De modellen voor externalisering van (onderdelen van) de asielprocedure en ten behoeve van terugkeer die momenteel internationaal worden besproken of al in praktijk worden gebracht, lopen sterk uiteen, afhankelijk van het antwoord op de volgende vragen:

Modellen liggen op een spectrum van pre-entry screening, via gedeeltelijke of volledige uitbesteding van asielprocedures aan een ander land, tot mechanismen die zich beperken tot terugkeer. Elk model pakt andere gebreken van het bestaande systeem aan.

De analyse hieronder behandelt vijf verschillende modellen:

Voor elk model bespreken we de opzet van de externalisering, de problemen in het systeem die het model beoogt aan te pakken, voorbeelden ervan in de praktijk, risico’s en obstakels bij toepassing, en handelingsperspectieven om die te mitigeren en/of overkomen. We benadrukken dat de modellen elkaar niet uitsluiten en gecombineerd kunnen worden.

3.1 Screening langs de migratieroute

Opzet

Dit model[49] verplaatst de eerste screeningsfase van het asielproces zowel naar doorreis­landen langs de migratieroute als naar de buitengrenzen van de EU. Na de screening worden aanvragen die waarschijnlijk ongegrond zijn, extraterritoriaal beoordeeld – langs de migratieroute of in een derde land. Voor mensen in deze categorie worden beschermings- of terugkeerprocedures extraterritoriaal aangeboden. Eventuele terugkeerbesluiten worden eveneens vanuit dat derde land uitgevoerd. Onder ‘bestemmingslanden’ worden alle landen verstaan – Europees én niet -Europees – die in het kader van deze multilaterale samenwerking kunnen deelnemen. Om juridische, technische en praktische complicaties te vermijden, kan worden gekozen voor gescheiden faciliteiten (zoals ambassades) of, in het kader van een pilot, voor een gezamenlijke locatie die wordt beheerd door één private partij of een internationale organisatie (regionale hub). UNCHR of IOM kan betrokken worden bij pre-screening van kandidaten. Succesvolle kandidaten worden uitgenodigd, waarbij uiteindelijke screeningsbeslissingen door de bestemmingslanden zelf genomen worden. Dit gebeurt in overeenstemming met de relevante internationale en regionale rechtsnormen, waaronder het Vluchtelingenverdrag en, waar van toepassing, het EVRM en het EU-Handvest.

Aanvragers van wie de claims waarschijnlijk gegrond zijn, worden naar het bestemmingsland gebracht (waarbij de deelnemers aan het model onderling het bestemmingsland bepalen), alwaar zij de asielprocedure doorlopen. Wie recht op asiel blijkt te hebben, krijgt bescherming in het bestemmingsland; wie dat niet krijgt, doorloopt de terugkeerprocedure van die staat. De jurisdictie blijft doorgaans bij het bestemmingsland of wordt gedeeld met internationale organisaties zoals UNHCR of IOM, die optreden als uitvoerende partijen.

Aanpak systeemlacune (gevaarlijke routes en screening vooraf)

Dit model is ontworpen om de rechtvaardigheids- en veiligheidsproblemen van gemengde migratiestromen en gevaarlijke reizen aan te pakken. Door in contact te treden met potentiële asielzoekers voordat zij het grondgebied van een bestemmingsland bereiken, kunnen zij langs de migratieroute naar een bestemmingsland een asielaanvraag indienen. Dit heeft tot doel gemengde migratiestromen effectiever te beheren.

Via deze screening komen aanvragers met vermoedelijk ongegronde asielverzoeken in de asielprocedure en, indien afgewezen, direct in het terugkeerproces vanaf die locatie in het buitenland. Op deze manier kan een dergelijk model het aantal aanvragen van ongegronde asielverzoeken in het bestemmingsland verminderen en terugkeer naar landen van herkomst versnellen – mits deze aanvragers overtuigd raken dat verdere reis naar het bestemmingsland niet de moeite waard is,[50] of alternatieve routes aangeboden krijgen (bijvoorbeeld voor specifieke legale arbeidsmigratie).

(Een deel van de) aanvragers met waarschijnlijk gegronde asielverzoeken worden overgebracht naar het bestemmingsland voor de asielprocedure. Dit sluit aan bij de whole of route approach van IOM en UNHCR, waarin langs de hele migratieroute veilige, legale en beschermde opties worden gecreëerd, iets wat momenteel grotendeels ontbreekt.[51] Het beoogt de ongelijkheid in toegang tot het huidige systeem te corrigeren, dat onevenredig in het voordeel is van jonge mannen die gevaarlijke irreguliere routes kunnen overleven, terwijl velen in nood geen toegang krijgen.[52] Bovendien kan het aanbieden van dergelijke routes helpen om de steeds lucratievere en dodelijker mensensmokkelpraktijken te ontmantelen.

