Het Nederlandse asielbeleid maakt deel uit van een breed stelsel van internationale afspraken over vluchtelingenbescherming, vastgelegd in diverse verdragen en EU-regelgeving waarbij Nederland partij is. Hieronder worden deze internationale afspraken en het EU-recht op hoofdlijnen besproken, mede in het licht van hun betekenis voor mogelijke vormen van externalisering van (delen van) de asielprocedure en de terugkeer van onrechtmatig verblijvende migranten. Daarbij komt eerst het Vluchtelingenverdrag aan bod, gevolgd door andere relevante internationale verdragen en specifiek het Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM), en ten slotte het EU -recht.

2.1 Het Vluchtelingenverdrag

Het Vluchtelingenverdrag van 1951 en het bijbehorende Protocol van 1967[15] vormen de kern van het internationale vluchtelingenrecht. Het Vluchtelingenverdrag kwam tot stand na de Tweede Wereldoorlog en in de context van het begin van de Koude Oorlog, met als achter­liggende gedachte om individuen die werden vervolgd door hun eigen overheid (bijvoorbeeld door communistische regimes) bescherming te bieden in een andere staat. Het Aanvullend Protocol werd in 1967 toegevoegd om de beperkingen van het VN-Vluchtelingen­verdrag van 1951 op te heffen in geografische zin (het betreft niet langer alleen vluchtelingen uit Europa) en in temporele zin (niet langer alleen vluchtelingen van vóór 1951). Door het Protocol heeft het verdrag dus een mondiale en permanente werking gekregen. Verschillende landen in Azië, het Midden-Oosten en Afrika, hebben het Protocol echter niet ondertekend omdat ze het geen recht vonden doen aan de realiteit van grootschalige opvang in hun regio van mensen die vluchten voor geweld en wanorde.[16]

Het Vluchtelingenverdrag definieert een vluchteling als iemand die gegronde vrees heeft voor vervolging wegens zijn ras, religie, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging. Deze afbakening is wezenlijk: personen die uitsluitend vluchten voor oorlogsgeweld zonder onder een van deze gronden te vallen, kwalificeren zich volgens het verdrag niet als vluchteling. Omdat ook deze groep bescherming behoeft, heeft de Europese Unie in de Kwalificatierichtlijn de status van ‘subsidiaire bescherming’ ingevoerd. Deze personen vallen echter niet onder het toepassingsbereik van het Vluchtelingenverdrag. Het gaat om een omvangrijke groep, waaronder een groot deel van de Syrische en Afghaanse asielzoekers. Ook de Oekraïense ontheemden hebben onder de Tijdelijke beschermings­richtlijn een aparte status gekregen in de EU. Daarnaast sluit het Vluchtelingen­verdrag personen uit die ernstige misdrijven hebben gepleegd.

Centraal in het Vluchtelingenverdrag staat het beginsel van non - refoulement. Dit verbiedt staten om een vluchteling uit te zetten naar een gebied waar diens leven of vrijheid zou worden bedreigd op een van de in het verdrag genoemde gronden. Dit betekent dat iedere asielaanvraag individueel moet worden beoordeeld en dat een persoon met een gegronde asielclaim niet mag worden teruggestuurd naar een onveilig gebied. Het verdrag schrijft echter niet voor in welk land de bescherming moet worden geboden. Het is daarom in overeenstemming met het verdrag als Nederland een vluchteling zou overdragen aan een ander land, mits dat land bereid is de betrokkene op te nemen en de rechten onder het Verdrag te bieden.[17]

Wordt iemand echter niet als vluchteling erkend, dan valt die persoon buiten de reikwijdte van het Vluchtelingenverdrag. Het verdrag bevat dan ook geen bepalingen over de behandeling van personen met een afgewezen asielverzoek.

