Ja of nee: de gevolgen

De Nederlandse regering wil zich nog niet uitspreken over de gevolgen van een ja- of een nee-stem tot de uitslag bekend is van het Oekraïne-referendum. Speculaties zouden kunnen afleiden van de vraag die komende woensdag 6 april wordt voorgelegd aan de Nederlandse bevolking: "Bent u voor of tegen de wet tot goedkeuring van de Associatieovereenkomst tussen de Europese Unie en Oekraïne?".

Dezelfde terughoudendheid is echter niet te vinden in het voor- en het tegenkamp. Enerzijds stelt Thierry Baudet, een van de initiatiefnemers van het referendum, dat een ja-stem en de uiteindelijke inwerkingtreding van het verdrag slecht is voor Nederland, Europa en Oekraïne zelf. Volgens hem brengt het verdrag Oekraïne op de drempel van EU-lidmaatschap, waarbij hij verwijst naar eerdere beloftes van de EU in 2003, 2005 en in 2013. Anderzijds wordt door minister-president Mark Rutte juist bestreden dat het verdrag een opstap is naar EU-lidmaatschap. Hij benadrukt dat het verdrag draait om vrijhandel, iets waar Nederland als vrijhandelsnatie groot mee is geworden.

Voor wie het debat probeert te volgen, is het best lastig om wijzer te worden uit de uiteenlopende standpunten van het voor en tegenkamp. Wat zijn eigenlijk de mogelijke gevolgen van een ja- en een nee-stem op 6 april?

De gevolgen van een ja-stem

Inwerkingtreding van het akkoord

Als een meerderheid ja stemt, wordt de Nederlandse regering gesteund om het associatieverdrag te ratificeren. Doordat de andere 27 lidstaten het verdrag al hebben goedgekeurd, betekent de ratificatie door Nederland dat het verdrag officieel in werking kan treden.

Er is een verschil tussen ondertekenen en ratificeren. Het akkoord werd reeds door alle partijen ondertekend, maar is nog niet door alle partijen geratificeerd. Met name is er nog een ratificatie nodig door Nederland (die is hangende tot na het referendum) en door de EU zelf (het Europees Parlement heeft al ingestemd, maar dit moet nog bevestigd worden door de Raad bij unanimiteit.[1]

Allereerst zal de inwerkingtreding van het associatieverdrag niet tot EU-lidmaatschap leiden. Het associatie-akkoord is uitdrukkelijk niet bedoeld als opstap tot EU-lidmaatschap. Het ontbreekt in het akkoord ook aan iedere verwijzing naar lidmaatschap. Dit mede door verzet van de kant van Nederland tegen zo’n verwijzing.

Dit betekent overigens niet dat EU-lidmaatschap is uitgesloten. Ieder Europees land staat het vrij om, op grond van artikel 49 VEU, EU-lidmaatschap aan te vragen. Ook een nee-stem kan dus niet voorkomen dat Oekraïne een beroep doet op dit artikel.

Toch zal het niet zo’n vaart lopen met EU-lidmaatschap voor Oekraïne. Allereerst moet iedere lidstaat afzonderlijk toestemming hiervoor geven, terwijl 5 lidstaten duidelijk hebben aangegeven hier niets voor te voelen. En zelfs in het onwaarschijnlijke geval dat iedere lidstaat akkoord gaat, moet Oekraïne nog steeds drastische hervormingen doorvoeren om aan alle voorwaarden voor EU-lidmaatschap te kunnen voldoen.

Problemen met Rusland?

Hoewel het associatieverdrag de relatie tussen Oekraïne en Rusland onder druk heeft gezet, blijft een meerderheid van het Oekraïense volk een betere toekomst zien in versterkte economische en politieke banden met de EU. Dit is een keuze van Oekraïne als soeverein land, die geenszins wordt afgedwongen door het associatieverdrag tussen de EU en Oekraïne. Uit de laatste polls blijkt ook dat een meerderheid van 72 procent van de Oekraïense bevolking hoopt dat Nederland voor het associatieverdrag zal stemmen. Daarnaast sluit het associatieverdrag tussen de EU en Oekraïne volgens Tony van der Togt, Senior Research Fellow op Instituut Clingendael, geen samenwerking uit met Rusland. 

Aanpak corruptie?

Tot slot is het associatieverdrag geen panacee voor alle problemen in Oekraïne. De broodnodige hervormingen op het gebied van de economie, maar ook ten aanzien van mensenrechten, democratie, rechtstaat en corruptie, zullen primair van binnen Oekraïne zelf moeten komen. Het associatieverdrag kan hervormingen dus niet afdwingen, maar het kan de hervormingsgezinde bewegingen in Oekraïne wel ondersteunen.

In de praktijk betekent dit dat de EU financiële ondersteuning en verdieping van de economische samenwerking en handelsrelaties aanbiedt, in ruil voor hervormingen in Oekraïne.

Naleving afspraken?

Maar wie ziet toe op deze meer-voor-meer-benadering? In vergelijking met andere overeenkomsten met derde landen biedt het associatieverdrag vergaande ‘conditionaliteitsbeginselen’ aangaande gedeelde Europese waarden en toegang tot de Europese markt.

De associatieraad, het associatiecomité en bijbehorende sub-comités zien toe op de naleving van de afspraken die gemaakt zijn in het associatieverdrag. Zij worden hierbij ondersteund door het parlementair associatiecomité en het ‘platform voor het maatschappelijk middenveld’.