Voorbeelden

De asielverzoeken die waarschijnlijk ongegrond zijn worden beoordeeld door het doorreisland.

Het doorreisland gedeelte van dit model vertoont gelijkenis met de door de VS gefinancierde Safe Mobility Offices. Deze meldpunten, gelanceerd onder de Amerikaanse President Biden in verschillende Latijns-Amerikaanse landen in 2023, fungeerden als regionale hubs om (toekomstige) migranten informatie te bieden over hun kansen op asiel en humanitaire toelating of andere legale routes zoals familie- of werkvisa in de VS, Canada en Spanje en screening door UNHCR.[53] Toegang liep uitsluitend via een online platform; de kantoren bleven gesloten voor inloop en hun locaties werden geheim gehouden om wachtrijen te voorkomen. Het plan van de regering Biden was om deze legale routes, waaronder programma’s die sponsors, paspoorten en zelfbetaalde vluchten vereisen, aan te bieden gekoppeld aan strengere grensprocedures met een omkering van de bewijslast bij het aanvragen van asiel aan de buitengrens van de VS.

Volgens het U.S. State Department dienden 266.570 personen een aanvraag in; 31.361 kregen informatie over legale routes of integratie; 26.738 arriveerden via het U.S. Refugee Admissions Program; en meer dan 1.000 werden via Safe Mobility Offices naar derde landen door­verwezen.[54] Zo nam Spanje ongeveer 200 Nicaraguanen vanuit Costa Rica op en denkt na over het opzetten van centra in Senegal en Mauritanië die informatie zouden verschaffen over migratieroutes.[55] Het succes van de Safe Mobility Offices lag ook in strengere grens­procedures in de VS die zodanig zijn ingericht dat screening eerder plaatsvindt. Vanaf juni 2026 komen er in de EU striktere screening- en buitengrensprocedures. Bovendien leent de variant met buitenlandse faciliteiten (zwaar model) zich voor combinatie met uitbesteding van asiel aan een derde land, om het aantal aanvragen aan de buitengrens tegelijk te verminderen (zie paragraaf 3.4). De meeste VS-programma’s voor legale migratie zijn binnen enkele maanden na het aantreden van de Trump-regering in 2025 ontmanteld.

Risico’s

Het voorgestelde model stuit op een reeks uitdagingen. Politiek hangt het succes af van de bereidheid van doorreislanden om mee te werken aan het uitvoeren van de screening en, voor asielverzoeken die waarschijnlijk ongegrond zijn, om het volledige asielproces uit te voeren – inclusief het doen terugkeren van de asielzoeker naar land van herkomst. Dit vraagt om sterke, wederzijds voordelige partnerschappen, iets dat tijd kost om op te bouwen.

Bovendien kan het moeilijk zijn om politieke steun in Europa te vinden voor een dergelijke opzet, aangezien het systeem praktisch gezien ook kan leiden tot een bredere beschik­baar­heid van bescherming in Europa, als mensen met beschermingsbehoeften een overdracht naar de EU kunnen krijgen, wat als een forse ‘pull factor’ kan werken. Dit kan worden begrensd door (hervestigings)quota, afhankelijk van drie factoren: de capaciteit van de locatie, het maatschappelijk draagvlak voor opnemen van vluchtelingen en de afspraken met een niet-EU-land (onderlinge verdeling quota). Tenslotte brengt het opzetten en beheren van screening-faciliteiten in derde landen door één of meerdere staten grote operationele uitdagingen met zich mee, waarbij robuust toezicht op opvang- en terugkeeromstandigheden vereist is door actoren zoals UNHCR, IOM en, waar passend, EUAA of Frontex.

3.2 Ontschepingsplatform

Opzet

Het ontschepingsplatform biedt veilige ontscheping na redding op zee. Het is een aangewezen locatie of faciliteit buiten de EU waar migranten en asielzoekers die zijn gered, veilig aan land kunnen gaan. Dit geldt wanneer zij zijn gered in de territoriale wateren van derde landen of in internationale wateren door EU -schepen, zolang het non- refoulementbeginsel wordt gerespecteerd.

