Dit rapport verschijnt in een roerige periode. De internationale rechtsorde staat onder zware druk en het mondiale asielbeleid wordt steeds vaker ter discussie gesteld. De Verenigde Staten uiten kritiek op Europa vanwege immigratie,[93] terwijl zij Zuid-Amerikaanse migranten naar Zuid-Soedan sturen.[94] In Europa winnen exclusief nationalistische partijen, die hun gemeenschap willen afbakenen op basis van ras en religie, zoals AfD in Duitsland, terrein en komen steeds dichter bij de macht. Tegelijkertijd treedt in Nederland een minderheidscoalitie aan van middenpartijen D66, CDA en VVD. In hun coalitieakkoord beloven deze partijen meer controle, een verminderde instroom van asielmigranten en een fatsoenlijke opvang.

Hiermee ontstaat nu een bijzondere combinatie van kansen en uitdagingen. In een wereld waarin de internationale rechtsorde onder druk staat en een slecht functionerend asielsysteem in meerdere landen tot politieke onrust leidt, is het essentieel om dat systeem te hervormen – maar dan wel op een manier die de internationale rechtsorde niet verder ondermijnt. Ten eerste is Nederland afhankelijk van die rechtsorde en heeft daarom het nastreven daarvan zelfs in de grondwet vastgelegd.[95] Ten tweede moet worden benadrukt dat het asielsysteem, ondanks zijn tekortkomingen, er wél voor zorgt dat 67% van alle vluchtelingen in buurlanden wordt opgevangen.[96] Een verdere uitholling van het internationale asielstelsel zou dit percentage juist kunnen doen dalen.

Tegen deze achtergrond richtte dit rapport zich op de volgende onderzoeksvraag:

Wat zou nodig zijn voor initiatieven om meer asielzoekers buiten de EU op te vangen en/of meer asielverzoeken buiten EU-grondgebied af te handelen?

Het juridische kader waartegen de mogelijkheden voor externalisering van asielprocedures en de terugkeer van onrechtmatig verblijvende migranten moet worden onderzocht bestaat uit internationale verdragen, zoals het Vluchtelingenverdrag, het EVRM, en het Europees Recht.

De onderstaande tabel geeft een overzicht van de belangrijkste juridische instrumenten die relevant zijn voor externaliseringsbeleid, zoals behandeld in hoofdstuk 2, en vat hun kernbepalingen samen. Het gaat om verdragen zoals het Vluchtelingenverdrag en het EVRM die bindende verplichtingen vastleggen zoals het verbod op refoulement en bescherming tegen foltering. Het EU-Handvest van de Grondrechten versterkt deze bescherming binnen het Europese rechtskader en voegt rechten toe zoals asiel en menselijke waardigheid. De Asielprocedureverordening zal een juridische basis creëren voor het afdoen van asiel­aanvragen op basis van de veilige derde landen-concepten, binnen de grenzen van Europees en internationaal recht.

Overzicht kernbepalingen verdragen

Binnen dit kader spelen debatten over de interpretatie en toepassing van deze regels, met name rond asielprocedures buiten de EU en overdracht naar veilige derde landen en de spanning tussen grenscontrole en mensenrechten. Discussies richten zich op de vraag of hervorming van verdragen nodig is, of dat pragmatische oplossingen en soft-law instrumenten volstaan. Een eerste conclusie van dit rapport is dat de externaliseringsopties die in dit rapport besproken zijn in principe juridisch gezien mogelijk zijn indien de EU-wetgeving wordt aangepast zoals op dit moment voorzien.

In hoofdstuk 3 is een vijftal modellen voor externalisering van asiel geanalyseerd dat momenteel al in de praktijk wordt gebracht of wordt besproken in beleidskringen.

Hoewel al deze modellen juridisch gezien in principe mogelijk zijn (afhankelijk van het derde land waarmee wordt samengewerkt), valt te verwachten dat de invoering ervan op het niveau van de individuele asielzoeker tot aanzienlijke praktische complicaties en rechtszaken zal leiden. Het debat draait vooral om EU -wetgeving, eerder dan om het VN -Vluchtelingenverdrag en het EVRM. Het blijft daarom noodzakelijk het debat over de interpretatie en aanpassing van EU-wetgeving actief in Brussel en de hoofdsteden te blijven voeren.

