Diplomatie krijgt trekken van een ANWB

De affaire rond de twee ontvoerde kinderen in Syrië illustreert het gewijzigde karakter van de diplomatie, zeggen Maaike Heijmans en Jan Melissen.Internationale kinderontvoering is altijd hartverscheurend, maar zelden een zo duidelijk zichtbare diplomatieke zaak als de ontvoering in Syrië. Dit geval staat helaas niet op zichzelf: er lopen bijna dertig internationale zaken tussen Nederland en landen die zich niet hebben aangesloten bij het Haagse kinderontvoeringsverdrag van 1980.

Het feit dat Ammar en Sara uit Oude Pekela hun toevlucht hebben gezocht tot de ambassade, geeft een speciale dimensie aan deze ontvoering. De overheid kan echter weinig doen en de Nederlandse diplomatie zet in Damascus daarom bovenal zijn beste humanitaire beentje voor. Dat de verwachtingen van het publiek zo hooggespannen zijn maakt de zaak voor Buitenlandse Zaken niet gemakkelijker. Het laat zich gemakkelijk raden wie er op wordt aangekeken als dit niet goed afloopt. Internationale kinderontvoering is een diplomatieke nachtmerrie voor een instelling die zich genoodzaakt ziet tot steeds meer dienstverlening.

De politieke druk is voelbaar en minister Bot komt er dan ook aan te pas. De kwestie heeft een diplomatiek karakter gekregen, omdat het conflict tussen de verschillende rechtsstelsels niet met juridische middelen kan worden opgelost. Landen als Syrië die niet zijn aangesloten bij het internationale kinderontvoeringsverdrag, houden er geheel andere opvattingen op na over ouderlijk gezag. Vaak zijn dat islamitische landen.

Speciale bilaterale verdragen kunnen in onderhavige gevallen in theorie een oplossing naderbij brengen, maar ze bieden in de praktijk geen soelaas. Vandaar dat de Nederlandse diplomatie weinig anders rest dan te zoeken naar onderhandelingsruimte en andere aanknopingspunten voor de dialoog met de Syrische autoriteiten.

De ambassadeur in Damascus speculeert niet op een succesvolle ontknoping. De ervaring met dit soort gevallen is dan ook niet hoopgevend: het percentage internationale kinderontvoeringszaken met een goede afloop ligt elders niet hoger dan vijf à tien procent. De ambassade verleent in de eerste plaats assistentie aan twee Nederlandse burgers in nood. De tot herberg omgetoverde ambassade toont een weinig vertrouwd beeld van Nederlandse posten in het buitenland.

De affaire in de Syrische hoofdstad laat het veranderende karakter van de hedendaagse diplomatie zien: het onderscheid tussen de klassieke diplomatieke taken enerzijds (onderhandeling, vertegenwoordiging, communicatie met het buitenland) en de verlening van diensten aan de eigen samenleving, als een zaak met een lagere prioriteit, is niet langer houdbaar. Ook in andere landen komen ministeries van Buitenlandse Zaken er tot hun schrik achter dat service aan de eigen burgers ineens boven aan de agenda kan komen te staan. Die burgers zien dat zelf al langer zo.

Uit een recente enquête bleek bijvoorbeeld dat de meeste Zweden dienstverlening aan hun landgenoten tijdens hun verblijf in het buitenland zien als de belangrijkste taak van de diplomatie. In Canada spreekt men over 'citizens services' in plaats van het wat abstracte 'consulaire zaken', om duidelijk te maken hoe buitenlandse zaken binnenlandse prioriteiten kunnen hebben.

In de Syrische ontvoeringszaak staat het imago van het Buitenlandse Zaken op het spel en dat verklaart ook de grote inzet van Den Haag. De dienstverlening aan de eigen burger in het buitenland reageert op maatschappelijke en politieke druk. Voldoen de diensten niet, dan kan de stemming zich namelijk gauw tegen de overheid zelf keren. Of zoals een deelnemer aan een van de felle internetdiscussies over de kwestie in Syrië stelde: 'Als minister Bot deze kwestie niet binnen de kortste keren tot een goede oplossing weet te brengen moet hij alsnog onmiddellijk aftreden wegens incompetentie.' Dit getuigt niet van gevoel voor verhoudingen, maar dit soort reacties doet politici en de ambtelijke leiding wel de noodzaak voelen om snel maatregelen te nemen.

Publiciteit en politiek-maatschappelijke druk over het lot van landgenoten in buitenlandse gevangenissen - op dit moment meer dan 2500 - heeft Nederland binnen enkele jaren tot wereldkampioen gedetineerdenbegeleiding gemaakt. In de ogen van waarnemers in het buitenland is de dienstverlenende rol van de Nederlandse diplomatie op dit vlak uit de hand gelopen.

De ontvoering in Syrië maakt nu een grote kans de trigger te worden die leidt tot sterk verbeterde assistentie bij kinderontvoeringen. Laten er geen misverstanden over bestaan: dat zou een hele goede zaak zijn en Buitenlandse Zaken grijpt hier terecht de kans alles te doen wat in zijn macht ligt, ook al is dat geen traditioneel diplomatieke taak. De algemenere discussie die uit de weg wordt gegaan, handelt over de vraag waar de limiet ligt van dienstverlening aan steeds grotere aantallen landgenoten buiten Nederland. Want ook daar ligt de grens van onze welvaartsstaat. Het zal waarschijnlijk nog wel even wachten tot een politicus de discussie daarover durft aan te zwengelen.

Jan Melissen is hoofd van het Clingendael Diplomatic Studies Programme en hoogleraar diplomatie aan de Universiteit Antwerpen. Samen met Maaike Heijmans doet hij onderzoek naar consulaire zaken en diplomatie.