Aanpak systeemlacune (gevaarlijke routes)

Dit model kan de gemengde migratiestromen en gevaarlijke bootreizen mogelijk aanpakken. Het verplaatst screening naar buiten de EU. Als er geen afspraken zijn tussen landen, adviseert de Internationale Maritieme Organisatie dat de primaire verantwoordelijkheid voor het organiseren van een “place of safety” bij de staat ligt die verantwoordelijk is voor de betreffende ‘Search and Rescue’ zone. Deze verplichting houdt niet noodzakelijk ontscheping op eigen grondgebied in.[56] Dit biedt daarom geen automatisch recht op toegang tot EU -territorium of de EU- asielprocedure voor personen die door een EU- schip zijn gered.

Voorbeeld

Risico’s

De plicht om mensen op zee te redden is pas nagekomen wanneer zij daadwerkelijk veilig kunnen ontschepen. Als een derde land mensen terughaalt naar zijn eigen grondgebied (pullbacks), is dat geen refoulement, maar kan het wel hun recht schenden om vrij elk land te mogen verlaten.[57]

Wanneer een EU-schip buiten het eigen grondgebied en territoriale wateren mensen overdraagt aan een willekeurig niet-EU land zonder hun individuele omstandigheden te beoordelen, kan dit neerkomen op een collectieve uitzetting en mogelijk een risico op (ketting)refoulement onder artikel 3 EVRM.[58] Als zulke risicobeoordelingen onder tijdsdruk plaatsvinden tijdens ontscheping, komt de rechtsbescherming onvermijdelijk onder druk te staan. Het is daarom van belang afspraken te maken met een niet EU-land als “place of safety”. Het ligt voor de hand in eerste instantie te kijken naar Europese landen die gebonden zijn aan het EVRM en in de praktijk non-refoulement respecteren.

Hoewel hiervoor geen wijziging van EU- wetgeving nodig is en de Commissie in 2018 oordeelde dat deze platforms juridisch en praktisch haalbaar zijn, blijft de uitvoering afhankelijk van partnerlanden rond de Middellandse Zee.[59] Zonder bereidheid van partnerlanden (tot nu alleen Albanië), plus investeringen in kustwachtcapaciteit en procedures die aan mensenrechtennormen voldoen, blijft uitvoering van ontschepingsplatforms onzeker.

Tegen deze achtergrond rijst de vraag welk model het meest geschikt is om ontscheping buiten EU-territorium juridisch houdbaar en operationeel uitvoerbaar te organiseren. De keuze hangt in belangrijke mate af van de mate waarin de EU-lidstaat zeggenschap wil behouden over de procedure. Wanneer het ontschepings­platform vooral wordt gezien als een verlengstuk van de EU-buitengrens, ligt het voor de hand aan te sluiten bij een buiten­grens­procedure in een niet -EU-land, waarin de rechtsmacht volledig bij de bestemmings­staat blijft en de procedure feitelijk extraterritoriaal wordt uitgevoerd (zie paragraaf 3.3).

Wordt daarentegen gekozen voor een model waarbij niet alleen de fysieke opvang maar ook de asielprocedure en de verantwoordelijkheid voor bescherming geheel aan een derde land worden toevertrouwd, dan verschuift het model richting een veilig -derde- landconcept, waarin de EU-staat zijn verantwoordelijkheid grotendeels overdraagt (zie paragraaf 3.4). Deze keuze is bepalend voor zowel de juridische risico’s als de praktische haalbaarheid van extraterritoriale modellen.

3.3 (Buitengrens)procedure in niet EU-land

Opzet

In dit model screent de bestemmingsstaat asielzoekers aan de buitengrens, waarbij een fictie van niet-toegang wordt gecreëerd (buitengrensprocedure). Degenen met waarschijnlijk gegronde asielverzoeken krijgen toegang tot de asielprocedure binnen het bestemmingsland. Indien het verzoek toch in afwijzing resulteert, doorlopen deze personen vanuit het bestemmingsland de terugkeerprocedure.

Personen van wie de asielverzoeken waarschijnlijk ongegrond zijn, worden daarentegen fysiek overgebracht naar een niet EU-land voor het doorlopen van de asielprocedure en – indien het verzoek wordt afgewezen – de terugkeerprocedure. Als de aanvrager toch bescherming nodig blijkt te hebben, wordt deze persoon overgebracht naar het bestemmings­land voor bescherming. Gedurende het hele proces behoudt het bestemmings­land volledige jurisdictie, ook voor procedures die in het niet EU-land worden uitgevoerd. Dit betekent dat het EU-recht en het EVRM van toepassing is.

Het niet EU-land fungeert slechts als gastheer voor de fysieke infrastructuur, door het territorium te bieden maar niet het juridische kader, terwijl de ambtenaren van de bestemmingsstaat de procedure uitvoeren volgens hun eigen nationale (en EU-)wetgeving. Dit model creëert een scenario van ‘portable responsibility’, waarbij de juridische verplichtingen van het bestemmingsland met betrokkenheid van zijn ambtenaren volgen.

