Jan Egeland, held achter de schermen

Freedom from Want

Op 24 mei ontving Jan Egeland, de Noorse VN-diplomaat, de Franklin D. Roosevelt Four Freedoms Award in Middelburg, voor vrijwaring van gebrek, onder andere voor zijn rol in het diplomatieke proces dat resulteerde in het Oslo Akkoord tussen Israël en Palestina in 1993. Ook was hij betrokken bij de diplomatieke besprekingen die in 1996 leidden tot een staakt-het-vuren tussen de regering en rebellerende troepen in Guatemala. Egeland speelde eveneens een belangrijke rol in de totstandkoming van het Ottawa Verdrag in 1997 dat een verbod op het gebruik, de productie en opslag van landmijnen regelt. Van 2003 tot 2006 was hij ondersecretaris-generaal van de Verenigde Naties en noodhulpcoördinator. In die hoedanigheid coördineerde hij in 2006 onder meer de noodhulp in Zuid-Libanon tijdens de Israëlisch-Libanese crisis.

In maart 2007 is Egeland door secretaris-generaal Ban Ki Moon benoemd tot speciaal adviseur van de secretaris-generaal voor conflictsituaties.

Ko Colijn en Paul Rusman interviewden hem in 1999.

Het geheime zijkamertje van de werelddiplomatie

11-09-1999, door Ko Colijn en Paul Rusman

Hoe onzichtbaarder, hoe beter. Dat is het devies van het Oslo-model. Er is bijna geen conflict ter wereld te bedenken, of er is wel een geheim Noors kanaal om het op te lossen. Naast de officiële diplomatie. Het Oslo-model maakt furore. Jan Egeland, de architect ervan, over de tien gouden regels om tot een akkoord te komen.

Noorwegen wilde buiten de Europese Unie blijven. Jammer, vond Brussel, dan moeten ze het zelf maar uitzoeken. Het is Noorwegen economisch bepaald niet slechter gegaan. Misschien was dat niet zo onverwacht, dankzij de Noorse olie. Maar het mag wel een wonder heten dat de Noren sindsdien de EU ook als diplomatieke macht steeds de loef afsteken. Uitgerekend de Europese Unie, die sinds het Verdrag van Maastricht een eigen buitenlands beleid heeft, moet keer op keer toezien hoe een klein eigenwijs land aan de poolcirkel de show steelt.

Het Brussel-model leverde vooral frustraties op. Dayton? Wye Plantation? Operatie Allied Force? Allemaal bedacht en uitgevoerd door de Verenigde Staten, Europa mocht een beetje meeknikken. De Europese Unie stuurt waarnemers naar verkiezingen in Tadzjikistan, komt op voor Franstalige bananenplanters in Guadeloupe en durft sinds dit jaar geen mensenrechtenschendingen in China meer te veroordelen als die in de VN in stemming komen. Noorwegen zorgt voor vrede in het Midden-Oosten en Midden-Amerika. Noorwegen organiseerde in 1997 de beslissende conferentie waar de landmijnen werden uitgebannen. Noorwegen zorgde in 1998 voor het doorslaggevende zetje naar een moratorium op de handel in kleine wapens met zestien West-Afrikaanse landen.

Het Oslo-model begint furore te maken.

Natuurlijk kan Noorwegen er niet in zijn eentje voor zorgen dat Saddam Hoessein en Milosevic inbinden, dat morgen de oorlogen in Afrika stoppen en dat deze maand het Kernstopverdrag van kracht wordt. Maar het land heeft slim gebruik gemaakt van de mogelijkheden die het als vriendelijk buitenbeentje had. Het kon wel voor het geheime kanaal zorgen dat in 1993 naar het Oslo-akkoord tussen Israël en Palestina leidde. Dat blijkt geen toevalstreffer te zijn.

'We proberen wel honderd conflicten op die manier op te lossen. Als er maar een paar pogingen van slagen, is het al de moeite waard,' zegt Jan Egeland. Hij is voormalig onderminister van Buitenlandse Zaken van Noorwegen, de stille held en architect van het Oslo-model. Hij legt de tien lessen van het Noorse succes uit.