Het Vluchtelingenverdrag is relatief beknopt en vormt op zichzelf geen belemmering voor externalisering van (onderdelen van) de asielprocedure. De kern van het verdrag – en de belangrijkste verplichting die eruit voortvloeit – is het beginsel van non - refoulement. Omdat dit beginsel inmiddels wordt beschouwd als internationaal gewoonterecht,[18] zou zelfs een eventuele opzegging van het verdrag deze verplichting niet zonder meer doen vervallen.

Tot slot is het relevant op te merken dat het verdrag, juist door zijn beknopte karakter, niet alleen aanzienlijke ruimte laat aan individuele staten voor de wijze van implementatie, maar ook openlaat hoe internationale samenwerking op het gebied van vluchtelingenbescherming vorm zou moeten krijgen. De opstellers van het verdrag onderkenden dit al in 1951, zoals blijkt uit de preambule van het verdrag: ‘considering that the grant of asylum may place unduly heavy burdens on certain countries, and that a satisfactory solution of a problem of which the United Nations has recognized the international scope and nature cannot therefore be achieved without international co-operation, …. expressing the wish that all States, recognizing the social and humanitarian nature of the problem of refugees, will do everything within their power to prevent this problem from becoming a cause of tension between States’.[19]

De internationale samenwerking waartoe de ondertekenaars al in 1951 opriepen, is tot op heden onvoldoende tot stand gekomen om de huidige uitdagingen het hoofd te bieden. De UNHCR heeft in 2018 weliswaar een poging gedaan om deze samenwerking te versterken via het Global Compact on Refugees,[20] maar dit betreft een niet- bindend instrument dat in de praktijk slechts beperkt wordt geïmplementeerd.[21] Een vergelijkbare situatie geldt voor het in hetzelfde jaar vastgestelde Global Compact for Migration.[22] Dit document wordt door veel Europese landen als ontoereikend beschouwd en sommige EU- lidstaten onthielden zich van stemming of stemden tegen in de VN. Ook in Nederland leidde het tot aanzienlijke politieke ophef.[23] Net zoals het vluchtelingencompact is het migratiecompact niet-bindend, en de implementatie ervan blijft onvolledig.

Er is daarmee alle aanleiding om te onderzoeken in hoeverre intensievere internationale samenwerking kan bijdragen aan een effectievere aanpak van de huidige vluchtelingen- en migratieproblematiek. De in het Vluchtelingenverdrag van 1951 verwoorde intentie tot internationale samenwerking is tot op heden slechts beperkt gerealiseerd en wacht nog altijd op een daadwerkelijke en duurzame implementatie. In het slothoofdstuk wordt hierop nader ingegaan.

2.2 Andere relevante internationale verdragen

Binnen de negen VN- mensenrechtenverdragen, die gezamenlijk het fundament vormen van het internationale mensenrechtenkader,[24] zijn drie door Nederland geratificeerde verdragen in het bijzonder relevant voor de bescherming van vluchtelingen. Allereerst het Internationaal Verdrag inzake Burgerrechten en Politieke Rechten,[25] dat onder meer bepalingen bevat over foltering en over de uitzetting van vreemdelingen. Daarnaast het Verdrag tegen Foltering en Andere Wrede, Onmenselijke of Onterende Behandeling of Bestraffing, waarin expliciet is vastgelegd dat geen enkele verdragsstaat een persoon mag uitzetten, terugzenden naar (‘refouler’) of uitleveren aan een andere staat wanneer er gegronde redenen zijn om aan te nemen dat hij daar gevaar zou lopen te worden onderworpen aan foltering.[26] De derde relevante bron is het Verdrag inzake de Rechten van het Kind, dat het beginsel van ‘the best interests of the child’ centraal stelt.[27] Dit heeft directe gevolgen voor de behandeling van vluchtelingen- en migrantenkinderen, onder meer op het gebied van detentie, gezinshereniging en uitzetting.