Aanpak systeemlacune (veiligheidsaspect en secundaire migratie)

Deze scheiding van territorium en jurisdictie kan helpen om veiligheidsaspecten en secundaire bewegingen aan te pakken. Door aanvragers tijdens de procedure in een gecontroleerde extraterritoriale faciliteit vast te houden, voorkomt het model dat zij gedurende langere procedures verdwijnen in het open Schengengebied.[60] Dit model is daarnaast ook bedoeld om snellere terugkeer mogelijk te maken.

Voorbeeld

Dit model vormde de basis van het oorspronkelijke Italië-Albanië-protocol, waarin Italië versnelde procedures toepaste op mensen die buiten de Italiaanse territoriale wateren werden onderschept op weg naar Italië.[61] Het doel was om specifieke groepen te identificeren, voornamelijk volwassen mannelijke migranten uit aangewezen veilige landen van herkomst, en hen over te brengen naar extraterritoriale faciliteiten in Albanië. De procedures om hun asielverzoeken te beoordelen zouden onder Italiaans en EU-recht blijven vallen, ondanks de fysieke locatie van de aanvragers buiten de EU.

De oorspronkelijke Italiaanse opzet stuitte tot nu echter op juridische bezwaren. Op 18 oktober 2024 weigerde de Italiaanse rechter de detentie van de eerste overgebrachte personen te bekrachtigen. Hij was van oordeel dat de versnelde procedure niet kon worden toegepast omdat de landen van herkomst van de migranten (Bangladesh en Egypte) voor bepaalde categorieën personen niet als veilig konden worden aangemerkt. Hierover stelde de rechter prejudiciële vragen aan het EU-Hof. Het HvJ-EU oordeelde in het arrest van 1 augustus 2025 dat een land niet als veilig land van herkomst kan worden aangemerkt, als het voor bepaalde categorieën personen niet voldoet aan de voorwaarden die de procedurerichtlijn hieraan stelt.[62]

Daarom zette de Italiaanse regering de Albanese faciliteiten om in repatriëringscentra voor migranten die al onder een uitzettingsbevel van Italiaans grondgebied vielen. De wijze waarop Italië buiten het grondgebied opereert is juridisch kwetsbaar.[63] Momenteel zijn er drie prejudiciële zaken bij het EU-Hof aanhangig over de verenigbaarheid hiervan met het EU-recht. [64]

Overigens zal de recent aangepaste Asielprocedureverordening territoriale of groeps­gebonden uitzonderingen toestaan bij de aanwijzing van veilige landen van herkomst. Dat zou de Italiaanse oorspronkelijke plannen mogelijk kunnen maken. [65]

Risico’s

Het concept van een grensprocedure in een derde land is juridisch mogelijk. Dit hoeft niet noodzakelijkerwijs gepaard te gaan met een versnelde procedure voor asielzoekers uit veilige landen van herkomst, zoals in het Italiaanse model. De praktische haalbaarheid hangt echter in sterke mate af van de bereidheid van niet -EU- landen om samen te werken, evenals van de wijze waarop staten hun bilaterale afspraken vormgeven en uitvoeren om naleving van het EU-recht en het EVRM in de praktijk te garanderen. De kosten van opvang in een niet-EU land kunnen tegen vallen. In Albanië bijvoorbeeld kostte het opzetten van de centra elf keer meer dan het creëren van opvangplaatsen in Italië.[66] Waarbij is aangetekend dat voor een goede vergelijking van modellen ook andere typen kosten in kaart zouden moeten worden gebracht.

3.4 Procedure en opvang in derde land (veilig-derde-landconcept)

Opzet

In dit model wordt een asielzoeker (of bepaalde groepen asielzoekers)[67] overgebracht naar een derde land voor de asielprocedure. Zelfs als deze persoon als vluchteling wordt erkend, blijft diegene in dat derde land en wordt niet per definitie hervestigd in de EU. Als het verzoek wordt afgewezen, doorloopt hij vanuit deze locatie de terugkeerprocedure of blijft in het derde land. Dit model vertegenwoordigt de meest verregaande vorm van uitbesteden van asiel en terugkeer, waarbij de volledige verantwoordelijkheid voor zowel de asielaanvraag als de daaropvolgende bescherming, dan wel de verplichting betrokkene te laten terugkeren, wordt overgedragen aan een derde staat.

Aanpak systeemlacune

Dit model beoogt het loskoppelen van de link tussen territoriale aankomst en legaal verblijf. Door ervoor te zorgen dat fysieke toegang tot Europa niet leidt tot vestiging, probeert het model de specifieke keuze voor een EU-land als bestemmingsland en irreguliere migratie door groepen met een laag erkenningspercentage te ontmoedigen.