Naast het debat over wetgeving is er een nog groter praktisch en geopolitiek vraagstuk. Hoeveel landen zijn daadwerkelijk bereid om een asielprocedure voor een EU-lidstaat uit te voeren of een return hub te huisvesten? En hoeveel van deze landen zijn op de langere termijn voldoende stabiel en goed bestuurd om deze rol te kunnen vervullen? Bovendien moet rekening worden gehouden met binnenlandse en internationale kritiek op dergelijke opties, die vaak worden gezien als het afschuiven van verantwoordelijkheid, een kwalificatie die, wanneer deze maatregelen geïsoleerd worden toegepast, niet onterecht is.

De belangrijkste conclusie van dit rapport is dan ook dat deze externaliseringsopties op enige schaal slechts kans van slagen hebben wanneer zij deel uitmaken van een breder hervormingsinitiatief. Een dergelijk initiatief zou de volgende punten adresseren:

1) Betere geografische vertegenwoordiging in discussies over hervormingen

De recente discussies over ‘innovatieve partnerschappen’ en externalisering worden voornamelijk in Europa gevoerd en richten zich vrijwel uitsluitend op Europese problemen. Dit terwijl landen wereldwijd te maken hebben met tekortkomingen in het asielsysteem. Door deze eurocentrische benadering zijn de voorgestelde oplossingen eveneens sterk op Europa gericht. De return hub bijvoorbeeld adresseert enkel een Europees terugkeerprobleem en biedt geen antwoord op de bredere, mondiale uitdagingen rond vluchtelingen en migratie.

2) Verbind de domeinen Opvang in de Regio en Migratiesamenwerking

Binnen Europese overheden zijn de werkterreinen van ‘vluchtelingenopvang/opvang in de regio’ en ‘migratie’ sterk van elkaar gescheiden. Zowel binnen nationale overheden als binnen de Europese Commissie vallen deze thema’s onder verschillende ministeries en directoraten. Opvang in de regio wordt doorgaans gezien als onderdeel van klassieke ontwikkelingssamenwerking, terwijl migratiesamenwerking vooral het terrein is van ministeries van migratie of binnenlandse zaken. Het betreft gescheiden financieringsstromen, verschillende professionele gemeenschappen en uiteenlopende opvattingen en motivaties. Toch is het noodzakelijk deze werelden dichter bij elkaar te brengen om tot systeembrede oplossingen te komen. De opvang van vluchtelingen in de regio en de opvang in Europa zijn immers twee zijden van dezelfde medaille.

Zo is het bijvoorbeeld opvallend dat, terwijl binnen de migratiegemeenschap wordt gesproken over innovative approaches (externaliseringsopties), binnen de gemeenschap rond opvang in de regio de discussie draait om sustainable solutions. Deze gesprekken zouden met elkaar moeten worden verbonden. Onderdeel van die sustainable solutions is bijvoorbeeld ook een betere, langdurige en voorspelbare financiering van opvanglanden. Dergelijke financiering zou gecombineerd kunnen worden met discussies over ‘veilig-derde-land’ opties.

3) Proximity Protection[97]

Het is van groot belang toe te werken naar een situatie waarin meer mensen dichter bij huis effectieve bescherming kunnen krijgen. Dit verkleint de noodzaak om gevaarlijke migratie­routes te volgen en vermindert het aantal kansarme asielaanvragen. De nadruk moet liggen op opvang in de regio – in het Engels ook wel aangeduid als Proximity Protection. Dat is dus een ander uitgangspunt dan bescherming zoveel mogelijk buiten Europa te doen plaatsvinden, want mensen kunnen ook moeten vluchten van nabij de EU (zoals in het geval van de Oekraïense ontheemden). Proximity protection als uitgangspunt kan worden gerealiseerd via een aanvullend protocol bij het Vluchtelingenverdrag, maar ook binnen bestaande regelgeving, bijvoorbeeld door middel van veilig-derde-land-mechanismen.

