De grondwettelijke crisis na de Europese Raad: 'an agreement to disagree'

De Europese Raad heeft tijdens zijn bijeenkomst van 15 en 16 juni jl. de vorig jaar ingestelde reflectieperiode afgesloten met de aankondiging van een 'tweeledige aanpak'. Een 'two-track approach' waarbij de Unie zich enerzijds binnen de bestaande verdragsmogelijkheden concentreert op het leveren van concrete resultaten teneinde aldus het vertrouwen van de burgers in het integratieproces te herwinnen. Tegelijkertijd heeft de Raad een traject uitgezet voor het 'hervormingsproces'. In juni 2007 dient het Duitse voorzitterschap rapport uit te brengen over de stand van zaken binnen de lidstaten inzake het grondwettelijk verdrag. Op grond daarvan zal de Raad een besluit nemen over hoe verder te gaan met het proces van hervorming. De 'daartoe noodzakelijke stappen', zo valt in de conclusies te lezen, moeten uiterlijk in de tweede helft van 2008 genomen zijn; d.w.z. onder het Franse voorzitterschap.

Is het dossier van de verdragsherziening hiermee weer in beweging gekomen? De lidstaten hebben zich immers gecommitteerd aan een tijdschema dat uitgaande van de Duitse verkenning van standpunten in 2008 concrete stappen beloofd. Niets lijkt minder waar te zijn. Het resultaat van de Raad is in de beste Europese traditie veeleer een 'agreement to disagree', een poging om tijd te winnen om de simpele reden dat zelfs geen sprake is van een begin van overeenstemming over hoe verder te gaan met het grondwettelijk dossier.

Dat de Unie meer tijd nodig zou hebben, was overigens op voorhand duidelijk. In afwachting van verkiezingen in Frankrijk en Nederland is iedere poging dit dossier weer op te pakken immers zinloos; een standpunt dat nu ook door de andere lidstaten geaccepteerd lijkt te zijn. Maar daarmee houdt de overeenstemming ook wel op.

Dat blijkt al bij de nieuwste vondst van de Europese leiders: het Europa van de concrete projecten. Een gedachte die al eerder onder het Britse voorzitterschap was gelanceerd, die recentelijk door de Commissie is uitgewerkt onder de noemer van 'a citizen's agenda for Europe', en die nu door de Europese Raad is omarmd als middel om de vermeende kloof met de burger te dichten. De Unie moet zich, zo is de redenering, richten op onderwerpen die een toegevoegde waarde hebben voor die burger: veiligheid, de strijd tegen het terrorisme, economische groei, energiezekerheid, etc.. Als de burger wordt geconfronteerd met concrete resultaten, dan zal deze zich weer achter het Europese project scharen en ontstaat ook weer een draagvlak voor verdragsherziening.

Maar waar de Nederlandse regering deze gedachte van harte ondersteunt, heerst bij een deel van de andere lidstaten achterdocht, zeker indien het concrete Europa gepaard gaat met een al dan niet creatieve (cherry picking) aanpassing van de bestaande verdragstructuur. Zij vrezen dat het Europa van de projecten door landen als Nederland zal worden aangegrepen als bewijs dat de Unie ook zonder de grondwet verder kan. Duitse bezwaren tegen de tussentijdse invoering van meerderheidsbesluitvorming inzake politiële en justitiële samenwerking zijn in dit verband veelzeggend. In Duitse ogen zou dat een uitholling van het grondwettelijk verdrag impliceren. Deze landen zullen ook niet gerustgesteld zijn door het verslag aan de Kamer van de Europese Raad. In dat verslag stelt de regering zuinigjes dat 'verdragswijzigingen in de toekomst niet uitgesloten' worden. Een uitspraak die op zijn minst de mogelijkheid lijkt te suggereren dat de Unie na 2008 ook zonder nieuw verdrag zou kunnen voortgaan.

