EU Forum

Agenda voor migratiebeleid

09 Oct 2012 - 00:00

De politieke agenda verandert zo snel dat ze bijna nooit ordentelijk kan worden afgewerkt voordat andere problemen - of "percepties" daarvan - haar weer een nieuwe inhoud geven. Migratie is daarvan een markant voorbeeld. In het verkiezingsjaar 2010 heette het dat de aan migratie toegeschreven problemen te lang waren genegeerd en doodgezwegen en dat het de hoogste tijd werd ze te "benoemen". Dat was voor sommige politici voldoende reden om een coalitie aan te gaan met een snel gegroeide politieke partij van radicaal xenofobe signatuur. Dit werd uitgewerkt in een aantal - dankzij Europese wetgeving deels onuitvoerbare - maatregelen om immigranten het gevoel te geven dat zij hier minder welkom zijn.

Nieuw beleid kwam - afgezien van de negatieve retoriek en een enkel onafgehandeld wetsvoorstel - in feite nauwelijks tot stand. Haast miraculeus verdween desalniettemin het beweerdelijk nog maar net "benoemde" onderwerp migratie in de verkiezingscampagne 2012 alweer van de politieke agenda. De hype was voorbij:  nu waren de eurocrisis en de financiering van de gezondheidszorg aan de beurt om aanstaande coalitiepartners politiek profiel te geven. Voor een deel kan dit ermee te maken hebben dat de reële problemen al in de jaren daarvoor ter hand waren genomen, zij het met minder gedruis. De herziening van de asielprocedure en nieuwe wetgeving ten faveure van kenniswerkers waren in 2010, al in de voorgaande kabinetsperiode, voltooid.

De keerzijde van deze snelle veranderingen van de agenda is evenwel dat een serieuze, grondige en stabiele ontwikkeling van het beleid inzake migratie op de achtergrond raakt. Hoe zinloos maatregelen uit de afgelopen kabinetsperiode ook waren - langdurig onzekere verblijfstitels, burkaverbod, bestrijding van dubbele nationaliteit - er is op het beleidsterrein van migratie wel werk aan de winkel. Ingrijpende veranderingen in productiewijzen, ecologie, cultuur en demografie,  wereldwijde tendensen van verstedelijking, en daarmee verbonden nieuwe, zelfbewuste vormen van burgerschap, geven aan migratie een nieuw gezicht. De daarmee verbonden spanningen en perspectieven vereisen ordening, maar er is geen aan-/uitknop voor migratie en urbanisatie. Vaststaat echter dat de institutionele kaders van afzonderlijke staten hiervoor maar van beperkte betekenis zijn. Nederlands beleid is enkel zinvol in relatie tot Europees beleid en dat van internationale organisaties zoals de UNHCR. Omdat de EU in toenemende mate (maar nog steeds te weinig) een externe, internationale rol speelt, zal de ontwikkeling van doordacht migratiebeleid vooral het EU-beleid moeten betreffen.

Eigenlijk is de Europese Unie zelf een conceptueel antwoord op het fenomeen dat mensen voor hun leven, hun werk en de toekomst van hun kinderen nieuwe mogelijkheden zoeken, vaak op andere plaatsen dan waar ze vandaan komen. Mensen hebben, zegt men, hun wortels in een bepaald land, een bepaalde streek en een bepaalde cultuur, maar ze zijn geen bomen. Mensen groeien vaak doordat ze zich verplaatsen. Het vrij verkeer van goederen, waaraan men in de beginjaren van de Europese Gemeenschappen vooral dacht, werd niet alleen gevolgd door de vrijheid van kapitaalverkeer, maar ook door het vrij verkeer van personen en van diensten. Zo - en zo alleen - kon de Europese Unie betekenis krijgen voor mensen die uit vrije wil of uit economische noodzaak de vroeger door machthebbers getrokken grenzen overschrijden. De vraag wat de Europese Unie eigenlijk meer is dan - zoals sommige politici nu graag zeggen-  een manier om rijker te worden, heeft maar één geldig en overtuigend antwoord: ze is een rechtsorde waarin mensen hun verlangen of noodzaak kunnen realiseren om nieuwe horizonten op te zoeken.

Het Hof van Justitie karakteriseerde de Europese Gemeenschappen al een halve eeuw geleden als een nieuwe rechtsorde. Dat is anders en kwalitatief meer dan een vrijhandelszone of de eindeloze reeks van goede voornemens die door de Europese "toppen" worden voortgebracht. Dankzij de rechtsregels van de verdragen en de Europese wetgeving heeft het vrij verkeer van persoon en diensten de Europese burgers kansen gegeven die alleen maar kunnen bestaan als er ook waarborgen zijn, zoals eisen van vakbekwaamheid en sociale zekerheid, en sinds twintig jaar ook bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit. Binnen het bereik van de Europese Unie zijn migranten Europese burgers geworden, ook al verwerken statistieken ze nog steeds als vreemdelingen.

De aan het vrij personenverkeer verbonden rechten van de Europese burgers - rechten die betrekking hebben op eerlijke en gelijke beloning, nondiscriminatie, sociale zekerheid, gezinsleven en toegang tot de rechter - zijn nauw verbonden met de rechten van de mens. Dit maakt de vraag onontkoombaar of zulke rechten op den duur mogen worden onthouden aan andere mensen, die géén Europese burgers zijn maar wel dezelfde algemeen-menselijke behoeften en aspiraties hebben. Soms zijn  regels van toepassing die een stap in die richting zetten, zoals de Europese wetgeving betreffende Third Country Nationals en de associatie-overeenkomst met de Turkse Republiek. Voor de grote buitenwereld van de Europese Unie geldt echter dat die situatie alleen langs de weg der geleidelijkheid kan worden benaderd. Er zijn twee doorslaggevende redenen om die weg wél te volgen, doordacht en doelgericht. De ene is de wereldwijd zichtbare tendens van verstedelijking en integratie van wat mensen doen en meemaken; de andere het besef dat de rechten van de mens wel een ontwikkeling vereisen - met effectieve bescherming tegen foltering en vernedering als ondergrens - maar geen uitsluiting verdragen. Deze inzichten moeten de Europese en dus ook de Nederlandse agenda voor het migratiebeleid bepalen.

Ernst Hirsch Ballin is hoogleraar Nederlands en Europees constitutioneel recht aan de Tilburg University hoogleraar rechten van de mens aan de Universiteit van Amsterdam. Hij was minister van Justitie van 2006 tot 2010 en werd in 2010 tevens benoemd tot minister van Binnenlandse Zaken in het kabinet Balkenende IV.