'Noorwegen had in de Koude Oorlog geen kans deze rol te spelen. De wereld van nu is totaal anders. Ongedisciplineerder door het wegvallen van de supermachten. Er zijn meer partijen in het geding bij conflicten. Er zijn meer democratieën bijgekomen, maar ook meer zwakke en corrupte staten. Humanitaire kwesties zijn nu vaak de inzet van conflicten, dus tegenwoordig tellen het Rode Kruis en mensenrechtenorganisaties ook veel meer als partij mee. Wij worden gezien als een vriendelijk en humanitair land. We hebben geen imperialistisch verleden. We kunnen de rol spelen van belangeloze wegbereider, van deuropener.'

Je kunt bijna geen conflict of burgeroorlog ter wereld bedenken of er is wel een geheim Noors parallelkanaal om het op te lossen. Parallel, want er is natuurlijk altijd nog de officiële diplomatie via de Verenigde Naties of een internationale organisatie. 'Die hebben last van gekrakeel. In het officiële Israëlisch-Palestijnse vredesoverleg geven de partijen elkaar bijna honderd procent van de tijd de schuld. In het geheime Oslo-overleg hielden ze zich negentig procent van de tijd bezig met écht onderhandelen. Geen rituelen, geen verklaringen voor de buitenwacht. Terwijl de onderhandelingen in Washington steeds werden gestaakt als er aanslagen in Gaza of Hebron waren, hadden we daar in Oslo nooit last van. Bovendien verschaften we de partijen deniability, de mogelijkheid om iets te ontkennen. Als er ooit iets zou uitlekken konden we altijd zeggen dat het om een academische bijeenkomst ging.' Daar was zelfs een speciale rookgordijnorganisatie voor, de FAFO. 'We hadden de partijen beloofd om eeuwig te zwijgen als de onderhandelingen zouden mislukken.'

Hoe onzichtbaarder hoe beter. Jan Egeland is nu via de Interamerikaanse Ontwikkelingsbank als technisch adviseur beschikbaar gesteld aan de president van Colombia en probeert een oplossing te vinden in de Colombiaanse burgeroorlog.

Ook al is hij pas een jonge veertiger, zijn vorige diplomatieke levens zijn talrijk.

Samen met Richard Holbrooke bracht hij in een zijkamertje van de werelddiplomatie Turks- en Grieks-Cypriotische zakenmensen bij elkaar, waarbij ze toch weer een minuscuul kanaaltje aanboorden in een oorlog, 'die kouder is dan die tussen Noorwegen en de Sovjet-Unie langs hun gemeenschappelijke poolgrens ooit is geweest.' Hij bracht alle partijen in de Soedanese burgeroorlog in 1994 naar Oslo. 'Dat werd niks, niemand wilde echt vrede. Er was veel te weinig internationale betrokkenheid, vergelijk dat eens met de Balkan of het Midden-Oosten. De wortel en de stok zijn onmisbaar, Soedan werd niet professioneel gerund. Noorwegen was het enige land dat wat geld gaf. Er moeten donoren zijn die hun politiek co"rdineren, dan bereik je wat. Nu proberen we die samen met Nederland voor dat gebied te interesseren.'

