Nederland staat niet geïsoleerd in EU

Een akkoord in Brussel zal ongetwijfeld veel kou uit de lucht halen, maar het valt te betwijfelen of daarmee de draad van vijftig jaar Europese integratie weer als vanouds kan worden opgepakt. Het Franse en Nederlandse 'nee' tegen de Europese Grondwet waren namelijk niet zozeer de oorzaak van de constitutionele 'crisis', maar zijn daar veeleer symptomen van.

Vier factoren hebben de afgelopen tien jaar het toch al problematische perspectief van Europese politieke unificatie sterk bemoeilijkt.

1. De grootschalige uitbreiding van de Unie betekent praktisch de doodsteek voor het klassieke integratie-ideaal, waarbij alle lidstaten gelijktijdig en uniform steeds meer bevoegdheden overdragen aan de Europese instellingen, en en bloc opereren in de Europese binnen- en buitenlandse politiek.

Het politieke integratieproces is zeer verbrokkeld geraakt. Groepsvorming ad hoc, uiteenlopende regimes op allerlei EU-beleidsterreinen, de vorming van de EU-3 en grote differentiaties op het gebied van buitenlandse politiek en defensie, zijn niet meer een tijdelijke uitzondering op een algemeen patroon, maar zijn de noodzakelijke norm geworden binnen een club van 27 zeer verschillende lidstaten, die geplaagd wordt door een endemisch gebrek aan centraal politiek leiderschap.

2. De liberalisering en globalisering van de Europese economie hebben een heel andere draai gegeven aan de dynamiek van de Europese politieke integratie. De ontmanteling van overheidsmonopolies en de privatisering van openbare nutsbedrijven hebben de rol van de nationale overheden teruggedrongen. Daarvoor treedt echter geen Europese overheid in de plaats. Ook Brussel staat voor een vrije interne markt en voert deregulering in zijn schild.

Het oorspronkelijke idee van politieke integratie, dat voorzag in een gestage overdracht van nationale bevoegdheden (en loyaliteit) naar een Europees niveau, is hierdoor in het ongerede geraakt. De ontwikkeling van Europese politieke instituties krijgt hierdoor ook een heel andere impuls dan gesuggereerd wordt door denkbeelden over Europese 'staatsvorming' naar nationaal model, compleet met een Europese president, een Europees Parlement, Europese verkiezingen, een Europees burgerschap of een Europese Grondwet.

Globalisering vergt trouwens geen superstaten. De gedachte dat we alleen met Amerika, China of India kunnen concurreren door in Europa ook een politiek blok te vormen, miskent de overwegend economische aard van de globalisering en de eisen die het proces stelt, zoals innovatie, aanpassing, en modernisering. Kleine landen met zulke eigenschappen kunnen in een scherp concurrerende wereldeconomie in beginsel even goed meekomen als grote.

3. Een grote druk is er evenmin op de totstandkoming van een gemeenschappelijk veiligheidsbeleid, een klassieke drijfveer voor politieke eenwording. Na afloop van de Koude Oorlog zag de EU zich weliswaar genoodzaakt een gemeenschappelijk veiligheidsbeleid op te zetten, met ook de nodige aandacht voor defensie, maar zowel de nieuwe terroristische dreigingen als de wereldwijde aard ervan vereisten andermaal het primaat van de VS en zelfs de NAVO, actoren die ook in het verleden al een autonome Europese rol op defensiegebied hadden belet.

4. De vierde grote verandering is de renationalisering van de binnenlandse politiek in de EU-lidstaten, vooral als gevolg van nieuwe maatschappelijke problemen zoals de vorming van etnische getto's in de grote en middelgrote steden, structurele achterstanden en segregatie in het onderwijs, hoge jeugdwerkloosheid, en een sterk toegenomen criminaliteit. Aanpak van deze problemen vereist een sleutelrol voor de nationale staat.

De oude gedachte dat Europese integratie noodzakelijk is, omdat de nationale staat tekort schiet, gaat dus niet meer op. Integendeel, de nationale capaciteit neemt noodzakelijkerwijs toe op terreinen waar de EU weinig kan uitrichten. Wezenlijke aspecten van het politieke leven (openbare orde, budget, legitimiteit, relatie burger-overheid) blijven zo stevig in 'nationale' handen, ten koste van een Europese politieke identiteit.

Op hetzelfde moment dat in de EU een grondwettelijk project werd gelanceerd, eisten burgers niet helemaal ten onrechte een nationaal antwoord van hun overheid op de nieuwe problemen. En als dat antwoord niet kwam van de gevestigde politiek gaven de populistische politici dat wel.

