Europese Unie krijgt eerste en tweede klasse

Het voorstel voor een nieuwe Europese 'grondwet' dat de Europese Conventie onlangs naar buiten heeft gebracht, kan leiden tot een Europa van verschillende snelheden, meent Alfred Pijpers.Terwijl in Nederland nog steeds achterhoedegevechten worden geleverd over de uitbreiding van de Europese Unie, wordt in Brussel een compleet nieuwe Europese 'grondwet' uitgebroed. Een eerste proeve van een constitutioneel verdrag werd eind oktober in de Europese Conventie ten doop gehouden door haar president, Valéry Giscard d'Estaing. Een sterk onderbelicht aspect van dit constitutionele verdrag is dat het de weg effent voor een soort 'kern-Europa', en daarmee voor een tweedeling binnen de toekomstige Unie van 25 lidstaten. Hiervoor zijn verschillende aanwijzingen.

Om te beginnen spreekt het allereerste artikel van het ontwerp-verdrag merkwaardigerwijs over de 'schepping' van een Europese gemeenschap, en in één adem ook over een mogelijke naamsverandering van de huidige Europese Unie. Die zou kunnen worden omgedoopt tot de "Verenigde Staten van Europa'' of een "Verenigd Europa''. Alsof inderdaad een geheel nieuwe club wordt opgericht.

Verder heeft Giscard expliciet aangegeven dat wat hem betreft de nieuwe 'grondwet' ook in werking kan treden indien niet álle 25 (toekomstige) leden van de Unie ermee kunnen of willen instemmen. Giscard mikt op wat hij noemt een "consensus van de meerderheid''. Hij houdt er rekening mee dat sommige landen buiten de boot (moeten) vallen. Ook de opvallende mogelijkheid (artikel 46) om voortaan vrijwillig uit te treden wijst in die richting.

Er ontstaat op deze manier een kopgroep van landen onder bijvoorbeeld de naam 'Verenigd Europa', die vervolgens nauwer dan de rest gaan samenwerken op basis van het nieuwe constitutionele verdrag. De rest blijft (of wordt) dan gewoon lid van de Europese Unie in haar huidige vorm. Op zichzelf niet een onlogisch antwoord op de vraag hoe de Europese integratie vaart kan houden in een gezelschap met maar liefst 25 leden.

Overigens zou deze tweeledige constructie ook een oplossing bieden voor het Turkse toetredingsprobleem. Turkije wordt niet het lidmaatschap aangeboden van het 'Verenigd kern-Europa', maar dat van de aloude Europese Unie. Vandaar waarschijnlijk dat Giscard erover begon. Hij gebruikt de Turkse kwestie als legitimatie van zijn kopgaroep-idee. Men kan dus gerust een datum met Ankara afspreken voor het begin van de onderhandelingen.

Er zijn ook politieke signalen waarneembaar die bovenstaand scenario allerminst denkbeeldig maken. Zo heeft de nieuwe Duitse regering niemand minder dan haar minister van Buitenlandse Zaken, Joschka Fischer, naar de Conventie in Brussel afgevaardigd. Fischer heeft in mei 2000 op de Humboldt Universiteit in Berlijn een beroemde rede gehouden, waarin hij de contouren schetst van een toekomstige Europese federatie. In die rede sprak Fischer niet alleen over een grondwet, maar hij opperde ook de mogelijkheid om de ,,constitutionele heroprichting'' in kleine kring te beginnen zolang niet alle landen en geesten daarvoor rijp zijn. Hij nam in dit verband de term "avantgarde'' in de mond. Het is niet onwaarschijnlijk dat Fischer nu in het kader van de Europese Conventie zijn kans schoon ziet om deze ideeën in de praktijk te brengen.

Duitsland heeft daarbij uiteraard de medewerking van Frankrijk nodig. Zou het puur toeval zijn dat de Frans-Duitse as de laatste tijd weer aan kracht lijkt te winnen? De recente Frans-Duitse afspraak over de financiering van het landbouwbeleid vertoont de klassieke trekjes van het aloude `duopolie'. De ruzie tussen Blair en Chirac geeft ook aan dat de Brits-Franse relatie niet kan tippen aan het gewicht van de Frans-Duitse samenwerking.

Door de uitbreiding van de Europese Unie gaat de Berliner Republik letterlijk en figuurlijk een meer centrale rol spelen in het Europese machtsspel. Frankrijk probeert vanouds door middel van Europese projecten de (potentiële) Duitse hegemonie aan banden te leggen, en tegelijkertijd zelf de lakens in Europa uit te delen. Vandaar dat Parijs er alles aan gedaan heeft om een Fransman voorzitter te maken van het Europese constitutionele project. Wim Kok heeft dat goed aangevoeld toen hij zich eerder dit jaar schielijk terugtrok als kandidaat-voorzitter van de Conventie.

Giscard d'Estaing heeft grote ervaring op het gebied van de Frans-Duitse samenwerking. Fischer verwees in zijn Berlijnse toespraak nadrukkelijk naar een plan dat Giscard en zijn oude strijdmakker Helmut Schmidt kort daarvoor in Le Figaro hadden gelanceerd voor een kerngroep in het monetaire eurogebied. In januari 2003 bestaat het Frans-Duitse vriendschapsverdrag precies veertig jaar. Dat jubileum wordt ongetwijfeld aangegrepen om het belang van de wederzijdse samenwerking nog eens flink te onderstrepen.

De Britten moeten oppassen niet uit de boot te vallen. Jack Straw heeft weliswaar ingestemd met het principe van een constitutioneel verdrag, maar het is niet zeker of de regering-Blair dat document ook in uitgewerkte vorm kan onderschrijven. De Britse regeringsvertegenwoordiger in de Conventie, Peter Hain, wijst een nieuwe benaming voor de Europese Unie af. De term ,,United Europe'' doet hem denken aan een voetbalclub, zei hij. Hopelijk beseft hij dat Engeland niet noodzakelijkerwijs in dat team meespeelt.

Hoe de nieuwe Europese constitutie eruit komt te zien is nog onduidelijk. Een federale revolutie hoeven we niet te verwachten. Daar zullen de Fransen wel op letten. Maar een `Verenigd kern-Europa' rondom bijvoorbeeld de twaalf landen uit het euro-gebied (Frankrijk, Duitsland, Italië, België, Luxemburg, Nederland, Spanje, Portugal, Griekenland, Oostenrijk, Finland en Ierland) zal de politieke besluitvorming in Europa grondig veranderen. Het economisch bestuur in het kerngebied zal dan ongetwijfeld een sterk Frans-Duits stempel krijgen, zoals de recente verwikkelingen rondom het Stabiliteitspact goed laten zien. Nederland, dat overigens zelf deel zal uitmaken van de kerngroep, moet hierop bedacht zijn.