Wie weet dat de burgeroorlog in Guatemala in 1996 afliep? Jan Egeland maar al te goed. 'Daar hebben we bijna zeven jaar over gedaan. We moesten de regering, drie guerrillaorganisaties en de communistische partij aan de praat zien te krijgen. We betaalden hun vliegtickets, we gaven de guerrillero's juridische scholing om ze aan de onderhandelingen te kunnen laten meedoen, en we zetten hoge Noorse legerofficieren in om het Guatemalteekse leger te helpen hervormen. Tegelijk zorgden we ervoor dat de Noorse ontwikkelingshulp aan Guatemala flink omhoog ging. Die hulp leidden we weer via particuliere organisaties omdat die vaak de weg beter kennen.' Zo kwam met eindeloos geduld een eind aan zesendertig jaar burgeroorlog. 'Soms kregen we ze niet eens aan tafel. Jaren is er gevochten over een komma of haakje. Op een gegeven moment hebben we die commandantes uitgenodigd om gewoon een tijdje als vrienden naar Noorwegen te komen. Legergeneraals ook trouwens. Vissen, bij de open haard zitten, tot het weer lukte. De guerrillastrijders worden nu allemaal ontwapend en ingelijfd bij de politie.'

Volledig in de schaduw van de Oslo-akkoorden van 1993 staat de Waterovereenkomst. 'Die is van 1995 en heeft ons zelfs nog veel meer moeite gekost dan de Oslo-akkoorden. Jordanië, Israël en de Palestijnse Autoriteit zijn het nu eens over de toekomstige verdeling van water. Dat is van levensbelang.'

In het geval van Sri Lanka, Boeroendi en de Kaukasus lukte het de Noren niet om succes te behalen. Maar wat niet is, kan nog komen. Bemiddelen tussen Kroaten en Serviërs ging ook niet volgens de Oslo-formule. De Noren zijn geen dromers: 'Het gaat nu eenmaal veel gemakkelijker als er één de sterkste is op het slagveld. Zo niet, dan is het wel erg moeilijk om een akkoord te sluiten.'

Wat zijn volgens Jan Egeland nu de tien geheimen van het Oslo-model?

'Er zal geen vrede zijn als de partijen het zelf niet willen. Dat wordt vaak vergeten. Je denkt vaak, als ik maar een goed ontwerp schrijf, met een minimum aan mensenrechten, aan democratie, terugkeer van vluchtelingen, dan lukt het wel. Nee dus. Je k£nt net zo lang bombarderen tot er een staakt-het-vuren wordt geaccepteerd. Maar een vredesakkoord, dat moeten ze willen. In 1995 werd ons gevraagd een staakt-het-vurenovereenkomst in Sri Lanka te controleren. Dat mislukte. Het lukte de partijen gewoon niet om het uit te onderhandelen, ze wilden niet.'

De tweede les is, zo bleek al uit Soedan, is volgens Egeland: 'Er moeten grote landen zijn die met de wortel en de stok zwaaien. In dezelfde richting. Ik vind dat Andres Pastrana, de Colombiaanse president, genoeg moed heeft getoond. Maar zonder internationale belangstelling is het te moeilijk voor hem om iets te bereiken. Op dit moment althans. We stuitten met David Owen, die ik via Thorvald Stoltenberg in de Balkan hielp te bemiddelen, op hetzelfde probleem. Owen zegt nog steeds: er was in 1993 niet genoeg internationale druk om toen al te kunnen slagen.'

Les drie: 'Je moet heel goed weten wat de echte belangen van de partijen bij een conflict zijn. Ze zeggen allemaal dat ze van de vrede dromen, stop the killing, maar dan begint het pas. Er zijn er ook die er belang bij hebben om door te gaan met die oorlog. Mladic had belang bij escalatie. Hij was belangrijk, kwam op tv, kreeg aandacht, had slippendragers, een auto met chauffeur. Zijn alternatief was Den Haag, tralies, minachting. Het verschilt per land. Sommige commandantes en Latijns-Amerikaanse generaals voelen zich bij voorbaat losers als er een akkoord komt. Israëlische militairen zijn minder havikachtig. Die willen compromissen, ze zijn zo pragmatisch als wat. En voor wapenhandelaren maakt het natuurlijk ook groot verschil, vrede of oorlog.'

