In de aanloop naar de Tweede Kamerverkiezingen in Nederland van najaar 2025 viel op hoe veel politieke partijen van uiteenlopende gezindten de grenzen willen verleggen in het asielbeleid. Zowel verkiezingswinnaar D66, het sterk gegroeide CDA als de stabiel gebleven VVD pleiten voor een fundamentele hervorming van het asielsysteem waarbij (delen van) de asielprocedure buiten de Europese Unie plaatsvinden en vluchtelingen (alleen nog) via hervestiging naar Nederland kunnen komen. Ook binnen GroenLinks/PvdA woedt de discussie, met een pleidooi voor een ‘rigoureus ander vluchtelingenstelsel’ in het blad S&D,[1] hoewel deze voorstellen het verkiezingsprogramma niet haalden. De PVV, die de verkiezingen nipt verloor, pleit voor een totale asielstop, waarbij alle asielzoekers aan de grens worden geweigerd, en het opkomende JA21 belooft verouderde internationale verdragen te moderniseren, waartoe Nederland een internationale top zou moeten organiseren. Hoewel de motieven voor deze voorstellen verschillen, hebben ze gemeen dat meer controle over de asielinstroom centraal staat en dat politieke partijen die zoeken in verplaatsing van (delen van) de asielprocedure naar buiten de grenzen van de Europese Unie. Waar nodig moeten internationale verdragen worden hervormd om deze zogenaamde ‘externalisering van asiel’ mogelijk te maken. Eerder in 2025 nam de Tweede Kamer al de moties Boomsma/Van Zanten en Ceder met dezelfde strekking aan.[2] Deze politieke inzet is ook duidelijk verwoord in het coalitieakkoord van D66, CDA en VVD, waarin staat dat Nederland samen met andere Europese landen de leiding zal nemen om draagvlak te vinden voor de modernisering van het internationaal vluchtelingenrecht en de organisatie van een asieltop in het vooruitzicht wordt gesteld. Doel van de regeringspartijen is dat uiteindelijk asielaanvragen buiten Europa kunnen worden ingediend en afgehandeld, en dat in Nederland geen asielprocedures meer worden doorlopen.

Ook in de academische literatuur verleggen wetenschappers vanuit verschillende disciplines de grenzen. Zo worden theoretische funderingen voor alternatieven voor territoriaal asiel gegeven door Hathaway en anderen met hun ideeën over ‘gecollectiviseerde, oplossings­gerichte bescherming’; door Betts en Collier met hun ‘marktgebaseerde model voor autonomie van vluchtelingen’; en door Koopmans met zijn ‘radicaal gedachte-experiment’ om van individueel asielrecht naar humanitaire contingenten van hervestigingen te gaan.[3] Wetenschappers wijzen erop dat externalisering van asiel een instrument kan zijn om de toegang tot bescherming te vergroten of beperken, maar dat het in de praktijk vooralsnog vooral functioneert als manier om asielzoekers te ontmoedigen om territoriaal asiel na te streven.[4] Juridische doctrine verfijnt ondertussen de contouren van de verantwoordelijkheid van het bestemmingsland in het geval van externalisering, terwijl beleidsactoren juist naar mogelijkheden zoeken om de politieke wensen van parlementaire meerderheden te realiseren.[5] Evaluaties vanuit mensenrechtenperspectief wijzen op significante beschermingsrisico’s en stellen voorzorgsmaatregelen, afdwingbare waarborgen en transparantie voorop.[6] Buiten het recht, conceptualiseren wetenschappers externalisering van asiel in een context van mondiale governance van migratie, met een nadruk op controle via internationale overeenkomsten en containment buiten het eigen territorium.[7]

Tegen deze achtergrond heeft het ministerie van Asiel en Migratie om een beleidsmatige verkenning gevraagd, resulterend in een publiek paper dat ingaat op de volgende hoofdvraag:

Wat zou nodig zijn voor initiatieven om meer asielzoekers buiten de EU op te vangen en/of meer asielverzoeken buiten EU-grondgebied af te handelen?

Om deze hoofdvraag te beantwoorden zijn de volgende deelvragen geformuleerd:

Het begrip ‘externalisering’ is breed en omvat uiteenlopende vormen van samenwerking en uitbesteding van asielmanagement. De definitie die het Europees Parlement hanteert luidt: “Under externalisation practices, countries may opt to transfer part or all of the management of irregular arrivals outside their territory”.[8] In dit rapport richten we ons op initiatieven tot het – geheel of gedeeltelijk – uitbesteden van de asielprocedure en op maatregelen die de terugkeer van afgewezen asielzoekers moeten vergemakkelijken.