Voorbeelden

Het VK heeft geprobeerd een dergelijk model uit te voeren in samenwerking met Rwanda. Het plan, aangekondigd in april 2022, was bedoeld ter ontmoediging van irreguliere reizen per boot met als doel om asiel aan te vragen in het VK. Het idee was om een selectie asielzoekers naar Rwanda te sturen en daar een asielprocedure te laten doorlopen, onder Rwandees recht.[68] Degenen met beschermingsbehoeften zouden deze bescherming in Rwanda krijgen en niet terug kunnen naar het VK. Afgewezen asielzoekers zouden een kans aangeboden krijgen om in Rwanda te integreren of terug te keren naar hun land van herkomst.

De Britse regering heeft een lange juridische strijd gevoerd om asielzoekers naar Rwanda te kunnen sturen.[69] Het Britse High Court[70] oordeelde dat transfer van asielzoekers naar Rwanda niet strijdig is met de Britse verplichtingen in het kader van het VN Vluchtelingen­verdrag, andere internationale overeenkomsten of gerechtelijke uitspraken, maar deze uitspraak werd overruled door het Britse Court of Appeal.[71] Dat oordeelde dat – hoewel het niet onwettig is om asielzoekers naar een veilig derde land te sturen – Rwanda geen veilig derde land is vanwege het risico op refoulement. Dit oordeel laat de mogelijkheid open dat Rwanda een veilig derde land kan worden in de toekomst, als het voldoende capaciteit opbouwt om individuele asielaanvragen te beoordelen.[72] De toenmalige Britse regering was het niet eens met het oordeel van een risico op refoulement en heeft nog een nieuw verdrag met Rwanda ondertekend waarin het land als veilig werd aangemerkt.[73] Labour besloot echter niet verder te gaan met deze vorm van externalisering van asiel, na hun verkiezingsoverwinning in 2024.

In tegenstelling tot het VK slaagde Australië erin om asielzoekers naar derde landen te sturen in het kader van zijn offshore-asielbeleid. Mensen die probeerden Australië per boot te bereiken, werden ofwel onderschept op zee en teruggebracht naar hun land van herkomst, ofwel naar Papoea-Nieuw-Guinea of Nauru gebracht.[74] Dit heeft de aankomsten vrijwel tot stilstand gebracht, maar ernstige consequenties gehad voor personen die hierdoor jarenlang in detentie werden vastgehouden op de eilanden, zonder toekomstperspectief. Zij die erkend waren als vluchteling waren uiteindelijk afhankelijk van bereidheid van landen als de Verenigde Staten en Nieuw-Zeeland voor hervestiging.

Australië opereert in een juridisch en geopolitiek uitzonderlijke positie – zonder supranationaal hof of in de constitutie verworven mensenrechten, maar omringd door eilandstaten die economisch sterk van Australië afhankelijk zijn. Dit maakt dit type samenwerking met derde landen mogelijk. Nadat deze aanpak meerdere keren is stopgezet, werd het na 2023 een nieuw leven ingeblazen met een nieuwe overeenkomst met Nauru, al dan niet voor een (vooralsnog) klein aantal mensen.[75]

In 2025 oordeelde het VN‑Mensenrechtencomité, dat toezicht houdt op het IVBPR, dat Australië verantwoordelijk is voor de personen in de geëxternaliseerde asielprocedure wegens de uitoefening van effectieve controle, ondanks herhaaldelijke ontkenning door de Australische overheid.[76]

Een ander voorbeeld is de toepassing van het concept ‘veilig derde land’ binnen de EU–Turkije-afspraken. De EU–Turkije-verklaring van 2016 voorzag in de terugkeer van irreguliere migranten naar Turkije, waar zij bescherming ontvangen onder de Turkse wetgeving; tussen 2016 en 2020 werden 2.140 personen daadwerkelijk teruggestuurd.[77] In Griekenland werd Turkije als veilig derde land aangewezen, maar de Griekse beroepsinstanties oordeelden dat een korte transit niet volstaat om een relevante band met Turkije aan te nemen.[78] Sinds 2021 ligt de feitelijke terugkeer naar Turkije stil, mede door rechterlijke uitspraken en het uitblijven van Turkse heropname. In oktober 2024 oordeelde het HvJ-EU dat een lidstaat een asielaanvraag niet niet-ontvankelijk mag verklaren wanneer vaststaat dat de betrokkene geen toegang zal krijgen tot het aangewezen derde land.[79] Vervolgens vernietigde de Griekse Raad van State in maart 2025 de Turkije- aanwijzing als veilig land wegens procedurele tekortkomingen.[80]