Les vier: 'Kies je rol met zorg. Je kunt je assertief opstellen of voor aanpassen kiezen. Je kunt bemiddelen, of je kunt het wat kalmer aan doen, wegbereider zijn, of zelfs alleen maar gastheer. Die laatste zegt: ga maar zitten in dat chalet, gebruik de koelkast, meld ons maar als jullie eruit zijn. De bemiddelaar is veel activistischer. Een VN-bemiddelaar, zoals Alvaro de Soto, was een text pusher. Een Amerikaan kan verder gaan. Holbrooke ging naar Belgrado met het akkoord op zak. Hij zei tegen Milosevic: hier moet je tekenen. We zullen tegen je glimlachen, we zullen de sancties opheffen, je mag bij ons vakantie komen houden. Maar als je niet tekent, regent het morgen bommen. Die rol kan het kleine Noorwegen niet spelen. Wij zijn wegbereiders. Eerst smeken we partijen om naar Oslo te komen. Toe, kom nou, de ander komt ook. Als je niet komt, sta jij te kijk. Dan weer naar de ander: alsjeblieft, de ander heeft zijn vliegtickets al gekocht, nu jij. Dat is een dunne lijn, maar het werkt. Wij kweken vertrouwen, zij hebben een eerlijke makelaar nodig.'

De vijfde les klinkt triviaal, maar die vergeten betekent: mislukken. 'Weet precies wat je wilt bereiken. Vaak wil je veel te veel. Colombia heeft al tweehonderd jaar oorlog achter de rug. Die is zo diep geworteld, dan kun je eigenlijk maar twee dingen willen. Zorg dat de partijen elkaar als "partij" erkennen. En probeer overeenstemming te krijgen over een agenda. Dat eerste is al moeilijk genoeg. Als de regering de guerrillero's een stelletje narcoterroristen en marxisten noemt en zij van hun kant de regering een vertegenwoordiger van de kapitalistische oligarchie, probeer dan de middle ground maar eens te vinden.

En wat zet je op de agenda: demobilisatie, een nieuw belastingstelsel, een andere grondwet? Je moet je goed realiseren dat je vaak met criminelen om de tafel gaat zitten. Je geeft ze legitimiteit, ze worden met limousines naar de onderhandelingstafel gereden. Dat gaat in de toekomst nog een probleem worden. Het gevaar bestaat dat ze nu denken: als ik eerst maar genoeg mensen dood, mag ik straks naar Oslo en kan ik mijn eisen op tafel leggen. Maar goed, ook Arafat, Sjamir en Begin waren ooit terroristen en dat gaf geen probleem in 1993. Arafat had absoluut de steun van zijn volk, meer dan heel wat wettige leiders. Renamo-rebellen uit Mozambique hadden een heel smerig verleden, ze zijn tekeer gegaan op een manier die aan Rwanda doet denken. Maar uiteindelijk hebben ze politieke erkenning gekregen en hoorden ze bij de oprichters van het vredesplatform. Ik geloof toch dat Mozambique nu beter af is dan tien jaar geleden.'

Eenmaal aan tafel begint de marathon. 'Dan gaat er iets vreemds gebeuren. Terwijl de partijen onderling steeds milder voor elkaar worden, lijken ze toch het slotakkoord niet te willen bereiken. Dat komt omdat hun achterbannen steeds lastiger worden. Dat bederft de onderhandelingen. Les zes: Bewaar je geduld, houd die conflicten uit elkaar.'

De wegbereider moet onpartijdig zijn. Dat is eenvoudig als het om gelijkwaardige partijen gaat. 'Noorwegen en Zweden hebben eeuwenlang geruzied, Duitsland en Frankrijk ook, dat waren min of meer symmetrische conflicten. Dat is makkelijk onderhandelen. Nu niet. De een is sterk omdat hij de regering is, de ander alleen maar omdat hij als guerrillabeweging over de jungle beschikt. Les zeven luidt, bedwing je neiging om met de zwakkere te sympathiseren. Dat moet je vooral niet doen, de sterkste kan altijd besluiten om nog een generatie door te vechten. Laat je niet beïnvloeden door het feit dat de een veel bereikbaarder is dan de ander. In Guatemala konden we de guerrillastrijders alleen dankzij de Noorse kerken, via via, bereiken. Dat vertekent jouw en hun positie.'

