Circulaire migratie trekt de laatste jaren hernieuwde belangstelling, omdat ze een uitkomst lijkt te bieden voor de paradoxen en uiteenlopende belangen in het hedendaagse migratiebeleid.[1] [2] Over circulaire migratie zouden links en rechts het eens kunnen worden[3], en nieuwe circulaire migratietrajecten zouden drie winnaars opleveren: de mobiele werknemer, het thuisland, en het gastland.[4] Tegelijkertijd worden reeds zo’n vijftien jaar allerlei proefprojecten voor circulaire migratie ondernomen tussen Afrikaanse en Europese landen, waaruit in ieder geval blijkt dat de organisatie ervan niet eenvoudig is. Voor de stap van experimenten naar duurzame internationale migratiesamenwerking is evident meer nodig dan proefprojecten.
Dit rapport gaat over nut, mogelijkheden en moeilijkheden, en voorwaarden voor effectieve legale circulaire migratieprogramma’s vanuit derde landen in Afrika naar Nederland. Legaal betekent dat we kijken naar mobiliteit van mensen die plaatsvindt binnen de regelgeving van het land van oorsprong en het ontvangende land (in contrast met irreguliere migratie). Circulaire migratie betreft tijdelijke (of herhaalde tijdelijke) internationale mobiliteit van mensen tussen een thuisland en gastland, doorgaans met het oog op werk of studie of een combinatie daarvan. Het land van oorsprong blijft de thuisbasis van de mobiele werknemer of student. Niet alle legale migratie is circulair, denk aan permanente migratie naar aanleiding van werk of gezinshereniging.[5]
Sommige lidstaten van de Europese Unie (EU) hebben reeds decennialange ervaring met circulaire migratie uit Afrikaanse landen en creëerden ook de instituties die nodig zijn om dat te faciliteren. Zo bestaat er sinds begin jaren zeventig een bilateraal samenwerkingskader waarbij mobiele werknemers vanuit de Mahdia, Jendouba en Kairouan regio’s in Tunesië elk jaar bij veelal dezelfde werkgevers in de Franse Vaucluse, de Drôme en Bouches-du Rhône terugkeren voor seizoenarbeid.[6] In Nederland is er nog weinig ervaring met circulaire migratieprogramma’s. In 2008 besloot het Kabinet tot een kleinschalig proefproject, het zogenaamde Blue Birds programma, dat in verband met een veranderde context en een reeks complicaties vroegtijdig werd gestopt.[7] Een studie van het IND Informatie- en Analysecentrum uit 2010 concludeerde dat de Nederlandse wet- en regelgeving voor kennismigranten en in het kader van arbeid in loondienst niet is gericht op tijdelijkheid. Een uitzondering hierop vormen de regelingen voor derdelanders die in het kader van studie tijdelijk naar Nederland willen komen[8], voor jongeren tussen de 18 en 31 die willen werken in Nederland als au pair[9], en voor jongeren uit een beperkt aantal landen om kennis te maken met de Nederlandse cultuur en samenleving.[10] Bij deze regelingen gaat het om kleine aantallen.
Opeenvolgende Europese Commissies van de Europese Unie (EU) hebben gewezen op de voordelen van legale migratie in het algemeen en circulaire migratie in het bijzonder, in contrast met irreguliere migratie. De Commissie Juncker maakte de bevordering van nieuwe legale trajecten voor migratie de vierde pijler van haar Europese Migratie Agenda.[11] Legale mogelijkheden voor migratie zijn volgens de Commissie een onmisbaar element van een integraal migratiebeleid: als basis voor een bredere samenwerking met oorsprong- of transitlanden inzake onder andere terugkeer en re-integratie, en als middel om irreguliere migratie te verminderen, ontwikkeling van het thuisland te bevorderen, en tekorten op de Europese arbeidsmarkt te verhelpen.[12] In 2016 werd het EU Migratie Partnerschap Raamwerk ingevoerd om migratiesamenwerking met derde landen te verbinden aan handel, ontwikkeling, arbeidsmarktbehoeften en opleiding. Verschillende EU-lidstaten hebben bovendien bilaterale overeenkomsten gesloten om circulaire migratie te bevorderen. Zo heeft Spanje in oktober 2006 reeds een bilaterale samenwerkingsovereenkomst gesloten met Senegal, waarbij Spanje 4000 tijdelijke werkvergunningen voor Senegalezen aanbood en professionele training in Senegal financierde, in ruil voor de terugkeer van 4000 Senegalese irreguliere migranten en toestemming voor Frontex-patrouilles in de territoriale wateren van Senegal.[13]
In 2017 heeft de Europese Commissie het idee gelanceerd om legale migratie proefprojecten te starten, en aangeboden de coördinatie en financiële ondersteuning van deze projecten op zich te nemen.[14] De beslissing óf er zo’n traject wordt gestart, voor welke sector en voor hoeveel mobiele werknemers, is een bevoegdheid van de individuele lidstaten. In een notitie heeft de Commissie het idee van proefprojecten verder uitgewerkt.[15] Doelen van die proefprojecten zijn:
Een breed palet aan activiteiten kan onder deze proefprojecten vallen. Te denken valt aan capaciteitsopbouw, het ontwikkelen van betrekkingen tussen de private sector en nationale autoriteiten, training van mobiele werknemers voorafgaand aan vertrek (taalonderwijs, specifieke competenties), selectie van kandidaten, steun in de mobiliteitsfase (zoals monitoring op de werkplek) en activiteiten ter re-integratie in het thuisland zoals microkredieten voor start-ups.