4) Tijdelijkheid van bescherming en verbetering van registratie door opvanglanden

Het verbeteren van internationale regelingen en het behouden van maatschappelijk draagvlak voor vluchtelingenbescherming is alleen mogelijk wanneer duidelijk is dat bescherming gericht is op mensen die daadwerkelijk vluchteling zijn, en dat hun status zolang voortduurt als nodig is op basis van hun individuele veiligheidsrisico’s. Zijn die risico’s weg, dan moet dit leiden ofwel tot terugkeer ofwel tot een andere verblijfsstatus.

In veel landen elders in de wereld worden vluchtelingen niet of slechts deels geregistreerd. Zij ontvangen vaak slechts een prima facie-status of leven in een juridische limbo-situatie. In veel gevallen blijft deze status jarenlang bestaan, zelfs wanneer de situatie in het land van herkomst inmiddels is veranderd. Dit roept belangrijke vragen op: Is iedere Afghaan in Iran nog steeds een vluchteling? Iedere Somaliër in Kenia? En hoe zit het met kleinkinderen van vluchtelingen, geboren in het opvangland en zonder enige band met het land van herkomst? De vluchtelingenstatus zou óf moeten leiden tot terugkeer zodra de omstandigheden dat toelaten, óf tot een overgang naar een andere vorm van verblijfsrecht. Verbeterde registratie en een duidelijkere vaststelling van de status door opvanglanden zijn essentieel om een betere en eerlijkere financiering van opvanglanden mogelijk te maken en dus ook Proximity Protection verder te stimuleren.

5) Faciliteer legale migratie

Veel asielzoekers in Europa zijn in essentie op zoek naar werk en een beter leven – en dat werk is, gezien de vergrijzing, in veel sectoren beschikbaar. Het is waarschijnlijk dat Europa selectieve, legale arbeidsmigratie nodig zal blijven hebben en in de komende periode steeds meer zal krijgen. Om die reden zou Europa ruimhartiger kunnen zijn in het verstrekken van werkvisa en selectieve legale arbeidsmigratie (bijvoorbeeld in de gezondheidszorg en IT-sector) actief kunnen faciliteren. Deze legale routes zouden onderdeel kunnen uitmaken van migratiepartnerschappen, waarbij landen van bestemming investeren in de opleiding van arbeidskrachten in de betreffende sectoren, teneinde brain drain te voorkomen. Legale migratie zou bovendien onderdeel kunnen zijn van discussies over proximity protection.

Samengevat: er is behoefte aan een breed gedragen hervormingsinitiatief dat Proximity Protection als uitgangspunt neemt en die bescherming tijdelijk laat zijn, gecombineerd met ruimere mogelijkheden voor legale migratie en structureel betere financiering van opvanglanden.

Tot slot

In de gesprekken die wij hebben gevoerd met vooraanstaande academici en beleidsmakers uit binnen- en buitenland, kwam een duidelijke behoefte aan vernieuwing naar voren. Vaker dan verwacht omschreven zij het huidige systeem als ‘dysfunctioneel’ of zelfs ‘onhoudbaar’. Meerdere geïnterviewden adviseerden dat een compacte kopgroep van academici, denktanks en (internationale) beleidsmakers uit verschillende regio’s het voortouw zou kunnen nemen om innovatieve, systeembrede oplossingen te ontwikkelen voor de huidige impasse. Zij gaven bovendien aan graag aan een dergelijke groep te willen deelnemen.

Zou het, in het licht van de 75e verjaardag van het Vluchtelingenverdrag, niet bijzonder passend zijn om juist dit jaar gehoor te geven aan de oproep tot internationale samenwerking die al in de preambule van het verdrag klinkt (zie ook hoofdstuk 2.1.)? Het zou een betekenisvolle manier zijn om deze mijlpaal te markeren.