Fortuyn, Haider en Le Pen hebben het veld geruimd, maar de gevestigde politiek heeft hun 'nationale agenda' goeddeels moeten overnemen. Dat heeft niets met een herlevend nationalisme te maken, maar met een noodzakelijke herwaardering van staatstaken in een globaliserend bestel. Van een geleidelijke transfer of loyalty zoals het oude ideaal van de Europese integratie dat wilde, is onder zulke omstandigheden geen sprake. En dat gegeven bepaalt mede de ruimte voor een heus constitutioneel Europees proces.

Het Europese constitutionele project heeft door zijn staatkundige symboliek en ten dele ook inhoud van meet af aan onvoldoende rekening gehouden met deze vier centrifugale krachten in de hedendaagse Europese politiek.

En er ontbrak ook een dimensie die toch onontbeerlijk is voor een modern constitutioneel project: een breed maatschappelijk draagvlak in de lidstaten; een krachtige democratische beweging van partijen en pressiegroepen; campagnes in de media en massademonstraties in de Europese hoofdsteden. Van meet af aan is het streven naar een Europese grondwet een eliteproject geweest, dat van bovenaf werd opgezet door enkele enthousiaste federalistische politici (zoals de Duitse minister van Buitenlandse Zaken Joschka Fischer en de Belgische premier Guy Verhofstadt), en dat eigenlijk alleen actief gesteund werd vanuit het Europees Parlement.

Belangrijk is te beseffen dat door het grondwettelijk echec het perspectief van verdere politieke integratie voorlopig achter de horizon verdwijnt. Niemand wil nog eens een decennium vergaderen over grootscheepse veranderingen in de opbouw van de Unie, met uiteindelijk een minimaal resultaat. Het dynamische concept van een 'steeds hechter verbond' van staten die langzaam maar zeker op steeds meer beleidsterreinen bevoegdheden overdragen naar de Europese instellingen, heeft plaatsgemaakt voor een meer statisch integratiepatroon van een hechte statengemeenschap met ten dele bovennationale instellingen, maar toch met een overwegend intergouvernementele inslag. Een EU waarin de rol van de lidstaten wordt benadrukt en samenwerking op deelterreinen plaatsvindt in wisselende gezelschappen.

De mislukking van het Europese grondwettelijk project markeert derhalve een kentering in het Europese integratieproces, wat ook precies de inhoud zal zijn van een nieuw herzieningsverdrag. Het kabinet-Balkenende heeft zich hiervan rekenschap gegeven door aan te koersen op een bescheiden tekst zonder constitutionele opsmuk.

Nederland staat daarin niet alleen, ook al wekken de achttien 'Vrienden van de Europese Grondwet', die dat document wel geratificeerd hebben en er graag mee verder willen, wel die indruk. Drie grote lidstaten (Frankrijk, Engeland en Polen) hebben de grondwet evenmin geratificeerd, en het Duitse voorzitterschap houdt de 'Vrienden van de Europese grondwet' op afstand. Kanselier Merkel moet immers de handen vrijhouden voor het noodzakelijke compromis met Sarkozy. Diens ideeën over een kleiner en eenvoudiger institutioneel verdrag wijken niet veel af van wat de Nederlandse regering voor ogen staat. Niet helemaal ten onrechte begroette minister Verhagen in mei 2007 de nieuwe Franse president als een 'bondgenoot' in de strijd voor verdragsherziening.

Engeland is door de sudden death van de Europese Grondwet zelf niet toegekomen aan een referendum, maar velen betwijfelen of het een 'ja' zou zijn geworden. Zeker is wel dat de nieuwe Britse premier Gordon Brown weinig moet hebben van Europese dagdromerij, en koste wat kost een referendum wil vermijden. Brown wordt dus de brede rug waar Balkenende zich achter kan verschuilen.

Berlijn doet er ook goed aan te beseffen dat zijn buurlanden in meerderheid kritisch staan tegenover grotere Europese invloed. Frankrijk en Polen voorop, maar ook Nederland, Tsjechië, Denemarken. En de grote aanjager van het Europese grondwettelijke project, de Belgische premier Verhofstadt heeft zojuist een smadelijke verkiezingsnederlaag geleden, en is van het politieke toneel verdwenen.

Wat Den Haag precies gerealiseerd zal krijgen in het nieuwe (herzienings)verdrag is nog ongewis, maar zeker is wel dat het Nederlandse EU-beleid in de toekomst op een andere leest zal moeten worden geschoeid dan de afgelopen vijftig jaar. Een evenwichtige legitimatie, die enerzijds recht doet aan de betekenis van de EU, en anderzijds aan de beperkte integratiedynamiek, is van groot belang voor een goede doorvoering van de Europese regels in de nationale politiek, en voor een gepaste betrokkenheid van de burgers bij de Europese zaak.