Verschillende EU-lidstaten zijn inmiddels begonnen met proefprojecten, met financiële ondersteuning van de Commissie. Zo heeft een consortium van de Duitse en Belgische ontwikkelingsorganisaties Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ) en Enabel, de International Labour Organization (ILO) en de International Organization for Migration (IOM), met financiering uit het EU Trust Fund het zogeheten THAMM-programma ontwikkeld, met programma’s voor arbeidsmigratie vanuit Algerije, Egypte, Libië, Marokko en Tunesië naar vooralsnog Duitsland en België.[17] Ook via de Mobility Partnership Facility (MPF), die wordt uitgevoerd door het International Centre for Migration Policy Development (ICMPD), financiert de Europese Commissie proefprojecten voor circulaire migratie. Binnen dit kader zijn inmiddels vier pilotprojecten van start gegaan: tussen Nigeria en Litouwen (ICT-sector, 50 jonge professionals, looptijd 21 maanden), Marokko en Spanje (100 studenten in verschillende disciplines, looptijd 20 maanden), Egypte, Marokko en Tunesië en Frankrijk (250 studenten in verschillende disciplines, looptijd 18 maanden) en Marokko en België (30 jonge professionals, looptijd 18 maanden). Uit het MPF worden ook capaciteitsopbouwprojecten gefinancierd, zoals het Migration Management Diploma Program, aangeboden door de Maastricht Graduate School of Governance (40 ambtenaren en beleidsmedewerkers[18], looptijd 14 maanden).
Ook de publicatie van het langverwachte migratie- en asielpact van de Europese Commissie (EC), in september 2020, creëert nieuw politiek momentum om te investeren in legale migratiesamenwerking met derde landen. In dit alomvattende voorstel van de EC om de impasse die is ontstaan in de onderhandelingen over het Europese asiel- en migratiebeleid te doorbreken, pleit de EC voor ‘goed beheerde legale migratie’, en legt daarbij specifieke nadruk op het belang voor Europa om talent aan te trekken. De zogenaamde Talent Partnerschappen die de Commissie in dit kader bepleit, kunnen mogelijk ook een basis vormen voor het opzetten van nieuwe circulaire migratieprogramma’s.
In lijn met de Europese beleidsontwikkeling, is de bevordering van mogelijkheden voor legale migratie één van de zes pijlers van de Nederlandse ‘Integrale Migratie Agenda’ die in maart 2018 werd gepubliceerd. Die pijlers zijn: (1) voorkomen van irreguliere migratie; (2) versterken opvang en bescherming voor vluchtelingen en ontheemden in de regio; (3) een solidair en solide asielstelsel binnen de Europese Unie en Nederland; (4) minder illegaliteit, meer terugkeer; (5) bevorderen legale migratieroutes; en (6) stimuleren integratie en participatie.[19]
Het kabinet deed in dezelfde Integrale Migratie Agenda ook de volgende toezegging aan de Tweede Kamer:
“Daarnaast verkent het kabinet hoe andere, reeds bestaande vormen van reguliere migratie beter kunnen worden benut om terugkeer en overname te bevorderen en (daarmee) irreguliere migratie tegen te gaan. Gedacht kan worden aan voorlichting over de bestaande mogelijkheden voor arbeidsmigratie, stages door buitenlandse studenten, studiebeurzen en circulaire arbeidsmigratie (gereguleerde tijdelijke arbeid).”[20]
Tegen deze achtergrond heeft het Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael een verkenning uitgevoerd naar de mogelijkheden voor circulaire migratieproefprojecten naar Nederland vanuit een aantal Afrikaanse landen. De doelstelling van dit onderzoek is om een kader voor de analyse van circulaire migratietrajecten te ontwikkelen, en om nut, mogelijkheden en moeilijkheden, voorwaarden en concrete invullingen te verkennen voor effectieve circulaire migratieprogramma’s naar Nederland vanuit respectievelijk Tunesië, Ethiopië en Nigeria.