In het kader van de EU–Turkije- verklaring heeft de EU de afgelopen jaren aanzienlijk geïnvesteerd in de opvang en ondersteuning van vluchtelingen in Turkije. Via de Facility for Refugees in Turkey werd €6 miljard beschikbaar gesteld, waarvan inmiddels meer dan €5,7 miljard is uitgekeerd, gericht op onderwijs, gezondheidszorg, humanitaire hulp en gemeentelijke infrastructuur.[81] Dit maakte Turkije beter toegerust om meer dan 4 miljoen Syrische vluchtelingen en andere ontheemden te ondersteunen. De EU vulde dit later aan met nog eens €3 miljard, waardoor projecten konden worden voortgezet en uitgebreid. Deze langdurige financiële samenwerking heeft aantoonbaar bijgedragen aan betere toegang tot basisvoorzieningen, sociale stabiliteit en verbeterde leefomstandigheden voor Syrische vluchtelingen, en vormt daarmee een positief en essentieel onderdeel van de bredere uitvoering van de EU–Turkije-verklaring.

Risico’s

In het geval van toepassing op de EU, wordt juridisch gezien de overdracht van aanvragers aan de grens naar een niet-EU land voor de asielprocedure momenteel beperkt door het EU-vereiste van “betekenisvolle band met een land”, wat een belemmering vormt voor overdracht naar een willekeurig land buiten de EU.[82] Aangezien er recent een EU-akkoord is bereikt om dit vereiste aan te passen, is dit model uitvoerbaar als de aanpassing in juni 2026 in EU-wetgeving wordt opgenomen.[83] Deze voorgestelde wijzigingen in het EU-recht – het schrappen van de verplichte aard van het bandencriterium en het beperken van het opschortende effect van beroepen tegen niet-ontvankelijkheidsbeslissingen – kunnen de haalbaarheid van deze aanpak vergroten. Toch blijven er juridische uitdagingen, zoals een zorgvuldige individuele risicobeoordeling vóór overdrachten en tekortkomingen in de bescherming in zogenoemde ‘veilige’ landen, evenals precedenten zoals het arrest van het Britse Hooggerechtshof. [84]

Zorgen over mensenrechtennormen in niet-EU landen zijn er ook. Naleving van het EVRM en het Vluchtelingenverdrag is verplicht, terwijl toezicht en handhaving in het buitenland moeilijk zijn, waardoor het risico op misstanden “uit het zicht” toeneemt.[85] De bewijslast voor staten om veiligheid bij overdracht in de praktijk aan te tonen is hoog, en het model wordt breed bekritiseerd als verantwoordelijkheidsverschuiving in plaats van verantwoordelijkheidsdeling, wat internationale samenwerking ondermijnt.[86]

3.5 Terugkeer-/transithubs

Opzet

Dit model richt zich op het overbrengen van vertrekplichtige migranten naar een terugkeer- of transithub in een derde land, waar zij wachten op hun verdere terugkeer naar het land van herkomst. Dit model is pas van toepassing nadat een volledige, rechtenconforme (asiel)procedure in de EU is afgerond. De reikwijdte van de personen die onder deze procedure vallen kan worden aangepast, bijvoorbeeld door bepaalde categorieën zoals minderjarigen uit te sluiten, of door het op specifieke groepen te richten, zoals personen met een strafblad.

De overdracht blijft onderworpen aan een mensenrechtentoets, met name het verbod op onmenselijke of vernederende behandeling onder artikel 3 EVRM en artikel 4 van het EU-Handvest.

Aanpak systeemlacune (handhaving op terugkeer)

Dit mechanisme is een reactie op de handhavingskloof bij terugkeer van vertrekplichtige migranten. Effectieve handhaving van terugkeer van vertrekplichtigen is van belang voor het behoud van draagvlak voor het gehele asielsysteem.

Dit model kan ook een antwoord zijn op het belangenconflict met de vertrekplichtige en met landen van herkomst. Als het alternatief voor medewerking bij terugkeer niet verblijf in Europa is, maar wachten in een terugkeer- of transithub in een niet-EU land, kan de persoon eerder geneigd zijn vrijwillige terugkeer naar het land van herkomst te accepteren. Ook verliest het herkomstland de onderhandelingsmacht ten opzichte van de EU doordat hun burger feitelijk niet meer in de EU verblijft.