Veelzeggend over de mate van 'disagreement' is ook dat voor Nederland het belangrijkste succes van de Europese Raad blijkbaar is dat in de slotconclusies over het 'hervormingsproces' wordt gesproken zonder dat daaraan de begrippen 'institutioneel' of 'constitutioneel' zijn toegevoegd. De winst hiervan zou zijn dat daarmee het grondwettelijk dossier weer iets verder naar de rand van de tafel is geschoven. Maar in diezelfde conclusies doet de Europese Raad een oproep om het ratificatieproces voort te zetten en af te ronden. Het Duitse voorzitterschap krijgt, zoals reeds opgemerkt, in hetzelfde document de opdracht om de standpunten van de lidstaten betreffende het grondwettelijk verdrag (sic!) te verkennen. En om te onderstrepen dat nog niet voor iedereen de grondwet dood is, verklaarde de Oostenrijkse bondskanselier Schüssel in zijn rapportage over de Europese Raad aan het Europees Parlement, dat het grondwettelijk project gewoon doorging.

Kortom, het slotdocument bevat voor elk wat wils: inderdaad, een 'agreement to disagree'. Een stand van zaken die ook door de regering wordt bevestigd in haar brief aan de kamer, waarin zij aangeeft dat voor een aantal lidstaten ratificatie van het grondwettelijk verdrag het uitgangspunt is en blijft. Deze laatste groep wordt daarbij gemotiveerd door de hoop dat met voortgang van het ratificatieproces de druk op nieuw aantredende regeringen in Frankrijk en Nederland zo groot wordt, dat deze alsnog tot ratificatie van het verdrag zullen overgaan. Dat zij bovendien voor een grote meerderheid van de lidstaten staan en er daarnaast niet aan moeten denken het avontuur van ratificatie van een eventueel nieuw verdrag aan te moeten gaan, zal hen sterken in hun streven de grondwet levend te houden. In die zin kunnen de conclusies van de Europese Raad ook alleen gelezen worden als een poging om de druk op de ketel te houden.

Daarbij is de kans dat dit verdrag het ooit zal halen overigens zeer klein. Los van de onwaarschijnlijkheid in zowel Nederland als Frankrijk van een tweede poging om deze grondwet in ongewijzigde vorm geratificeerd te krijgen, zijn er op de achtergrond nog de obstakels van ratificatie in landen als het VK, Denemarken, Polen en Tsjechië; landen waar de weerstand tegen het verdrag groot is. Anders gezegd, de inzet van het spel dat met de afgelopen Europese Raad in gang gezet is, is niet het grondwettelijk verdrag, maar de vraag hoe nieuw een nieuw verdrag zal zijn. Praten we -wat de huidige Nederlandse voorkeur lijkt te zijn- over de mogelijkheid van beperkte institutionele aanpassingen die een variant op het Verdrag van Nice zijn of over een verdrag dat op hoofdlijnen de grondwet kopieert?

In dat spel tekenen zich enkele lijnen af. Allereerst is er het gegeven dat een grote meerderheid van de lidstaten het grondwettelijk verdrag reeds geratificeerd heeft. Deze groep zal hechten aan behoud van zoveel mogelijk van het bestaande verdrag. Ten tweede is op het nu uitgezette traject een bijzondere rol toegekend aan het Duits-Franse koppel, waarmee de Europees Raad een voorschot lijkt te nemen op een hernieuwd gezamenlijk leiderschap van beide landen na de Franse presidentsverkiezingen. Aan Duitsland is het daarbij om de mogelijke toekomstige opties ten aanzien van het grondwettelijk verdrag in kaart te brengen. Een opdracht die in zoverre gemakkelijker is geworden dat nu de verkiezingen in Nederland vervroegd zijn, Nederland naar alle waarschijnlijk tijdens de Europese Raad van juni volgend jaar door een volwaardige regering zal zijn vertegenwoordigd. Maar hoe dan ook wordt de Duitse positie gecompliceerd door het gegeven dat na de Franse presidentsverkiezingen slechts een zeer korte periode beschikbaar zal zijn voor het trekken van conclusies.