Twee afbakeningen van het onderzoeksonderwerp verdienen daarbij explicitering:
Er is reeds enig onderzoek gedaan naar de mogelijkheden voor legale arbeidsmigratie uit derde landen naar Nederland, maar dat is vooral gebeurd vanuit economisch perspectief en met een focus op de in Nederland geldende juridische kaders.[21] In dit rapport wordt betoogd dat een grondige verkenning van circulaire migratiemogelijkheden zich rekenschap moet geven van verschillende motivaties, belangen en posities in het migratiedebat, en van verschillende juridische kaders en institutionele capaciteiten in zowel de verschillende landen van herkomst als in Nederland. Motieven afkomstig uit de migratiestrategieën van Nederland, van de landen van herkomst, alsmede uit de onderhandelingen in het kader van migratiepartnerschappen met landen van herkomst spelen een belangrijke rol. Ook in het maatschappelijke debat in zowel Nederland als in landen van herkomst worden uiteenlopende posities ingenomen ten aanzien van migratie, waar het denken over nieuwe circulaire trajecten zich toe moet verhouden. Bij de selectie van de sector spelen economische en ontwikkelingsdoelen een rol, alsmede bestaande bilaterale relaties en prioriteiten. De belangen van werkgevers in Nederland en in de landen van herkomst (die de mobiele werknemer een periode moeten missen) zijn een belangrijke factor, evenals de capaciteiten, aspiraties en overwegingen van de mobiele werknemers zelf. De uitvoerbaarheid van een nieuw circulair programma is afhankelijk van de juridische kaders en institutionele capaciteiten in landen van herkomst en Nederland. Al deze belangen en posities zijn de afgelopen jaren gepolitiseerd en hebben tot regeringsstandpunten en moties in de parlementen in de betrokken landen geleid, en ze zullen ook in de toekomst opnieuw politiek moeten worden gewogen in het licht van veranderende omstandigheden. Uiteindelijk is het een politieke keuze of nieuwe circulaire migratieprogramma’s opportuun zijn, en of specifieke sectoren of opleidingsniveaus van de mobiele werknemers in kwestie meer haalbaar of wenselijk zijn dan andere. Door bovenstaande overwegingen en stand van zaken systematisch in kaart te brengen, willen we met dit rapport bijdragen aan een goed geïnformeerd politiek debat en meer regie over migratie.[22]
Om deze verschillende invalshoeken – die in hoofdstuk één nader worden toegelicht – recht te doen, zullen we de volgende onderzoeksvragen centraal stellen:
Bovenstaande vragen zullen we beantwoorden op basis van onderzoek naar inzichten uit verschillende migratietheorieën, ervaringen met mobiliteitsprojecten van Nederland[23] en andere Europese landen, en steunend op een groot aantal interviews met stakeholders in Nederland en in Tunesië, Ethiopië en Nigeria.[24] Tevens maken we gebruik van de bevindingen uit de Clingendael Buitenland Barometer, een periodiek representatief opinieonderzoek onder de Nederlandse bevolking naar houdingen ten aanzien van buitenlandonderwerpen en Nederlands buitenlands beleid, waarin een grote reeks vragen over migratie is beantwoord door meer dan 23 duizend Nederlanders.[25]
In maart 2020 heeft de COVID-19 pandemie Europa en omliggende landen in het Midden-Oosten en Noord-Afrika bereikt, toen dit onderzoek reeds gaande was. Het is duidelijk dat deze pandemie en de sociaaleconomische gevolgen ervan vergaande consequenties hebben voor internationale mobiliteit.
Op de korte termijn heeft de COVID-19 crisis de mobiliteit tussen Afrikaanse en Europese landen sterk beperkt, doordat mensen ten gevolge van grenssluitingen en andere maatregelen niet konden vertrekken naar het land waar ze zouden gaan werken, dan wel niet terug konden keren naar hun thuisland. Ook in Nederland daalde de komst van immigranten van buiten de EU sinds de afkondiging van de COVID-19 maatregelen.[26] Ook blijkt onder crisisomstandigheden extra scherp dat de arbeidsvoorwaarden en sociaaleconomische omstandigheden van internationaal mobiele werkers aanleiding zijn tot zorg.