Deze verdragsverplichtingen hebben ook implicaties voor de mogelijkheden van externalisering van de asielprocedure, omdat een individuele risicobeoordeling en het betrekken van mensen- en kinderrechten noodzakelijk blijft.[28]

2.3 Europees Verdrag tot bescherming van de Rechten van de Mens en de Fundamentele Vrijheden (EVRM)

Het EVRM dateert uit 1950 en telt nu 46 lidstaten van de Raad van Europa, waaronder alle huidige 27 EU-lidstaten. Het betreft dus geen EU-verdrag: de Europese Unie is zelf geen partij, maar alle individuele EU-lidstaten zijn dat wel. Toezicht op de naleving van het EVRM wordt uitgeoefend door het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM), gevestigd in Straatsburg. Alle verdragsstaten moeten mensenrechten respecteren zodra zij feitelijke controle hebben over een persoon – zowel op eigen grondgebied als bij reddingsacties op zee.

Het EVRM vormt het fundament van de mensenrechtenbescherming in Europa en is daarmee een essentieel en te koesteren verdrag. Tegelijkertijd is het verdrag – en met name de wijze waarop het door het EHRM in migratiezaken wordt geïnterpreteerd – al lange tijd onderwerp van debat.[29] Artikel 3 EVRM bepaalt dat niemand onderworpen mag worden aan foltering of onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing. Via de jurisprudentie van het EHRM heeft het folterverbod zich ontwikkeld tot een verbod op uitzetting.[30] Het EHRM leidt uit artikel 3 EVRM echter géén recht op verblijf af; dat verblijfsrecht is vooral door het EU- recht gecreëerd (zie paragraaf 2.4), voortbouwend op al bestaande praktijken in veel lidstaten. De interpretatie van artikel 3 EVRM is geleidelijk verschoven van een strikt individuele risicotoets naar de erkenning dat ook het behoren tot een systematisch vervolgde minderheidsgroep, of zelfs de algemene situatie van ernstig geweld of mensenrechtenschendingen, voldoende kan zijn om een ‘reëel risico’ op schending van artikel 3 EVRM bij overdracht of uitzetting te vormen.[31]

Ook artikel 8 EVRM, waarin het recht op eerbiediging van privé-, familie- en gezinsleven is neergelegd, is een belangrijke rol gaan spelen bij uitzettingen van (gevestigde) onrechtmatig verblijvende migranten. Dit artikel is gebalanceerd in die zin dat in lid 1 betreffende individuele rechten worden genoemd, terwijl in lid 2 aandacht is voor de belangen van de gemeenschap: ‘Geen inmenging van enig openbaar gezag is toegestaan in de uitoefening van dit recht, dan voor zover bij de wet is voorzien en in een democratische samenleving noodzakelijk is in het belang van de nationale veiligheid, de openbare veiligheid of het economisch welzijn van het land, het voorkomen van wanordelijkheden en strafbare feiten, de bescherming van de gezondheid of de goede zeden of voor de bescherming van de rechten en vrijheden van anderen’.

De jurisprudentie van het EHRM bepaalt in hoge mate hoe breed of hoe beperkt die ruimte voor staten uitvalt. Het Hof benadrukt dat het niet in de plaats treedt van nationale autoriteiten, zolang de nationale rechter de feiten zorgvuldig onderzoekt, de EHRM-lijn toepast en een evenwichtige belangenafweging maakt.