Voorbeeld

Een voorbeeld van een dergelijk model zijn de plannen voor een transithub in Oeganda, die Nederland gedurende de vorige kabinetsperiode heeft ontwikkeld. In het coalitieakkoord van D66, CDA en VVD is aangekondigd dat deze plannen ‘on hold’ zijn gezet.[87] Nederland heeft plannen gemaakt om vertrekplichtige migranten uit de regio naar Oeganda te brengen, te beginnen met een beperkt aantal in een pilotfase. Het doel is dat overgebrachte personen terugkeren naar hun land van herkomst. Nederland blijft echter tot bepaalde hoogte verantwoordelijk voor deze personen. Op dit moment hebben beide staten een intentieverklaring ondertekend; de details van de samenwerking waren nog in onderhandeling, met nauwe betrokkenheid van IOM en UNHCR.[88] De intentie was dat het een open faciliteit zou zijn en dat Nederland verantwoordelijkheid zou behouden voor de goede behandeling van terugkeerders. Andere EU-lidstaten, waaronder Duitsland en Griekenland, overwegen eveneens vergelijkbare transit- of terugkeerhubs, terwijl de overeenkomst tussen Italië en Albanië zich heeft ontwikkeld tot een vergelijkbaar model.

Risico’s

Overdrachten naar een hub blijven onderworpen aan de bescherming tegen onmenselijke behandeling uit artikel 3 EVRM. Dit geldt zowel voor het hub-land als voor de uiteindelijke bestemming, en moet worden beoordeeld op basis van de actuele situatie op het moment van uitzetting. Als het verblijf in de hub detentie omvat, moet verzekerd zijn dat de omstandigheden voldoen aan mensenrechtelijke normen. Wanneer een lidstaat zelf detentie in het hub-land beheert of betrokken migranten begeleidt, oefent het personeel feitelijk controle uit. In dat geval is de lidstaat verantwoordelijk voor het naleven en waarborgen van de relevante mensenrechten.

Ondanks de mogelijke toelaatbaarheid onder de Terugkeerrichtlijn (en -Verordening), brengt dit model juridische en praktische risico’s met zich mee. Juridisch zal het initiatief waarschijnlijk onderworpen worden aan rechterlijke toetsing in nationale rechtbanken. De haalbaarheid hangt onder meer af van het aantonen van naleving van het nationale en internationale recht. Het overbrengen van personen naar een derde land vereist een grondige beoordeling van de mensenrechtensituatie in dat land. De wetgeving van Oeganda roept bijvoorbeeld ernstige zorgen op over de veiligheid van LGBTQ+-personen en twijfels of rechten in opvang- of detentiefaciliteiten kunnen worden gewaarborgd. Daarnaast moet worden nagaan of de leefomstandigheden na uitzetting toereikend zijn en geen reëel risico op materiële ontbering vormen. De wenselijkheid van afspraken met de huidige Oegandese regering zal ook worden bevraagd in het licht van de betwiste verkiezingsuitslag en het onder huisarrest plaatsen van de oppositieleider.[89]

Het toewijzen van verantwoordelijkheid voor moeilijk terug te sturen migranten aan een derde land geeft dat land aanzienlijke onderhandelingsmacht. Praktisch gezien zijn systemen voor effectieve terugkeer nog onderontwikkeld. Dit creëert een risico van langdurige limbo voor personen die niet kunnen terugkeren naar hun land van herkomst en maakt het monitoren en afdwingen van rechten in het buitenland uitdagend totdat een duurzame oplossing wordt gevonden.

3.6 Actuele situatie binnen de EU met betrekking tot deze modellen

Een kopgroep van 19 EU-lidstaten, aangevoerd door Nederland en Duitsland, dringt er bij de Europese Commissie op aan om de invoering en financiering van innovatieve migratie­oplossingen te versnellen.[90] Centraal staat de oprichting van terugkeerhubs en partnerschappen met veilige derde landen, ondersteund door een stevig financieel kader en diplomatieke strategie. Internationale organisaties en EU-agentschappen worden gezien als partners voor ontwerp, uitvoering en monitoring van deze oplossingen. Hun betrokkenheid moet plaatsvinden binnen hun mandaat en met volledige naleving van Europese en internationale wetgeving. Voorbeelden zijn het versterken van Frontex’ capaciteit en samenwerking met IOM en UNHCR om operationele en juridische waarborgen te garanderen.

Met de op 18 december 2025 aangenomen wijzigingen in de EU-wetgeving[91] worden deze modellen niet langer theoretische concepten, maar vanaf 12 juni 2026 juridisch haalbare opties voor een vernieuwd migratiebeleid.