Naast deze directe gevolgen, kunnen we op de (middel-)lange termijn economische en politieke gevolgen verwachten van de crisis. Zo is het mogelijk dat sectoren die tot voor kort kampten met arbeidsmarkttekorten door de crisis minder omzet maken, waardoor de vraag naar arbeid van buiten de EU afneemt. Als gevolg van de crisis kunnen nieuwe werklozen gaan solliciteren in sectoren waar voorheen arbeidsmarkttekorten waren. Het valt te verwachten dat de maatschappelijke en politieke druk op werkgevers in de betreffende sectoren daardoor zal toenemen om eerst nieuwe werklozen in dienst te nemen in plaats van arbeidsmigranten te rekruteren. Ook de economieën in Nigeria, Tunesië en Ethiopië gaan door een crisis, wat mogelijk het terugkeerproces van de kandidaten van een circulair migratieprogramma beïnvloedt. Dit werd bijvoorbeeld duidelijk in een door de Europese Commissie gefinancierd proefproject tussen Spanje en Marokko waar re-integratie initiatieven als onderdeel van het programma werden beperkt als gevolg van COVID-19.[27] De crisis zou ook invloed kunnen hebben op publieke attitudes ten aanzien van arbeidsmigranten. Aan de ene kant werd duidelijk dat vitale sectoren als de tuinbouw en de zorg in Europese landen mede draaiend worden gehouden door arbeidsmigranten: zo kondigde de Albert Heijn in Loosduinen, Den Haag, aan dat er heden geen asperges waren “bij gebrek aan arbeidsmigranten”, en bedankte Boris Johnson de verpleegkundigen “Jenny from New Zealand” en “Louis from Portugal” in zijn televisiespeech, toen hij hersteld was van het virus. Aan de andere kant zou angst voor besmetting in combinatie met internationaal mobiele werknemers juist op weerstand kunnen stuiten, indien er geen overtuigende maatregelen zouden worden genomen om die mobiliteit COVID-19 proof uit te voeren. Een dynamiek die op termijn kansen biedt voor internationale mobiliteitsprogramma’s is de acceleratie van de digitalisering als gevolg van de COVID-19 crisis. Digitalisering biedt tal van mogelijkheden voor de noodzakelijke institutieopbouw voor internationale mobiliteitsprogramma’s: denk aan goed toegankelijke databases met kandidaten en hun benodigde certificaten en diploma’s, eerlijke rekruteringsplatforms, en online training modules voor kandidaten. Ook versnelt de groei van de ICT-sector als gevolg van de COVID-19 crisis, en daarmee de arbeidsmarkttekorten in onder andere Nederland, en dientengevolge de interesse in ICT developers uit derde landen. Voor Afrikaanse landen biedt deze ontwikkeling een grote kans.
Teneinde een inschatting te kunnen maken van de gevolgen van de COVID-19 crisis voor circulaire migratieprogramma’s, hebben we een aantal extra werkzaamheden ondernomen. Ten eerste hebben we drie onderzoekers met goede toegang tot lokale bronnen gevraagd om een analyse te maken van de gevolgen van de COVID-19 crisis voor de economie en arbeidsmarkt van respectievelijk Tunesië, Ethiopië en Nigeria, maatschappelijke spanningen aldaar, en de gevolgen voor de houdingen van diverse stakeholders ten opzichte van migratie en mobiliteitsprogramma’s.[28] Voorts is een aantal internationale webinars georganiseerd over de consequenties van de COVID-19 crisis voor reeds lopende internationale mobiliteitsprogramma’s, en is extra desk research en een reeks extra interviews met stakeholders in Nederland gewijd aan de gevolgen van de COVID-19 crisis voor de arbeidsmarkt en houding ten opzichte van internationale mobiliteitsprogramma’s in Nederland. Ook zijn de vragen die in het kader van de Clingendael Buitenland Barometer zijn gesteld in veldonderzoek tussen december 2019 en maart 2020 (pre-uitbraak meting) nogmaals gesteld aan de respondenten in augustus 2020 (post-uitbraak meting). Ten slotte is de ICT-sector als veelbelovend domein toegevoegd aan ons onderzoek, dat in eerste instantie vooral op de landbouwsector gericht was. Hiermee hebben we geprobeerd recht te doen aan de gevolgen van de crisis voor internationale mobiliteitsprogramma’s, en het onderzoek relevant te maken voor de korte en middellange termijn.