In de praktijk betekent dit dat de individuele proportionaliteitstoets bepaalt hoe strikt of flexibel staten kunnen omgaan met uitzettingen naar derde landen waarmee geen (gezins)banden bestaan, bijvoorbeeld via zogenoemde ‘transit - of terugkeerhubs’.[32]

2.4 Toepasselijk kader EU-recht

De hierboven beschreven internationale verplichtingen zijn verankerd in het EU-recht. Het EU- recht – en de interpretatie ervan – gaat echter aanzienlijk verder en bevat veel gedetailleerdere voorschriften dan de internationale normen waarop het voortbouwt. Bovendien heeft het EU-recht een meer dwingend karakter. Daardoor is het EU-recht uiteindelijk van grotere betekenis en legt het strengere beperkingen op aan het nationale asielbeleid dan het Vluchtelingenverdrag en andere verdragen. Dit concludeerden ook Donner en Den Heijer in een ‘verkenning van de opportuniteit van een onderzoek naar de vraag of, en zo ja op welke wijze, het Vluchtelingenverdrag uit 1951 bij de tijd kan worden gebracht om een duurzaam juridisch kader te kunnen bieden voor het internationale asielbeleid van de toekomst'.[33] Het kabinet Rutte-III (2017-2022) had dit onafhankelijke onderzoek in zijn Regeerakkoord aangekondigd.[34] Donner en Den Heijer vatten hun onderzoek als volgt samen: ‘De mogelijkheden om nationaal beleid te voeren zijn beperkter geworden, maar het Vluchtelingenverdrag is daar niet de oorzaak van. Het is ongetwijfeld gedateerd, maar niet verouderd en het staat zeker niet in de weg aan een verantwoord asielbeleid. Veel nadrukkelijker beperkingen vloeien voort uit het EVRM en het recht van de EU. Wijziging of opzegging van het Vluchtelingenverdrag zal de Nederlandse verplichtingen jegens asielzoekers en vluchtelingen daarom niet wezenlijk veranderen of verlichten.’

In deze paragraaf is gekozen voor een kort overzicht van het EU-recht. We belichten alleen bepalingen die invloed hebben op externalisering en uitsluitend (nieuwe) EU-regelgeving die de ruimte voor externe asielprocedures en uitzettingen naar derde landen vergroot of beperkt.

Handvest van de Grondrechten van de EU

Het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie (EU -Handvest) is sinds de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon in 2009 juridisch bindend voor zowel de EU- instellingen als de lidstaten, voor zover zij het Unierecht ten uitvoer brengen of toepassen.[35] Voor zover het EU-Handvest rechten bevat die overeenkomen met het EVRM, zijn inhoud en reikwijdte gelijk aan die van het EVRM; het Unierecht kan echter ruimere bescherming bieden onder andere via bepalingen over menselijke waardigheid (artikel 1).[36] Artikel 18 van het EU-Handvest garandeert het recht op asiel “met inachtneming van de regels van het Vluchtelingenverdrag en het Protocol van 1967”, waarmee internationale verplichtingen in het EU-recht worden verankerd. Artikel 19 EU-Handvest bepaalt dat “niemand mag worden verwijderd, uitgezet of uitgeleverd naar een staat waar een ernstig risico bestaat op de doodstraf, foltering of andere onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing”. Artikel 4 versterkt dit door een absoluut verbod op foltering en onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing, vergelijkbaar met artikel 3 EVRM. Artikel 7 waarborgt het recht op eerbiediging van privé- en gezinsleven, in lijn met artikel 8 EVRM. Artikel 24 benadrukt het belang van het kind. Overdrachten naar landen waarbij gezinnen gescheiden worden en kinderrechten niet gegarandeerd zijn of opvang- en detentieomstandigheden voor hen schadelijk zijn, kan strijdig zijn met deze artikelen.[37]

Ten slotte waarborgt artikel 47 EU-Handvest het recht op een doeltreffend rechtsmiddel en een eerlijk proces, wat impliceert dat asielzoekers toegang moeten hebben tot onafhankelijke rechterlijke toetsing van beslissingen, inclusief terugkeerbesluiten naar derde landen. Iedere asielzoeker op EU-grondgebied kan bescherming in de EU vragen, inclusief de mogelijkheid om een rechtsmiddel in te stellen tegen een negatieve beslissing.

