Jaarlijks wagen grote aantallen vluchtelingen in overvolle, gammele bootjes hun leven in een poging de kust van Europa te bereiken. Te veel van hen sterven op zee. Volgens Rene Bruin is dit niet slechts een Italiaans of Grieks probleem, maar zou het een gedeelde Europese verantwoordelijkheid moeten zijn om dit te voorkomen. Terwijl de EU lidstaten onder de coördinatie van Frontex wel gezamenlijk de Europese buitengrens bewaken, willen zij niet de lasten delen voor de opvang van asielzoekers. Het is hoog tijd voor een andere aanpak! Gezamenlijke buitengrens controle, dan ook een gezamenlijke verantwoordelijkheid voor opgepikte personen?
Tragedies op de Middellandse Zee
In maart 2012 verscheen het rapport van de rapporteur van de Raad van Europa, de Nederlandse senator mevrouw Strik, getiteld "Lives lost in the Mediterranean Sea: who is responsible?" Het rapport onderkent enerzijds dat vele levens worden gered. Maar tegelijkertijd grijpt het een incident aan om algemener falen bloot te leggen in het redden van migranten op de Middellandse Zee. Droogjes wordt er geconstateerd dat er op belangrijke onderdelen van het maritieme recht geen eenduidige Europese interpretatie bestaat. Dat leidt ertoe dat staten kunnen wegkijken, dat individuele reders langszij varen en levens eindigen in diepe wateren.
Het rapport gaat over een incident met een klein rubberen bootje waarop 72 mensen vanuit Libië de overtocht naar Europa waagden. Op 26 maart 2011 verliet dit bootje Tripoli. Vijftien dagen later strandde het bootje op de kusten van Libië, met slechts negen levende personen aan boord.
De dood van deze 63 personen had voorkomen kunnen worden als er adequaat was opgetreden door Libië, Malta, Italië of de NAVO. Het rubberen bootje was namelijk niet onopgemerkt gebleven, maar de betrokken staten hebben geweigerd actie te ondernemen. De overlevenden meldden dat een helikopter water en biscuits naar beneden heeft gegooid. Er zouden twee vissersschepen en een militair vaartuig langszij zijn gekomen, zonder hulp te bieden. Daarnaast zouden twee NAVO schepen, een Spaanse schip en een Italiaans schip respectievelijk op een afstand van 11 mijl en 37 mijl hebben gevaren. Ook zij zijn niet naar het schip in nood gedirigeerd.
Veilige havens
De Middellandse Zee is verdeeld in zogenaamde "search and rescue zones", waarmee voor elke zone op zee een verantwoordelijke staat is aangewezen. Staten en schepen hebben de plicht op grond van mensenrechtenverdragen vaartuigen in nood te hulp te schieten. Een aarzeling kan immers fataal zijn. De aarzeling lijkt ondertussen een ingebakken houding. Het gevolg is de dood van 63 Libiërs en vele anderen die een poging waagden Europa te bereiken.
De overheid van het land dat verantwoordelijk is voor de search and rescue zone waar schipbreukelingen zijn opgepikt, is verplicht hen naar een veilige haven te brengen. De Raad van Europa heeft een resolutie aangenomen (Resolution 1821 (2011)) waarin wordt benadrukt dat het begrip "veilige haven" ook de naleving van de mensenrechten en het non-refoulement gebod omvat, niet slechts een voet aan wal. Maar wie is ervoor verantwoordelijk dat de personen daadwerkelijk van boord kunnen? Wie biedt een veilige haven?
Staten proberen de plicht zelfs te ontlopen door hun havens als te onveilig bestempelen, om de komst van ongewenste immigranten te voorkomen. Italië deed dit voor de haven van het eiland Lampedusa om de instroom van immigranten te stoppen. UNHCR heeft bij de Italianen aangedrongen om dat besluit (Ordinance N.15 van 29 april 2011) terug te draaien. Vooral voor reders met geredde personen aan boord zijn dergelijke besluiten om een haven als onveilig te bestempelen problematisch: zij lopen het risico voor langere tijd de verantwoordelijkheid te dragen voor het wel en wee van de schipbreukelingen.
Verantwoordelijkheden
Een andere aanpak van de situatie op de Middellandse Zee lijkt nodig om te voorkomen dat er ook in de toekomst meer dan duizend personen per jaar het leven laten. De EU lidstaten controleren onder de coördinatie van Frontex gezamenlijk de buitengrenzen. Het zou de zuidelijke lidstaten enorm helpen als ze die verantwoordelijkheid ook delen bij de opvang van asielzoekers. Een gemeenschappelijke aanpak in lijn met het internationaal recht ten aanzien van personen die de overtocht van Noord Afrika naar Europa ondernemen en die op zee in nood komen te verkeren, kan de dood van deze mensen voorkomen.
Een verduidelijking van aansprakelijkheden is er gekomen met de uitspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) van 23 februari 2012 in de zaak Hirsi en anderen tegen Italie. De uitspraak is baanbrekend, omdat het EHRM oordeelt dat aan artikel 3 EVRM over het verbod op foltering extraterritoriale werking toekomt. Italië had de op high sea onderschepte personen - ook al hebben zij niet om asiel verzocht (par.157) - niet zonder onderzoek mogen terugsturen naar Libië. De havens in Libië konden niet zonder meer worden aangemerkt als veilige haven. Bovendien kregen de asielzoekers niet de gelegenheid asiel aan te vragen wat een schending is van artikel 13 EVRM. De zaak maakt pijnlijk duidelijk dat Italië verzaakte de verantwoordelijkheid te nemen.
Toekomst
Er wordt al jarenlang gesproken over 'external processing' en 'joint processing within the EU'. Gezamenlijke external processing, het behandelen van asielverzoeken buiten Europa, is nog ver weg en is nauwelijks ter sprake. Gezamenlijke internal processing, het oprichten van een EU-beoordelingscentrum binnen een Europees land om asielaanvragen op een centrale plek in behandeling te nemen, is nog niet een keer geprobeerd. Wel wordt er in Europa gestreefd naar een gezamenlijke asielprocedure en een uniformering van verblijfstitels. Er wordt ook al jaren gesproken over solidariteit, over een eerlijke lastenverdeling in de opvang van asielzoekers, maar ook dat leidt tot nog toe nergens toe.
Mogelijk kan de politieke wil om de drama's zoals die plaatsvinden op de Middellandse Zee te voorkomen leiden tot een nieuwe stap in de Europese samenwerking en de aanpak van de asielproblematiek. Zou het gezamenlijk beoordelen van deze duidelijk identificeerbare en af te bakenen groep een pilot project kunnen worden? Dit zou een van de opties kunnen zijn om te voorkomen dat staten de verantwoordelijkheid om mensen te redden uit de weg gaan.
René Bruin is Head of Office UNHCR Nederland, dit stuk is op persoonlijke titel geschreven.
