelijke migratie te stimuleren – stelde de toenmalige staatssecretaris van Justitie en Veiligheid bovendien in het vooruitzicht, dat het kabinet zou nagaan of dit soort modellen gaan werken voor Nederland.[238] In de brief ‘Voortgang integrale migratieagenda’ van 14 oktober 2019 koos het kabinet voor een op dat moment beperkte invulling van deze toezeggingen, door aan de Tweede Kamer te schrijven:

“Het kabinet heeft sinds het verschijnen van de agenda verkend hoe andere, reeds bestaande vormen van reguliere migratie beter kunnen worden benut. Als uitkomst van deze verkenning is besloten om de informatievoorziening over de bestaande mogelijkheden van arbeids- en studiemigratie te verbeteren en deze gerichter in te zetten ten behoeve van het bevorderen van terugkeer en (daarmee) het tegengaan van de irreguliere migratie. Voor inzet, aanvullend op de bestaande mogelijkheden voor reguliere migratie, is op dit moment niet gekozen. Hiermee is ook de toezegging van de toenmalige staatssecretaris van Justitie en Veiligheid over het meer circulair maken van migratie afgedaan.”[239]

Een recent rapport van een ambtelijke werkgroep, getiteld ‘Naar een wendbare migratieketen’, noemt ook de mogelijkheid van een meer sturende en faciliterende rol van de Nederlandse overheid op het gebied van legale migratie. Dit rapport maakte onderdeel uit van de exercitie ‘Brede maatschappelijke heroverweging’, naar aanleiding van de motie Sneller c.s., die op 19 december 2018 in de Tweede Kamer werd aangenomen. In de motie wordt de minister van Financiën verzocht ter voorbereiding op een volgende neergaande conjunctuur of economische crisis effectieve beleidsopties en hervormingen in kaart te brengen.[240] Tegen deze achtergrond werden zestien maatschappelijke opgaven geïdentificeerd, waaronder migratie. De conclusie van het rapport ten aanzien van legale arbeids- en studiemigratie uit derde landen luidt:

“Binnen een brede relatie kan de Nederlandse overheid een meer sturende en faciliterende rol spelen door legale arbeids- en studiemigratie mogelijkheden uit ‘migratie relevante landen’ in beeld te brengen en te koppelen aan de vraag en mogelijkheden in Nederland. Dit zou expliciet onderdeel moeten uitmaken van een kabinetsvisie op migratie. Dit versterkt grip op migratie en beïnvloedt irreguliere migratie.”[241]

Het rapport noemt vervolgens drie specifieke acties die kunnen worden ondernomen:

“Bedrijven wijzen op de mogelijkheden voor werkgevers om de huidige regelingen te gebruiken om (tijdelijke) werknemers uit deze landen te werven. Het huidige wettelijke kader (m.n. de Wet arbeid vreemdelingen) biedt mogelijkheden om werknemers uit derde landen te werven om in Nederland te werken. Op dit moment blijken werkgevers, met name het MKB, in de praktijk niet goed geïnformeerd te zijn over de mogelijkheden om buitenlandse werknemers aan te trekken. Ook bestaan hier misverstanden over. De informatievoorziening is redelijk versnipperd. Verschillende websites/informatiebronnen zouden beter kunnen worden gebruikt om bedrijven te informeren en kunnen worden gebundeld.

Actief onderzoeken in welke sectoren in Nederland behoefte bestaat aan werknemers die binnen de brede relatie met de pilotlanden kunnen worden gematcht met aanbod in de pilotlanden. Iedere pilot waarbinnen werknemers uit derde landen in het kader van de bestendiging van de brede relatie zouden kunnen werken bij Nederlandse werkgevers, zal vooraf moeten worden gegaan door het matchen van een concrete vraag (naar arbeid/studenten) in Nederland met een aanbod in het derde land. Op dit moment brengt het UWV al tekorten op de arbeidsmarkt in kaart. De match met een concreet aanbod in de pilotlanden is geen taak voor UWV binnen de huidige uitvoering. Voor het in kaart brengen van kansen in het buitenland zouden de posten een belangrijke rol kunnen spelen en dus in fte uitgedrukt kunnen worden per pilotland. Ook zou onderzocht kunnen worden hoe internationale studenten – een belangrijke pool van talent voor Nederlandse bedrijven – gematcht kunnen worden met Nederlandse onderwijsinstellingen.