3.7 Samenwerking met landen die deze modellen zouden moeten huisvesten en/of implementeren

Het opbouwen van effectieve en legitieme partnerschappen met derde landen als Safe Third Country die de vluchtelingenbescherming op zich zouden nemen of een return hub huisvesten, is niet eenvoudig. Het vereist duidelijke criteria en voorwaarden die besluit­vorming sturen en naleving van Europese juridische normen waarborgen. De kern­uitdaging bestaat uit het vinden van een evenwicht tussen operationele efficiëntie en de bescherming van fundamentele rechten, terwijl tegelijkertijd de legitimiteit en duurzaamheid van dergelijke regelingen worden gewaarborgd.

Bereidheid tot samenwerking

Cruciaal is of een partnerland bereid is samen te werken, of er betrouwbare afspraken kunnen worden gemaakt, en of humane opvang daadwerkelijk kan worden gegarandeerd. Tot op heden hebben slechts enkele staten dergelijke bereidheid getoond. Voor Europa zijn Turkije, Rwanda, Oeganda en Albanië voorbeelden waar serieuze stappen zijn gezet om modellen voor externalisering van asielprocedures en terugkeerhubs te ontwikkelen en implementeren.

Het beperkte aantal bereidwillige partners vormt een aanzienlijk risico. Het Europese debat over innovatieve benaderingen van migratiemanagement wordt reeds enige tijd gevoerd, maar zonder een significant aantal landen dat bereid is daaraan mee te werken, dreigt de discussie enigszins theoretisch te blijven, zeker als het model op grotere schaal toegepast zou moeten worden.

Het moge ook duidelijk zijn dat hoe minder landen er zijn te vinden die dergelijke samenwerking willen aangaan, hoe hoger de prijs van die samenwerking zal zijn, en hoe minder eisen er te stellen zijn vanuit Europa aan die samenwerking. Terwijl tegelijkertijd de Europese regelgeving er wel hoge eisen aan stelt.

Het lijkt daarom verstandig om dergelijke vormen van samenwerking niet in isolatie te willen implementeren maar deze in te bedden in een bredere benadering, waarbij andere vormen van samenwerking (economisch, politiek, ontwikkelingssamenwerking, andere vormen van migratiesamenwerking) ook aan bod komen. Op die manier kan de samenwerking aantrekkelijker worden gemaakt voor partnerlanden, en wordt het minder aantrekkelijk voor het betreffende land om afspraken betreffende de externalisering niet na te komen.

Legitimiteit

De legitimiteit van externaliseringspartnerschappen hangt af van de selectie van partnerlanden die voldoen aan minimumnormen op het gebied van bestuur, mensen­rechten­bescherming, institutionele capaciteit en politieke stabiliteit. Volgens het internationaal recht kunnen staten hun juridische verplichtingen niet overdragen door handelingen te delegeren aan andere staten of organisaties. Verantwoordelijkheid ontstaat zodra een staat effectieve controle uitoefent over een persoon of faciliteit, wat betekent dat Europese mensenrechtennormen (EVRM) en EU-grondrechten (voor zover een EU-lidstaat het EU-recht uitvoert) van toepassing zijn op externe asiel- en terugkeercentra die worden beheerd door of namens EU-lidstaten.

Effectiviteit

Naast legitimiteitsvereisten hangt het succes van partnerschappen met derde landen af van duidelijke effectiviteitsnormen. Deze mechanismen moeten waarborgen dat beleids­doelstellingen worden bereikt zonder juridische verplichtingen te schenden.

De eerste effectiviteitsnorm betreft het vermogen van het partnerland om adequate bescherming en essentiële diensten te bieden aan overgebrachte personen. Dit omvat niet alleen basisopvang en levensonderhoud, maar ook toegang tot juridische bijstand, gezondheidszorg, onderwijs en andere diensten die noodzakelijk zijn voor een waardige behandeling conform EU-regelgeving.

Een tweede effectiviteitsnorm betreft de operationele capaciteit van partnerlanden om externaliseringsregelingen efficiënt uit te voeren. Dit omvat administratieve capaciteit voor het verwerken van overdrachten, het beheren van faciliteiten, het coördineren met EU-instellingen en het uitvoeren van terugkeerprocedures.

Verantwoording

Effectieve monitoringmechanismen zijn essentieel om naleving te waarborgen en problemen te detecteren voordat zij uitgroeien tot systematische schendingen. Het Europees Bureau voor de Grondrechten benadrukt dat toezichthoudende instanties onafhankelijk, goed gefinancierd en bevoegd moeten zijn om klachten te onderzoeken en corrigerende maatregelen aan te bevelen.[92] Zonder dergelijk toezicht lopen externaliseringsregelingen het risico op beschermingslacunes en onvoldoende verantwoording, die zowel de legitimiteit als de effectiviteit ondermijnen.