Gemeenschappelijk Europees Asielstelsel

Het EU-juridische kader voor asiel en migratie heeft zich sinds de start van het Gemeen­schappelijk Europees Asielstelsel (GEAS) begin jaren 2000 sterk ontwikkeld. Het GEAS, dat is vastgelegd in diverse richtlijnen en verordeningen, harmoniseert onder meer de normen voor asielprocedures, opvangvoorwaarden en de criteria om te bepalen welke lidstaat verantwoordelijk is voor de behandeling van een verzoek. De Asielprocedurerichtlijn bevat daarbij de procedurele regels voor de verlening en intrekking van internationale bescherming en vormt de basis voor een gemeenschappelijke asielprocedure in de EU.[38]

De huidige richtlijn (per 12 juni 2026 de Asielprocedureverordening) bevat ook bepalingen die direct relevant zijn voor externalisering, zoals het veilig -derde- landconcept. Een asielverzoek kan niet- ontvankelijk worden verklaard wanneer een derde land als ‘eerste asiel land’ kan dienen, mits de betrokkene daar al als vluchteling is erkend of anderszins voldoende bescherming geniet én opnieuw wordt toegelaten.[39] Daarnaast kan een verzoek niet- ontvankelijk worden verklaard wanneer een derde land als ‘veilig derde land’ kan worden aangemerkt.[40] Dit vereist onder meer dat de betrokkene een betekenisvolle band heeft met dat land (dit wijzigt per 12 juni 2026 zie hierna) én dat dat land bereid is hem of haar terug te nemen. In dat geval kan de verdere asielprocedure in het betrokken derde land plaatsvinden.

Het Unierecht stelt daarnaast duidelijke grenzen aan het uitbesteden van asielprocedures buiten de EU. Artikel 9 van de richtlijn (en artikel 10 Asielprocedureverordening) bepaalt dat asielzoekers het recht hebben in de lidstaat te blijven zolang hun procedure – inclusief beroep in eerste aanleg – loopt. Overdracht op basis van het veilig-derde- landconcept kan daarom pas plaatsvinden nadat een afwijzing of niet -ontvankelijkverklaring onherroepelijk is geworden.

Belangrijke onderdelen van het EU- asielacquis, zoals de Asielprocedurerichtlijn en de Opvangrichtlijn, zijn territoriaal begrensd en gelden uitsluitend voor verzoeken die op EU-grondgebied worden ingediend. De EU beschermt niet alleen vluchtelingen maar ook ‘subsidiair beschermden’ op basis van de Kwalificatierichtlijn,[41] en biedt daarnaast tijdelijke bescherming aan Oekraïense ontheemden op basis van de Richtlijn Tijdelijke Bescherming.

Hervorming van de Asielprocedureverordening

Op 18 december 2025 is een politiek compromis tussen de Raad en het Europees Parlement bereikt. Bij aanname daarvan worden vanaf 12 juni 2026 de voorwaarden veranderd voor toepassing van het concept ‘veilig derde land’ in de Asielprocedureverordening (APV).[42] De belangrijkste wijzigingen met gevolgen voor de mogelijkheden voor externalisering zijn:[43]

Geen verplichte ‘betekenisvolle band’
Voorheen werd een substantiële band vereist tussen de aanvrager en het derde land (bijvoorbeeld familiebanden, eerder verblijf). Dit is niet langer verplicht, maar optioneel.

Transit of bilaterale overeenkomst volstaat
Louter doorreis door een derde land en/of het bestaan van een overeenkomst die asielbehandeling daar garandeert, is voldoende om een aanvraag niet-ontvankelijk te verklaren.

Beroep zonder automatisch opschortende werking
Aanvragers kunnen beroep instellen, maar dat heeft niet meer automatisch schorsende werking. Wel kan een rechter aanleiding zien tot schorsing.