Het opzetten van een infrastructuur voor circulaire migratie tussen Nederland en landen van herkomst voor een specifieke sector, zoals bijvoorbeeld ICT, waarmee juiste matches gevonden kunnen worden. Bij het opzetten van een infrastructuur voor circulaire migratie wordt rekening gehouden met te verwerven competenties die de migranten bij terugkeer kunnen inzetten in het herkomstland (brain gain). Deze moet worden gematcht met een concrete behoefte in Nederland. De infrastructuur ziet erop dat in Nederland en het pilotland op basis van objectieve criteria wordt geselecteerd en in adequate begeleiding is voorzien. Het mobiliteitsschema is circulair, waarbij werknemers jaarlijks een aantal maanden in Nederland werken en vervolgens terugkeren naar het pilotland. Ook moet worden voorzien in een reïntegratieprogramma in het land van herkomst (als onderdeel infrastructuur) en uitzicht op een volgend tijdelijk verblijf voor arbeid in Nederland, waardoor de noodzaak om (illegaal) in Nederland te blijven wordt geminimaliseerd.”[242]

De werkgroep stelt dat deze maatregelen een intensivering vereisen van 1,25 miljoen euro, en ziet hierbij een rol voor onder andere het Uitvoeringsinstituut werknemersverzekeringen (UWV), de Immigratie en naturalisatiedienst (IND), de Rijksdienst voor ondernemend Nederland (RVO), de ministeries van Economische Zaken, Onderwijs, Cultuur en Wetenschappen, Sociale Zaken en Werkgelegenheid, Justitie en Veiligheid, en Buitenlandse Zaken, en sociale partners. Op de suggestie van de werkgroep dat deze betrokken instanties gezamenlijk een commissie kunnen vormen om bovenstaande acties te gaan uitvoeren komen we terug in hoofdstuk 9 over de instituties.

Naar aanleiding van de presentatie van het migratie- en asielpact van de Europese Commissie in september 2020, heeft het Kabinet zijn positie ten aanzien van legale migratiesamenwerking met derde landen herbevestigd:

“Het kabinet is daarnaast bereid om - binnen de bestaande kaders en als onderdeel van een brede integrale aanpak - legale migratie als strategisch instrument in te zetten om irreguliere migratie tegen te gaan en samenwerking op terugkeer te bevorderen. Daarbij onderkent het kabinet het door de Commissie benadrukte belang van het betrekken van sociale partners, wanneer deze legale migratie betrekking heeft op arbeid.” [243]

8.2 Politieke context in de thuislanden

In Tunesië, Ethiopië en Nigeria staan de regeringen positief tegenover circulaire migratie naar Europese landen. Wel zijn er verschillende accenten in het politieke discours en relevante beleidsdocumenten van deze landen. Die verschillen komen onder andere voort uit uiteenlopende ervaringen met arbeidsmigratie, de bevolkingsopbouw en de arbeidsmarktsituatie.

In het geval van Tunesië, vormt het bevorderen van reguliere migratie van Tunesiërs en het tegengaan van irreguliere migratie tezamen één van de vijf pijlers van de nieuwe nationale migratiestrategie (Stratégie nationale migratoire) die het land sinds 2012 heeft ontwikkeld. Het document is nog niet officieel goedgekeurd door het parlement. De afgelopen decennia zijn er al verschillende bilaterale overeenkomsten inzake arbeidsmigratie gesloten met Libië (1973), Italië (1995 en 2000) en Frankrijk (1964, geamendeerd in 1988).[244] Meer dan in Ethiopië en Nigeria, worden zorgen omtrent brain drain gepolitiseerd in Tunesië – onder druk van activistische civil society organisaties die hier scherp op zijn – vooral met betrekking tot sectoren als de zorg en ICT. In onze gesprekken met autoriteiten in Tunis bleek dan ook een duidelijke voorkeur voor circulaire migratie of variaties daarop zoals een Global Skill Partnerschip, waarbij brain drain wordt beperkt.

De Ethiopische regering van premier Abiy Ahmed heeft sinds 2018 ingezet op een nieuwe strategie van bevordering van arbeidsmigratie, en van verbetering van de leef- en werkomstandigheden van reguliere Ethiopische arbeidsmigranten. Tussen 2013 en 2018 gold een verbod op reizen naar het buitenland om naar laaggeschoold werk te zoeken, in een poging Ethiopische burgers te beschermen tegen uitbuiting. Ondanks dit verbod ging de migratie naar Soedan en het Midden-Oosten overigens in grote aantallen door, maar dan irregulier. De regering Ahmed ziet grote nadelen van irreguliere migratie, maar potentie in legale migratie, aangezien dan betere werkomstandigheden voor arbeidsmigranten kunnen worden bewerkstelligd, en migranten kunnen worden voorbereid door trainingen voorafgaand aan vertrek. In eerste instantie is de nieuwe arbeidsmigratiestrategie gericht op Golfstaten, maar in 2019 is aan alle ambassades in EU-lidstaten een uitvraag gedaan naar een overzicht van de arbeidsmarkttekorten in Europese landen, waaronder Nederland. In onze gesprekken met diverse autoriteiten in Addis Abeba kwam naar voren dat er grote belangstelling is voor mogelijkheden voor circulaire migratie naar Nederland.