Les acht is geen onbekende, maar o zo cruciaal. 'Bemiddelen is een kwestie van perfecte timing. Geef het goede signaal, op het goede ogenblik, in de goede context, aan de goede persoon, en l t het geven door de persoon die daar geknipt voor is. We kozen destijds twee wetenschappers uit, die banden hadden met de PLO én met de Israëlische regering. Ze hadden genoeg vertrouwen en afstand om het lijntje te leggen.'

En dan is het een keer zover, er ligt een akkoord. Les negen: 'Wees pas tevreden als je niet geprezen wordt. Een akkoord is een compromis, het moét omstreden zijn. De helden moeten bijna veracht worden, gehaat zelfs. Rabin werd om Oslo vermoord. Sadat om Camp David. Sjimon Peres zei: "We winnen het oordeel van de geschiedenis, maar we verliezen het van de publieke opinie." En wij, wegbereiders, krijgen vredesprijzen, uitnodigingen, maar lopen tegelijk ook frustratie op.'

De laatste les. Er is een akkoord, maar het ergste komt nog. 'Op het moment dat de handtekeningen worden gezet, vergeet je dat je nog een paar miljard dollar nodig hebt. Want je kunt al bijna geen akkoord in een shooting conflict sluiten, nog onmogelijker is om het uit te voeren. Je moet geld hebben om soldaten naar huis te sturen, wapens in te zamelen, verkiezingen te organiseren, de burgermaatschappij weer op te bouwen. Onmiddellijk. Dat gaat lastig, de interesse ebt al weer weg, er is nu toch een mooi akkoord? Dan komen de tegenkrachten weer op en begint de frustratie over vergeefse moeite te groeien.'

De sleutelwoorden van het Oslo-model zijn geduld, inventiviteit en onpartijdigheid. Kan elk land dat niet leveren?

'Het is een diplomatieke niche waar weinig landen terecht kunnen. Je moet volstrekt belangeloos zijn, dat is een groot voordeel van Noorwegen. Een ander pluspunt is dat de Noorse regering heel goed samenwerkt met particuliere organisaties en met wetenschappers die op deze manier inzetbaar zijn. Dat varieert van direct leverbare juristen voor Guatemala om de grondwet te herschrijven, van douaniers voor Mali om de handel in kleine wapens te verijdelen, tot personeel voor verschillende "waarheidscommissies" in Zuid-Afrika en Midden-Amerika. Of rechercheurs voor het Bosnië-tribunaal in Den Haag, mensenrechtencontroleurs in Hebron op de Westoever, mijnopruimers in Angola en Noord-Irak en buurtwerkers die Grieks- en Turks-Cyprioten met elkaar leren omgaan.

In september 1994 zwichtte de regering-Milosevic eindelijk voor internationale druk om sancties in te stellen tegen de Bosnische-Serviërs van Karadzic. Dat kon alleen lukken als er binnen achtenveertig uur controleurs aan de Drina stonden. Noorwegen kon ze direct leveren. Dat droeg er weer toe bij dat de Bosnische-Serviërs een stukje opschoven naar Dayton. Die mensen kunnen in Noorwegen zo uit hun werk gehaald worden en op het vliegtuig gezet. Dat reservoir stelt Noorwegen in staat een diplomatieke rol te spelen.'

De inspanningen zijn groot, de resultaten lijken klein. Maar daarom niet minder indrukwekkend. 'Internationale politiek is niet eerlijk. Daar heerst de wet van de jungle. Als eerlijke makelaar hebben we maar twee keuzen. Iedereen zijn gelijk gunnen, maar dan gaat die oorlog door. Of een onvolmaakte, langzame vrede waarin de een zich nog meer te kort gedaan voelt dan de ander. Maar als ik naar de Gazastrook of de westelijke Jordaanoever kijk, dan kies ik voor het laatste. Ze houden er toch iets aan over.'