Op 14 oktober 2004 besloten 88 Tweede Kamerleden om het moeilijker te maken om een buitenlandse partner van buiten de EU naar Nederland te halen. Wie in het kader van 'gezinsvorming' met zo'n partner in Nederland wilde gaan wonen moest voortaan niet 100% maar minimaal 120% van het minimumloon verdienen. Met de maatregel beoogde Balkenende II de immigratie van niet-westerse allochtonen te beperken en de integratie te verbeteren.
Een evaluatie-onderzoek uit 2009, waaraan ik meewerkte, stelde vast dat de verhoging van de inkomenseis geen symbolische maatregel was: het aantal verblijfsvergunningen voor gezinsvorming daalde in korte tijd met 37%. Bovendien was die daling volgens plan geconcentreerd onder Turken en Marokkanen, al bleken ook andere groepen met een zwakkere arbeidsmarktpositie, zoals jongeren en vrouwen, erdoor te zijn getroffen. Of de maatregel echt een bijdrage leverde aan integratie bleek discutabel.
Nederlandse soevereiniteit over gezinsmigratie beperkt door Europa
In 2010 haalde het Europees Hof van Justitie een streep door de verhoogde inkomenseis. Helemaal onverwacht was dat niet. De Richtlijn Gezinshereniging - een Richtlijn uit 2003 waar enkele jaren van interstatelijk overleg aan vooraf waren gegaan - bleek volgens het Hof alleen een inkomenseis van maximaal 100% van het minimumloon toe te staan, mits er zo nodig per geval wordt bekeken of stellen met een lager inkomen er ondanks hun lage inkomen in kunnen slagen om zich zonder bijstandsuitkering te redden (bijvoorbeeld omdat ze lage huisvestingslasten hebben). Vooral de (centrum)-rechtse partijen reageerden not amused. 'Zeer tot onze spijt moet Nederland de inkomenseis voor gezinshereniging naar beneden bijstellen´ (CDA). 'Verontrustend vinden wij het aantal rechterlijke uitspraken dat met een beroep op het gemeenschapsrecht, in combinatie met verwijzing naar internationale verdragen, het restrictieve vreemdelingenbeleid frustreert' (VVD). De demissionair Minister van Immigratie, integratie en Asiel trachtte nadien vergeefs om in Europa steun te krijgen voor een aanscherping van de Richtlijn, maar eigenlijk stond op voorhand vast dat het ging om een mission impossible. Een jonge Richtlijn zal niet gauw worden aangepast omdat een lidstaat achteraf moeite heeft met de interpretatie ervan door de Europese rechter.
Juridisch moet Nederland accepteren dat 'Europa' hier grenzen stelt aan de Nederlandse souvereiniteit. Maar eigenlijk zouden we het ook politiek meer moeten accepteren. Dit geldt in elk geval voor partijen die een voorstander zijn van de Europese binnenmarkt. Harmonisering van het immigratiebeleid is namelijk een logische consequentie van de ongeveer twintig jaar (!) geleden gemaakte keuze voor een gemeenschappelijke markt, die niet alleen een vrij verkeer van goederen, diensten en kapitaal, maar ook van personen mogelijk maakt.
De 'EU route'
Wat heeft de toelating van partners van buiten de Europese Unie te maken met de Europese binnenmarkt? Hoezeer beide met elkaar zijn verknoopt blijkt duidelijk uit de zogenoemde 'EU route' (ook wel 'België route' genaamd). Voor stellen die niet aan nationale toelatingseisen kunnen of willen voldoen kan het interessant zijn om nationale wetgeving als volgt te omzeilen. De partner met een nationaliteit van een EU-land gaat dan op grond van rechten ontleend aan de gemeenschappelijke binnenmarkt een tijd in een ander EU land wonen. Hij laat zich daar met de buitenlandse partner verenigen op grond van de zogeheten Unieburger Richtlijn, die bepaalt dat het voor EU burgers en hun familieleden mogelijk moet zijn om zich als werknemer desgewenst in een ander EU land te vestigen (aan de overkomst van de partner worden ook dan eisen gesteld, maar die zijn relatief coulant). Dat ook familieleden tot dat land toegelaten moeten worden, volgt uit het principe van de binnenmarkt; anders zouden er immers drempels opgeworpen worden die de mobiliteit van werknemers in de praktijk beperken. Vervolgens kan het verenigde stel naar Nederland verhuizen, opnieuw met gebruikmaking van rechten die voortvloeien uit de gemeenschappelijke binnenmarkt. De constructie is volledig legaal zolang het verblijf in het andere EU land 'reëel en daadwerkelijk' was.
Deze spanning tussen nationale en Europese wetgeving is door de uitspraak van het Hof verminderd, maar niet weggenomen. De route kan nog steeds aantrekkelijk zijn, bijvoorbeeld ter omzeiling van de Nederlandse leeftijdseisen of de Wet Inburgering Buitenland. Dit soort constructies waren en zijn idioot. De eisen die worden gesteld aan de overkomst van een buitenlandse partner zouden in de EU altijd min of meer hetzelfde moeten zijn.
Opportunisme?
Deze casus is exemplarisch voor een bredere tweeslachtigheid over het Europese project. De meeste politieke partijen waren en zijn voorstander van de Europese binnenmarkt, die Nederland economisch veel schijnt te hebben opgeleverd. Tegelijkertijd wordt de zeggenschap over kwesties die nauw met deze binnenmarkt samenhangen slechts schoorvoetend gedeeld met andere EU landen, vooral als dat uitpakt op een manier die niet direct strookt met het nationale belang of de eigen politieke opvattingen. (Over andere Europese migratieafspraken, bijvoorbeeld over de mogelijkheid om asielzoekers terug te sturen naar het eerste veilige land waar ze doorheen zijn gereisd, hoor je eigenlijk nooit iemand in het relatief afgelegen Noord-West Europa). Dat neigt naar opportunisme: wel profiteren van de lusten van de EU, maar geen zin hebben in de lasten.
De Europese binnenmarkt impliceert harmonisering op immigratiegebied. Als we deze consequentie niet willen trekken, had Nederland de Europese integratie moeten beperken tot een douane-unie waarbij alleen goederen - en niet ook personen - vrijelijk de landsgrenzen kunnen passeren. In het verleden gemaakte keuzes bieden geen garanties voor de toekomst, maar ik geloof niet dat de meeste Nederlanders een douane-unie op dit moment een betere optie zouden vinden.
Dr. Arjen Leerkes is Socioloog aan de Erasmus Universiteit Rotterdam en onderzoeker bij het Wetenschappelijk Onderzoek- en Documentatiecentrum (WODC) van het Ministerie van Veiligheid en Justitie. Deze column is geschreven op persoonlijke titel.