In Nigeria is de bevordering van legale migratietrajecten één van de zeven pijlers in het Plan for action for national migration policy (2019 – 2023). Doelstellingen in dit kader zijn: 1) Meer kansen voor legale arbeidsmigratie, 2) het verminderen van uitbuiting van arbeidsmigranten, 3) het verbeteren van beroeps-, technische-, en ondernemersvaardigheden van de bevolking, 4) zodat ze beter inzetbaar zijn.[245] Hiertoe wordt gestreefd naar opzet en coördinatie van legale migratietrajecten. Tegen deze achtergrond waren autoriteiten in Lagos en Abuja die we gesproken hebben allen zeer positief over de mogelijkheid van circulaire migratie naar Nederland.

8.3 Een nieuw narratief

Onze inventarisatie van politieke documenten en uitspraken en interviews met stakeholders in Nederland en in de drie Afrikaanse landen maakt duidelijk dat door alle betrokken partijen een gedeeld belang wordt onderkend bij intensivering van de migratiesamenwerking, inclusief versterkte samenwerking met het oog op ontwikkeling van circulaire migratietrajecten. Wat echter nog ontbreekt is een met de Afrikaanse landen in kwestie gezamenlijk ontwikkeld en uitgedragen narratief om de door de tijd verspreide intentieverklaringen en uitgesproken randvoorwaarden samen te brengen, en te verbinden met de maatschappelijke steun voor betere sturing van migratie, inclusief draagvlak voor legale migratie voor werk en studie.

Zo’n politiek narratief bestaat uit een aantal bouwstenen: (1) aansluiting bij verzuchtingen en aspiraties in de samenleving, en ervaren krenking van belangrijke waarden en belangen; (2) benoeming van het gedeelde belang dat en/of de gedeelde waarde die hier in het geding is; (3) overbrugging van tegenstellingen in de benoeming van die gedeelde belangen en/of waarden; (4) analyse hoe die gedeelde belangen en waarden onder druk staan; (5) politieke richting over wat ons te doen staat, onderkenning dat dit gemeenschappelijke inspanningen op een langere termijn vereist; (6) de ‘helden’ in het narratief benoemen; (7) de ‘slechteriken’ benoemen; en (8) het markeren en vieren van kleine overwinningen op de lange weg om de gestelde doelen te bereiken. We komen hier in hoofdstuk 10 op terug.

De afgelopen jaren zijn de bilaterale relaties tussen Nederland en de drie Afrikaanse landen geïntensiveerd, met bezoeken en missies van de Nederlandse minister-president en diverse ministers en staatssecretarissen aan deze landen, en ontvangst van hun collega’s tijdens diverse bezoeken aan Nederland. Deze bezoeken zijn in het geval van Tunesië en Nigeria aangegrepen om MoU te ondertekenen. Deze intensivering van het diplomatieke verkeer zou met een gedeeld nieuw narratief ook van een politieke dimensie kunnen worden voorzien, die in de landen van herkomst en in Nederland duidelijkheid verschaft voor de komende jaren, en waaromheen de wederzijdse maatschappelijke verwachtingen kunnen convergeren. Interessant in dit kader is dat in de bilaterale Frans-Tunesische samenwerking zo’n narratief ontwikkeld wordt rond het gedeelde belang bij ‘migration concerté’.

Conclusie onderzoeksvraag 8

Welke politieke documenten en uitspraken in Nederland en in Tunesië, Ethiopië en Nigeria zijn richtinggevend voor het ontwerp van een circulair migratieprogramma?

Zowel Nederland als Tunesië, Ethiopië en Nigeria kennen inmiddels een politiek discours waarin een gedeeld belang bij sturing en beheersing van migratie wordt onderkend, en waarin normatieve verwachtingen en randvoorwaarden ten aanzien van circulaire migratieprogramma’s worden genoemd die convergeren. Er is daarmee zowel aan de kant van Nederland als aan de kant van de drie landen van oorsprong een politieke wil geuit om – onder bepaalde voorwaarden – de bilaterale samenwerking op dit punt te intensiveren en stappen in de richting van mobiliteitstrajecten te zetten.

Er is ten eerste duidelijk overeenstemming in Nederland en in de drie landen van herkomst over een gedeeld belang bij betere sturing van migratie. Alle vier betrokken landen willen irreguliere migratie tegengaan, legale migratie faciliteren, en samenwerken inzake terugkeer van mensen zonder verblijfstitel naar hun land van oorsprong. Voor Nederland is een goede samenwerking op terugkeer een voorwaarde, voor de drie landen van oorsprong is terugkeersamenwerking logisch onderdeel van een breder migratiepartnerschap gericht op sturing en controle over migratie. Duidelijk is dat de effectiviteit van het terugkeerbeleid nog kan worden verhoogd door een intensivering van de bilaterale relatie, inclusief de ontwikkeling van legale circulaire trajecten.

