Complex referendum schept penibel dilemma

Waar moet je nou precies tegen zijn?

De Nederlandse kiezers mogen waarschijnlijk in juni naar de stembus om zich uit te spreken over de Europese Grondwet. Maar de Europese Unie is lastig uit te leggen. De eerste in een serie bijdragen over een zich verenigend Europa.

Er komt leven in de brouwerij van het Europa-debat. Na het positieve advies van de Raad van State heeft nu ook de VVD in de Tweede Kamer zich achter het initiatief geschaard van PvdA, GroenLinks, en D66 voor een referendum over de Europese Grondwet. Indien ook de Eerste Kamer akkoord gaat kan het feest beginnen.

Maar de pleitbezorgers van de directe democratie moeten nog wel enkele hindernissen nemen voordat het eerste nationale referendum in Nederland ook inderdaad een succes genoemd mag worden. Allereerst moet het Nederlandse volk duidelijk worden gemaakt wat de voorgenomen Europese Grondwet precies voorstelt. Of liever gezegd: welke veranderingen de nieuwe tekst aanbrengt in het bestaande Europese regime. Die taak lijkt eenvoudiger dan ze is. Politici en media roepen weliswaar dat de Grondwet 'vérstrekkende' of 'ingrijpende' gevolgen heeft voor de Nederlandse samenleving, maar het is allerminst duidelijk welke precies. De Unie krijgt alleen bevoegdheden die haar door de lidstaten zijn toegekend. Dit gebeurt net zoals in het verleden nog steeds op basis van een internationaal verdrag. De term 'Grondwet' is wat dat aangaat een groot woord. De verdeling van bevoegdheden tussen Unie en lidstaten is ook nagenoeg ongewijzigd gebleven. In de praktijk zullen burgers daar nauwelijks iets van merken.

In politieke zin consolideert de nieuwe Grondwet veeleer de bestaande Unie, met inbegrip van haar supranationale elementen, dan dat ze een nieuwe federale orde schept met veel zwaardere bevoegdheden op centraal Europees niveau. Vandaar dat in het eurosceptische Engeland een referendum ook niet nodig wordt geacht. De beoogde 'Europese president' krijgt geen zelfstandige machtsbasis. Hij wordt veeleer een supermanager, een soort secretaris-generaal. Iets dergelijks geldt ook voor de 'Europese minister van buitenlandse zaken'. Die loopt aan de leiband van de Raad van Ministers, hoewel hij in zijn of haar dubbelrol als vice-voorzitter van de Europese Commissie wel meer bestuurlijke speelruimte krijgt dan de huidige Hoge Vertegenwoordiger voor de Europese buitenlandse politiek, Solana.

De grondrechten vormen een nieuw chapiter, maar de bevoegdheden van de Unie op dit terrein blijven beperkt. Niet zo gek, want op dit punt schieten de lidstaten helemaal niet tekort. Bepaalde voornemens (zwaardere rol voor de Europese Raad, en meer invloed voor de grote lidstaten) liggen niet lekker in Den Haag, maar ze weerspiegelen trends die al langer werkzaam zijn, en die ook zonder Grondwet doorgaan. Dus waar moet je nou precies voor of tegen zijn?

Een belangrijke hobbel voor een enigszins geslaagd referendum vormt de opkomst. Het initiatief-voorstel bevat geen opkomstdrempel voor een geldige uitslag, maar een (zeer) lage opkomst reduceert natuurlijk de waarde van de volksraadpleging. Bij Europese verkiezingen is de Nederlandse score deplorabel. Bij de eerste ronde voor de verkiezingen van het Europees Parlement in 1979 ging nog bijna 60 procent van de Nederlandse kiezers naar de stembus; bij de laatste gelegenheid, in 1999 was dat minder dan 30 procent. Dit terwijl de opkomst bij Tweede-Kamerverkiezingen in al die jaren heel behoorlijk is gebleven. In mei 2002 en januari jongstleden ging bijna 80 procent van het geregistreerde kiezerscorps een stem uitbrengen. Een teken dat er met de democratische gezindheid van de meeste Nederlanders weinig mis is. Dat blijkt ook uit het feit dat de de laatste tijd weer meer mensen lid worden van een politieke partij. Maar zodra het over 'Europa' gaat, haken honderdduizenden welwillende, goedopgeleide, maatschappelijk actieve staatsburgers af. Over de oorzaken daarvan is wel het een en ander bekend: 'Brussel' is ver weg; de besluiten daar zijn nogal technisch-juridisch, de gezagsuitoefening is erg diffuus; er valt weinig te kiezen, etc. De ervaring in andere landen leert dat bij een Europees referendum de opkomst hoger ligt dan bij Europese verkiezingen (het is overigens de bedoeling de beide happenings volgend jaar op 10 juni te laten samenvallen), maar een redelijke deelname is allerminst gegarandeerd. Te hopen valt dat de campagnefouten uit het verleden nu worden vermeden. In die campagnes wordt het belang van de EU voor het dagelijkse leven van de gemiddelde burger schromelijk overschat. Een groot probleem is ook dat de EU nauwelijks tot de verbeelding spreekt van de culturele en maatschappelijke elites in ons land. Die zijn -terecht- niet geïnteresseerd in de omvang van de Europese Commissie na 2009 of het roulerend voorzitterschap. Wel kunnen velen het referendum over Europa wel eens aangrijpen om via een krachtig 'nee' hun gal te spuwen over het kabinet-Balkenende.

Het grootste probleem kan echter de uitslag vormen. Stel dat een meerderheid van de kiezers volgend jaar inderdaad de Europese Grondwet afwijst (om welke redenen dan ook), moeten Kamer en regering deze uitspraak dan volgen? Formeel is dat niet het geval. Het referendum is 'raadplegend' en dus niet bindend voor regering en volksvertegenwoordiging. Maar in de politieke praktijk ligt dat toch anders. Het initiatief voor het Euroreferendum is immers vanuit de Tweede Kamer genomen, en niet vanuit de bevolking. Vandaar ook dat er een nieuwe wet wordt gebruikt, en niet de reeds bestaande Tijdelijke Referendumwet, die een grootscheepse handtekeningenactie vanuit de bevolking voorschrijft. Kunnen volksvertegenwoordigers die zelf het initiatief tot een volksstemming nemen, de uitslag van die stemming redelijkerwijs naast zich neerleggen? Nee, in een moderne democratie kan dat niet. Ook in Zweden of Denemarken is het referendum formeel niet-bindend, maar in feite wordt de uitslag altijd opgevolgd. In ieder geval zijn de partijen die het initiatief-wetsvoorstel hebben ingediend, en de fracties die het voorstel steunen, in moreel-politiek opzicht gebonden aan de uitslag. Voor sterk Europa-gezinde partijen als de PvdA, D66, en de VVD, die tot nu toe alle EG- en EU-verdragen unaniem hebben gesteund, en die in meerderheid ook achter het idee van een Europese Grondwet staan (diverse kamerleden hebben er zelfs aan meegewerkt), ontstaat bij een negatieve uitslag dus een uiterst penibel dilemma. Zij moeten dan een ontwerp-Grondwet afkeuren en tientallen jaren Europa-beleid verloochenen, of de stem van het volk negeren, die zij zelf zo nadrukkelijk hebben ingeroepen.