Waarom zou Nederland willen ‘externaliseren’? Wij hebben immers het Vluchtelingenverdrag ondertekend en hebben ingestemd met EU- wetgeving, waaronder de hervormingen onder het Asiel- en Migratiepact, dus waarom zijn wij dan niet in staat of bereid de bijbehorende verplichtingen na te komen? Het woord ‘externalisering’ roept ook snel de associatie op van het afschuiven van verantwoordelijkheid – het verwijt dat veel tegenstanders van deze benadering dan ook maken aan degenen die werken aan zogenaamde ‘innovatieve partnerschappen’ met het oog op externalisering.[9]

Er zijn echter meerdere argumenten vóór externalisering. Ten eerste het grote aandeel mensen met een ongegrond asielverzoek dat naar Europa komt, wat het asielsysteem onder grote druk zet. Het laten terugkeren naar het land van herkomst van deze groep blijft bovendien een grote uitdaging – volgens de Europese Commissie lukt het de lidstaten jaarlijks slechts rond de 20 à 30 % van de terugkeerbesluiten te effectueren.[10]

Ten tweede dat grote groepen migranten (met terechte en onterechte asielclaims, zogenoemde mixed flows) van verre naar Europa komen via gevaarlijke routes – over de Middellandse zee en soms letterlijk over de muren van fort Europa – in plaats van door een poort voor hervestiging[11] of legale migratie. Mensensmokkelaars maken hiervan hun businessmodel.

Ten derde, dat het systeem nu vooral mensen bevoordeelt die mensensmokkelaars kunnen betalen, terwijl veel van de meest kwetsbaren nauwelijks toegang krijgen tot bescherming. Externalisering zou daar een oplossing voor kunnen zijn, omdat daarmee het (migratie)motief om specifiek in Europa asiel aan te vragen kan worden weggenomen.[12]

Ten vierde is het systeem duur. Er wordt heel veel geld uitgegeven aan asielprocedures voor een relatief kleine groep mensen die Europa weet te bereiken, terwijl er veel meer financieringsbehoeften zijn ter bekostiging van een veel grotere groep vluchtelingen die in buurlanden van conflicten wordt opgevangen.[13]

Ondanks deze argumenten om externalisering te overwegen, is van groot belang om dergelijke maatregelen niet in isolatie te treffen, want juist dan blijft het beeld van ‘afschuiven’ overeind. Vaak wordt in Europa weinig rekening gehouden met het feit dat landen buiten Europa die de grootste aantallen vluchtelingen opvangen, ook met grote problemen kampen.[14] Daarom zouden eventuele maatregelen altijd moeten worden ingebed in een bredere hervormingsstrategie die niet alleen Europa ten goede komt, maar het mondiale systeem van vluchtelingenbescherming als geheel versterkt. Dat is niet alleen een morele overweging, maar ook een kwestie van eigenbelang. Het lijkt immers onwaarschijnlijk dat de hieronder besproken modellen duurzaam kunnen functioneren zonder onderdeel te zijn van zo’n bredere benadering. In dat opzicht is het dus tijd dat de grenzen ook in termen van deelname aan het beleidsdebat worden verlegd, van een Eurocentrische discussie naar een mondiale dialoog met het oog op een breed gedragen hervormingsinitiatief.

In dit rapport beantwoorden we in hoofdstuk twee de vraag welk internationaal en EU-kader relevant is voor aspiraties om (delen van) de asielprocedure te externaliseren, en gaan we in op debatten die gevoerd worden over de interpretatie van dit kader en noodzaak tot actualisering. Hoofdstuk drie geeft de analyse van de typen externalisering waar het debat zich nu op toespitst, met voorbeelden uit de praktijk, en een inventarisatie van risico’s van die modellen en knelpunten in relatie tot het bestaande juridische kader. Het hoofdstuk sluit af met handelingsperspectieven ten opzichte van die knelpunten, en ten opzichte van de landen die (delen van) de te verplaatsen asielprocedure zouden moeten huisvesten en/of uitvoeren. De conclusie vat de antwoorden op de onderzoeksvragen samen en plaatst die in het kader van een pleidooi voor een breder hervormingsinitiatief. Een eerste en snel vorm te geven stap daartoe zou de vorming kunnen zijn van een internationale en inclusieve like-minded groep van wetenschappers en professionals. Deze groep zou zich kunnen buigen over de contouren van een nieuw mondiaal stelsel, ter inspiratie en aanvulling op multilaterale routes voor hervorming via de Verenigde Naties en UNHCR.