Ten tweede zien we een politiek kader van migratieagenda’s en -strategieën zowel in Nederland als in de drie landen van herkomst, waarin het opzetten van mogelijkheden voor legale migratie wordt aangekondigd. Het Regeerakkoord van het kabinet Rutte III koos voor een positieve benadering ten aanzien van legale migratie, en legale migratie is één van de pijlers van de Integrale Migratie Agenda. Desalniettemin zien we in de Nederlandse politiek tot nu toe terughoudendheid als het aankomt op het daadwerkelijk inrichten van additionele mobiliteitstrajecten. De formulering van de Nederlandse regering in de brief ‘Voortgang integrale migratieagenda’ van oktober 2019 – “Voor inzet, aanvullend op de bestaande mogelijkheden voor reguliere migratie, is op dit moment niet gekozen” – biedt echter wel ruimte om in de toekomst wél aanvullende mogelijkheden voor reguliere migratie in te zetten, teneinde migratiepartnerschappen uit te bouwen met landen van herkomst. De noodzaak voor dergelijke samenwerking dient zich aan met de toenemende druk op de Europese buitengrenzen – als gevolg van de COVID-19 crisis en door structurele oorzaken – en gezien de grote waarde die door landen van herkomst wordt gehecht aan legale migratie én een gelijkwaardig partnerschap, waarin alle partijen recht doen aan de afspraken van Valletta.

Alle evaluaties van proefprojecten voor mobiliteitstrajecten benadrukken het cruciale belang van een welwillende politieke context. Om die reden valt het aan te bevelen om in een nieuw Regeerakkoord na de Tweede Kamerverkiezingen in maart 2021 eenduidige politieke richting te verschaffen op dit punt. Naast verschaffing van strategische richting in het Regeerakkoord, kan het voornemen van de regering om een jaarlijkse ‘Staat van de migratie’ te publiceren additionele duidelijkheid scheppen en een jaarlijkse update geven over doelen, randvoorwaarden en geschikte sectoren.

De afgelopen jaren hebben reeds een intensivering van de bilaterale contacten laten zien in de vorm van bezoeken over en weer op hoog niveau. Het komt er nu op aan het daarbij behorende gezamenlijke narratief te expliciteren en uit te dragen in het maatschappelijke debat, waarin duidelijk is waarom samenwerking nodig is, welke gedeelde belangen en waarden richtinggevend zullen zijn voor die samenwerking, hoe die onder druk staan, en wat ons de komende jaren te doen staat in dat kader. Agendering van de externe dimensie in het kader van het door de Europese Commissie voorgestelde Pact biedt een goede aanleiding daarvoor.

Ten derde zien we dat er politieke gevoeligheid is in Nederland én in de landen van oorsprong ten aanzien van de leef- en werkomstandigheden van mobiele werkers, en ten aanzien van het daadwerkelijk circulaire karakter van de trajecten. Om concreet invulling te geven aan bovenstaand politieke streven zijn duurzame instituties voor migratiepartnerschap en circulaire migratie nodig, inclusief heldere regels en procedures, en incentives voor playing by the rules. Deze zijn het onderwerp van het volgende hoofdstuk.

Regeerakkoord 2017 ‘Vertrouwen in de toekomst’, 2017, oktober, p. 50. link.
Ibid, p. 54.
Ibid, p. 52.
Tweede Kamer der Staten Generaal, Motie van het lid Fritsma, vergaderjaar 2017–2018, 19 637, nr. 2380.
M.Harbers, S. Blok, S. Kaag en M. Koolmees, op. cit., p. 11.
Tweede Kamer der Staten Generaal, Motie van de leden Jasper van Dijk en Leijten, vergaderjaar 2017-2018, 30 573, nr. 144.
Tweede Kamer der Staten Generaal, Debat over het wetsvoorstel Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Justitie en Veiligheid (VI) voor het jaar 2019, 35000-VI, 14, link.
M. Harbers, S. Blok, S. Kaag en M. Koolmees, op. cit., p. 8.
Tweede Kamer der Staten Generaal, Motie van het lid Sneller C.S., vergaderjaar 2018–2019, 35 095, nr. 10.
Rijksoverheid, Naar een wendbare migratieketen: Brede Maatschappelijke Heroverwegingen, 2020, April, 68.
Ibid, p. 68-69.
BNC Fiche Aanbeveling inzake legale trajecten voor EU-bescherming, Kamerstuk 22112, nr. 2961.
A. Flayols, D. Jongerius, en F. de Bel-Air, op. cit., p. 56.
Plan of Action for National Migration Policy: 2019-2023, OHCHR, Geneve, 25-26.