Dan Frankrijk, onder wiens leiding in de tweede helft van 2008 de voor de voortzetting van hervormingsproces 'noodzakelijke stappen' moeten worden genomen. Afgezien van de tamelijke vage bewoordingen is het meest saillant hieraan natuurlijk dat aan een van de twee nee-zeggers in deze een bijzondere verantwoordelijkheid is toegekend. Frankrijk zal in deze fase een belangrijke zo niet beslissende invloed op het lot van de grondwet (kunnen) uitoefenen). Of in 2008 de door de Europese Raad gevraagde noodzakelijke stappen zullen kunnen worden genomen, waaruit die stappen dan zullen bestaan, en welke de Franse opstelling zal zijn is daarbij op dit moment volstrekt onzeker, behalve dan dat het land als voorzitter een zekere reputatie heeft opgebouwd van eigenzinnigheid, waarbij het eigen belang niet uit het oog wordt verloren.

De Franse opstelling zal daarbij primair afhangen van de uitslag van de presidentsverkiezingen. Daarbij wordt de huidige onzekerheid vergroot door het gegeven dat de Europese geloofsbrieven van de belangrijkste kandidaten niet even helder zijn, met dien verstande dat Sarkozy noch Royal zich in hun 'campagne' voor behoud van de Europese grondwet hebben uitgesproken. Dat is om electorale redenen begrijpelijk. Met zo'n standpunt win je niet. Sarkozy heeft zich tot op heden slechts uitgesproken voor een korter en simpeler verdrag en heeft zich vooral in goed Gaullistische traditie een voorstander van onderonsjes van de grote lidstaten getoond, waarmee hij blijk geeft van een hang naar het intergouvernementele. Van Royal, die zich hoe dan ook niet Europees heeft gemanifesteerd, mag een pleidooi voor een meer sociaal Europa verwacht worden. Maar in beide gevallen valt niet uit te sluiten dat het grondwettelijk verdrag in (symbolisch) aangepaste vorm (andere naam, etc.) aanvaardbaar zal blijken te zijn.

En dat voert naar de positie van Nederland in dit krachtenspel. Wars van grondwet en supranationale of federale vergezichten heeft Nederland zich 'bekeerd' tot het Europa van de kleine stapjes, van de projecten en van de subsidiariteit. En alhoewel deze bekering in belangrijke mate afgedwongen is door de omstandigheden en deze kunnen veranderen, lijkt toch politiek breed de voorkeur uit te gaan naar het op de lange baan schuiven van de discussie over een nieuw verdrag. En als dat nieuwe verdrag er al zou moeten komen, dan lijkt de voorkeur uit te gaan naar een aangepaste versie van Nice; d.w.z. een beperkte verdragswijziging. Alleen dan valt ook te rechtvaardigen dat een referendum over dit nieuwe verdrag niet aan de orde is. In dit verband is het dan ook saillant dat PvdA-leider Wouter Bos reeds heeft medegedeeld dat wat hem betreft iedere nieuwe verdragstekst die ook maar enigszins lijkt op het grondwettelijk verdrag aan een referendum zal moeten worden onderworpen.

Twee aspecten inzake de Nederlandse positie verdienen daarnaast bijzondere aandacht. Ten eerste het gegeven dat als gevolg van de val van het tweede kabinet Balkende de verkiezingen in november zullen plaatsvinden. Het voordeel is dat, zoals reeds opgemerkt, een nieuw kabinet volwaardig in juni volgend jaar tijdens de eerste ronde van het spel om de grondwet kan meespelen; aannemende dat dat nieuwe kabinet via het regeerakkoord over een helder Europees mandaat beschikt. Waarmee de kabinetsformatie een cruciaal moment wordt in de positionering van Nederland op dit dossier. Ten tweede, de relatie met Frankrijk. De Nederlandse positie als nee-stemmer is hoe dan ook precair, maar wordt er in het licht van de onvoorspelbaarheid van de Franse opstelling niet eenvoudiger op. Het 'worst case scenario' voor Den Haag zou kunnen zijn dat Frankrijk in 2008 een verdrag ter tafel brengt dat sterk lijkt op het grondwettelijk verdrag. Dan zal Den Haag kleur moeten bekennen.