Drietal kleintjes op zoek naar zichzelf

In 1944 werd in Londen door de regeringen in ballingschap van België, Nederland en Luxemburg het verdrag tot instelling van een douane-unie gesloten. Daarmee was de Benelux geboren. Over drie jaar moeten de drie weten hoe ze verder willen met elkaar, want dan verloopt het huidige verdrag.De samenwerking tussen de drie door historie nauw verbonden landen beperkte zich aanvankelijk tot economisch terrein. Het verbond was zo succesvol, dat in 1958 het verdrag tot instelling van de Benelux Economie Unie werd gesloten. Vooruitlopend op en als voorbeeld voor de Europese integratie verdiepten de drie landen hun economische samenwerking steeds verder. Maar dat is tegelijkertijd de tragiek van de Benelux. Veel van wat de Benelux-samenwerking beoogde te bereiken is de afgelopen decennia overgenomen door de Europese Unie. Dat geldt voor de douane-unie, de vrije binnenmarkt, en eveneens voor de monetaire unie tussen België en Luxemburg die is opgegaan in de eurozone. Ook het vrije personenverkeer -een ontwikkeling waarin onder meer de Benelux via het Schengen-akkoord gangmaker was- is tegenwoordig EU-acquis.

Het hoeft dan ook niet te verbazen dat bij het ontbreken van een aansprekende nieuwe missie de Benelux in de vergetelheid is weggezakt. De politieke elite in de lidstaten, laat staan het grote publiek heeft nauwelijks nog weet van het bestaan ervan. Anno 2007 staan de Benelux-lidstaten voor de vraag of zij desondanks deze samenwerking willen voortzetten. In 2010 loopt immers het huidige verdrag inzake de Economische Unie af. De drie lidstaten hebben reeds aangegeven dat zij door willen gaan met de samenwerking. Tegelijkertijd worstelen zij met de vraag wat de Benelux dan zou moeten doen. Doorgaan op de huidige voet, waarbij de samenwerking inhoud en richting ontbeert, is niet aantrekkelijk. Stoppen is evenmin een aanlokkelijk perspectief. Het zou een negatief effect hebben op de onderlinge relaties. Het zou vooral ook de met het nee tegen de Europese grondwet toch al verstoorde relaties tussen België en Luxemburg enerzijds en Nederland anderzijds verder onder druk zetten.

Daarnaast is er het effect op de intern-Belgische verhoudingen, waar met name in Vlaanderen regelmatig de gedachte van een bilateraal akkoord met Nederland wordt geopperd als alternatief voor de Benelux. Niet dat de Benelux België bij elkaar houdt, maar ermee stoppen zal het separatisme in Vlaanderen verder aanwakkeren. En tot slot zou de buitenwereld er niets van begrijpen. Die ziet de Benelux als effectief regionaal samenwerkingsverband. Een reputatie waarmee de drie lidstaten zonder veel inspanning hun voordeel kunnen doen.

Het beginselbesluit door te gaan is dus verstandig. Maar doorgaan waarmee? Juist nu vraagtekens geplaatst kunnen worden bij de betekenis van de huidige Benelux-samenwerking, klemt die vraag des te meer. Het antwoord is dan dat de praktische samenwerking in Benelux-verband een potentiële meerwaarde heeft die verder kan worden uitgebuit. De samenwerking heeft zich de laatste jaren sterk gericht op grensoverschrijdende samenwerking en samenwerking op het terrein van politie en interne veiligheid. Op die terreinen blijken de Benelux-landen, soms samen met hun buurlanden, verder te kunnen komen dan in EUverband, waarmee de Benelux potentieel weer de rol vervult van voorloper en aantrekker van de Europese samenwerking. Een laboratoriumfunctie waar meer valt uit te halen.

Maar de meerwaarde zit hem vooral op Europees niveau zelf. Met 27 EU-lidstaten zijn de drie Benelux-landen individueel onmachtig. Europese besluitvorming is coalitievorming; een spel waarin een land een voorsprong heeft als het beschikt over vaste relaties.

Juist in dat opzicht is politieke samenwerking tussen de drie landen in EU-verband een middel om de eigen macht te vergroten. Dit laatste weegt zoveel zwaarder in een Unie waar de grote lidstaten ertoe neigen om de zaken onderling te regelen. Dan is vroegtijdige samenwerking tussen de Benelux-landen helemaal een pre, waarbij voor Nederland geldt dat het mooi is meegenomen dat België en Luxemburg een meer ontspannen relatie hebben met Parijs.

Dat klinkt allemaal voor de hand liggend. Maar dan moeten de partijen het natuurlijk wel met elkaar eens zijn. En daar zat hem de laatste jaren toch vooral het probleem, waarbij de scheiding der geesten veelal optrad tussen België en Luxemburg aan de ene kant en Nederland aan de andere. Daarmee is het dilemma geschetst. De Benelux-samenwerking is zoekende naar een missie en een rol. Ook in het Europa van de 21e eeuw is samenwerking in Benelux-verband zinnig. Maar dat vereist dan wel dat de drie lidstaten bereid en in staat zijn om over de eigen schaduw heen te springen en de samenwerking serieus te nemen. Anders blijft het bij de bekende mooie maar voor het overige betekenisloze woorden.