Daarnaast kwamen de Raad en het Europees Parlement overeen dat toepassing van het veilige-derde-landconcept niet kan worden toegepast op basis van een overeenkomst of regeling wanneer het om alleenstaande minderjarigen gaat, tenzij er sprake is van doorreis of een betekenisvolle band met een transitland.[44]

Hervorming van de Terugkeerrichtlijn

Een EU-lidstaat mag alleen mensen terugsturen binnen de grenzen die de Terugkeerrichtlijn stelt. Dat betekent dat zowel de reis naar een derde land, het verblijf daar, als de doorreis naar het land van herkomst moet passen binnen de definitie van terugkeer in de Terugkeerrichtlijn.[45] Als het gaat om gedwongen terugkeer, kan een EU-lidstaat alleen terugkeer organiseren naar het land van herkomst of naar een land dat formeel heeft ingestemd met het toelaten van deze personen tijdens hun doorreis. Over tijdelijke opvang of verblijf in een willekeurig derde land onderweg naar het land van herkomst bestaan binnen het Europese recht nauwelijks regels. Doorgaans gaat het bij doorreis om een kort verblijf. Daarom ligt het voor de hand dat verblijf in een transit- of terugkeerhub beperkt moet blijven in tijd wanneer het doel is om iemand door te laten reizen naar zijn of haar land van herkomst.

Wanneer een terugkeeroperatie erop is gericht om iemand te verwijderen naar een land dat officieel als ‘transitland’ is aangewezen, kan een langer verblijf in een transithub beter worden gerechtvaardigd. Hierbij geldt dat een land alleen als transitland kan worden gebruikt wanneer er een formele afspraak met dat land bestaat.

Op 11 maart 2025 stelde de Europese Commissie een Gemeenschappelijk Europees Systeem voor Terugkeer voor om regels te harmoniseren en het terugkeerpercentage te verhogen.[46] De Raad stemde op 8 december 2025 in met een ontwerp dat terugkeerhubs en strengere detentie- en sanctiebepalingen omvat, en het voorstel gaat nu de volgende fase in. Het plan introduceert duidelijker procedures voor vrijwillige en gedwongen terugkeer, strengere maatregelen tegen onderduiken en speciale bepalingen voor veiligheidsrisico’s. Ook voorziet het in een juridische basis voor transit- en terugkeerhubs in derde landen, op basis van overeenkomsten en regelingen met derde landen die het internationale recht respecteren, met inbegrip van het beginsel van non-refoulement.

Onder de huidige Terugkeerrichtlijn is instemming van de persoon (en toelating door het derde land) vereist voor terugkeer naar een willekeurig derde land.[47] Gedwongen terugkeer naar het land van herkomst of een aangewezen ‘transitland’ onder EU- of bilaterale terugnameovereenkomsten is wel mogelijk. Terugkeer naar een willekeurig land is afhankelijk van de wil van de persoon en medewerking van het derde land. De voorgestelde Terugkeerverordening wil deze instemming nuanceren of verminderen om gedwongen terugkeer te vergemakkelijken. Het voorstel formaliseert ook het gebruik van ‘regelingen’, zoals soft law-instrumenten of bilaterale politieke verklaringen naast verdragen, om technische obstakels voor samenwerking te verkleinen.

Hoewel bepaalde vereisten zoals toezichtmechanismen en uitsluitingen voor minderjarigen zijn opgenomen, biedt het voorstel voor een Terugkeerverordening lidstaten ruimte, ook bij de geografische locatie van hubs. In het voorstel wordt de uitwerking van waarborgen, zoals opvang- en detentiestandaarden, uitgesteld naar toekomstige bilaterale overeenkomsten. Uiteindelijk hangt de effectiviteit en legaliteit van transit- en terugkeerhubs af van de implementatie door lidstaten. Het ontwerpverslag van het Europees Parlement stelt beperkte waarborgen voor, zoals toepassing van het EU-Handvest en prioriteit voor terugkeer naar landen van herkomst, maar praktische obstakels voor rechtsbescherming en toezicht blijven bestaan.[48]