“Wat ook bijzonder is aan dit associatieverdrag is dat de Commissie een missie kan sturen naar Oekraïne om zelf te controleren of aan alle afspraken is voldaan”, stelt Peter van Elsuwege, professor EU-recht aan de Universiteit van Gent en auteur van The EU-Ukraine association agreement: assessment of an innovative legal instrument. "Zie bijvoorbeeld de verwijzing naar ‘on the spot missions’ in Artikel 475 van het akkoord."

______

[1] Zie Art. 218 (6) VWEU: “de Raad neemt een besluit houdende sluiting van de overeenkomst na goedkeuring door het EP” (bij unanimiteit wegens associatieakkoord; zie art. 218 (8) VWEU).

De gevolgen van een nee-stem

Raadgevend of bindend?

Als een meerderheid nee stemt, is het onzeker wat Nederlandse regering zal doen. Bij een raadgevend referendum (meer over de verschillende soorten referenda) is het aan de regering om de uitslag wel of niet te volgen.

De reactie van het kabinet hangt bovenal af van de opkomst, die  boven de 30 procent moet zijn wil de uitslag geldig zijn, en van het percentage Nederlanders dat tijdens het referendum op 6 april nee stemt.

Mede door de verkiezingen die volgend jaar op de agenda staan, is het voor Rutte c.s. niet gemakkelijk om de stem van het Nederlandse volk zomaar naast zich neer te leggen. Het alternatief is echter even ongemakkelijk: een pijnlijk gesprek met 27 collega’s uit andere EU-lidstaten, waar het verdrag al wel is goedgekeurd en geratificeerd.

Alsnog ratificeren?

Omdat deze situatie zich niet eerder heeft voorgedaan in de EU, bevinden we ons volgens Tony van der Togt in ‘legally uncharted waters’. Vooralsnog lijken er twee scenario’s te bestaan. Ten eerste kan de Nederlandse regering alsnog besluiten om het associatieverdrag te ratificeren, waardoor het in werking treedt (zie hierboven, 'De gevolgen van een ja-stem').

In dit geval zal het kabinet sowieso de suggestie willen wekken dat er wel wordt geluisterd naar het tegengeluid onder de mensen die zijn gaan stemmen op 6 april.

Een aanvullende verklaring waarin Nederland zich uitdrukkelijk uitspreekt tegen verdere uitbreiding met Oekraïne behoort dan tot de verdere mogelijkheden, ook al omdat zo’n verklaring niet de instemming van de andere lidstaten vereist.  

Akkoord van de baan?

Zoals hierboven al is aangegeven is er een verschil tussen ondertekenen en ratificeren. Het akkoord werd reeds door alle partijen ondertekend, maar is nog niet door alle partijen geratificeerd. De houding van Nederland is cruciaal voor de formele inwerkingtreding van het akkoord, met name voor wat betreft de vraag of Nederland verdragspartij wordt bij het akkoord (hierover gaat het referendum), maar ook of de EU partij wordt bij het akkoord. Dit moet volgens Peter van Elsuwege, professor EU-recht aan de Universiteit van Gent, worden beslist in de Raad en dat kan Nederland dus in theorie ook tegenhouden door te verwijzen naar uitslag van het referendum.

De voorlopige toepassing van het verdrag betreft enkel die bepalingen die onder EU-bevoegdheid vallen. Dit blijft gelden tot wanneer de Raad de formele beslissing neemt tot sluiten van het akkoord. Normaal is dit een formaliteit, maar als Nederland dit tegenhoudt in de Raad, dan zal er naar een compromis gezocht worden (zie hieronder) om toch de Raadsbesluit te kunnen aannemen.

Opnieuw onderhandelen?

Na jarenlange onderhandelingen en uiteindelijke ratificatie van het verdrag in 27 lidstaten, zal weinig animo zijn in de EU voor het compleet opnieuw heronderhandelen van het verdrag. Maar formeel gezien kan het verdrag zoals dit er nu ligt, bij het ontbreken van de Nederlandse ratificatie, niet in werking treden. In dat geval moet opnieuw gekeken worden naar die delen van het associatieverdrag die onder EU-competentie vallen (artikel 3 VEU) en sinds januari 2016 voorlopig in werking zijn getreden.

Totdat deze onderhandelingen zijn afgerond blijft de voorlopige inwerkingtreding gelden.

Volgens Van Elsuwege hoeft het verdrag niet in zijn geheel te worden heronderhandeld.

Enerzijds zou Nederland kunnen instemmen met een verzoek voor een aanvullend protocol, waarin duidelijkheid wordt gegeven over delen van het verdrag waar Nederland een voorbehoud maakt. Het voordeel van een aanvullend protocol is dat het een juridisch bindende tekst is. Een groot nadeel is echter dat alle lidstaten opnieuw akkoord moeten gaan met de voorbehouden die Nederland maakt, voordat het verdrag volledig in werking kan treden.

Een tweede mogelijkheid is een aanvullende verklaring, waarin Nederland zijn positie verduidelijkt ten opzichte van bijvoorbeeld verdere uitbreiding. Het voordeel hiervan is dat alle lidstaten niet opnieuw hoeven in te stemmen met het verdrag. Maar een groot nadeel is dat in een verklaring slechts intenties worden uitgesproken, waardoor het geen juridisch bindende tekst is.

Jan Rood, Senior Research Fellow Clingendael merkt hierbij op dat het lastig zal zijn om te bepalen wat er in de aanvullende clausules moet komen te staan. De thema’s waar de Nederlandse bevolking zich voornamelijk druk om maakt – zoals de relatie met Rusland en verdere uitbreiding – kunnen juridische clausules geen zekerheid bieden. Los daarvan zal het moeilijk zijn om in andere lidstaten begrip vinden voor de uitzonderingspositie van Nederland.