Nog te veel vragen rond Eritrea-missie

Nederland moet ervan uitgaan dat het zelf de klus moet klaren. Uit de brief aan de Kamer moet blijken of de risico-analyse van de regering rekening houdt met hervatting van de strijd tussen Eritrea en Ethiopië. Zolang hierin geen inzicht bestaat, is een goed besluit over deelname aan een VN-missie niet mogelijk, meent Rob de Wijk.De regering kan niet beticht worden van overhaaste besluitvorming inzake de VN-vredesmissie naar Ethiopië en Eritrea (Unmee). Medio juni schreven de ministers van Buitenlandse Zaken en Defensie reeds aan de Kamer over het informele verzoek van de VN om een bijdrage voor de operatie te overwegen. Ruim drie en een halve maand later is nog geen besluit genomen. Deze traagheid is verklaarbaar. Enerzijds is het rapport van de commissie-Bakker hiervoor verantwoordelijk. Dit rapport over de besluitvorming inzake militaire uitzendingen schetste een dramatisch beeld. De commissie schreef dat militaire haalbaarheden in de besluitvorming vaak ondergeschikt waren aan politieke wenselijkheden en dat politici in een aantal gevallen de reikwijdte van hun besluiten niet konden overzien. Het resultaat was een aantal uitglijders, met Srebrenica als dieptepunt.

De recente discussies over de gebrekkige besluitvorming hebben ertoe geleid dat de politiek kopschuw is geworden en nu juist uiterst zorgvuldig te werk wil gaan. Anderzijds lijken de voorwaarden voor een succesvolle operatie nu aanwezig. Unmee wordt een klassieke vredebewarende operatie onder Hoofdstuk VI van het VN-Handvest. Dit betekent een onpartijdige vredesmacht die met instemming van de betrokken partijen de uitvoering van een staakt-het-vuren of vredesakkoord controleert en geweld slechts voor zelfverdediging gebruikt. De regeringen van Ethiopië en Eritrea zijn een staakt-het-vuren overeengekomen, aanvaarden een veiligheidzone, lijken tot onderhandelingen bereid en lijken zelfs blij met de komst van een vredesmacht. De VN zal trachten het vredesproces op gang te brengen door vertrouwenwekkende structuren te bouwen waarin burgers en militairen gaan samenwerken en verzoening kan plaatsvinden. Een licht bewapende vredesmacht lijkt daarom te volstaan. Deze zienswijze is te simpel. Ten eerste is het nooit zeker dat partijen zich aan de afspraken houden. Dat geldt zeker voor de eerste weken en maanden na afkondiging van een staakt-het-vuren. De afgelopen paar jaar is de oorlog opgelaaid en geluwd, zijn afspraken gemaakt en geschonden. Het gevaar van terugval is niet geheel geweken, al was het alleen maar omdat het grote aantal ontheemden het sociaal-economische systeem met name van Eritrea en mogelijk ook van Soedan onder druk zet. De terugkeer van vluchtelingen is op gang gekomen, maar wordt gehinderd door verwoeste infrastructuur, vernietigde oogsten en landmijnen. Bovendien is er weliswaar een staakt-het-vuren, maar nog geen vredesakkoord. Er zijn helaas talrijke historische voorbeelden van partijen die een staakt-het-vuren juist gebruiken om zich te hergroeperen en de strijd te hervatten als vredesonderhandelingen in hun ogen tot niets leiden.

De hamvraag is daarom: wat doet de vredesmacht als de strijd weer oplaait? Er zijn twee mogelijkheden: de vrede afdwingen of terugtrekken. Het is echter uitgesloten dat de voorgestelde 4200 militairen, verdeeld over drie sectoren langs de duizend kilometer lange grens de vrede kunnen afdwingen. Bovendien voorziet resolutie 1320 hier niet in. De resolutie is, zoals geëist wordt door het veelbesproken toetsingskader voor uitzendingen, volstrekt helder: de vredesmacht heeft slechts een controlerende taak. Als een van beide partijen zich niet aan de afspraken houdt en de situatie te gevaarlijk wordt, dient de vredesmacht geëvacueerd te worden. Het slechtste wat een vredesmacht dan kan overkomen is dat politici thuis hen het verwijt maken dat ze niet hard genoeg zijn opgetreden en de vredesmacht verantwoordelijk houden voor het oplaaien van de strijd. De operatie is mislukt, niet omdat de vredesmacht geen goed werk heeft gedaan, maar omdat een van de partijen zijn woord breekt. Als de politieke wens ontstaat de vrede toch af te dwingen dienen de VN een nieuw mandaat en nieuwe geweldsinstructies te formuleren. Op basis daarvan moet opnieuw de aard en omvang van de vredesmacht worden bepaald. Dat de nieuwe vredesmacht dan mogelijk tientallen malen groter wordt, hoeft geen betoog. Als de strijd oplaait kan voor de vredesmacht militair een penibele situatie ontstaan. Een evacuatie kan betekenen dat de vredesmacht zich een uitweg moet vechten. Dat kan slechts als zij over genoeg gevechtskracht en transportcapaciteit, in dit geval helikopters, beschikt. Maar ook kunnen afspraken worden gemaakt met strijdkrachten in de regio om bij de evacuatie te assisteren. Frankrijk heeft troepen in Djibouti en de regio valt ook binnen het bereik van de Amerikaanse Zesde Vloot. De Amerikanen hebben de beschikking over snel inzetbare mariniers, helikopters en vliegtuigen en zijn technisch in staat Nederland te hulp te schieten. Het is echter ongebruikelijk dat een land daarvoor een garantie geeft. Nederlandse eenheden moeten er daarom vanuit gaan dat ze de klus zelf moeten klaren. Daarbij komt dat het dagen, mogelijk weken duurt voordat een omvangrijke hulpoperatie door derden van de grond komt. De afstanden die moeten worden overbrugd zijn groot en grote delen van het terrein zijn moeilijk toegankelijk. Ten tweede kunnen lokale onruststokers zich aan het gezag van hun meerderen onttrekken en zich tegen de vredesmacht keren. Deze zogenaamde 'spoilers' kunnen actief worden als zij bijvoorbeeld ontevreden zijn met het vredesakkoord waarover door hun leiders wordt onderhandeld. 'Spoilers' leveren het akelige dilemma op van afzijdigheid of ingrijpen. Het Brahimi-rapport over vredesoperaties dat voor de Millennium Top van de VN werd geschreven, is hierover volstrekt duidelijk. De vredesmacht moet volgens het rapport voldoende vuurkracht hebben om zich zelf te kunnen verdedigingen, hard terug te slaan als lokaal 'spoilers' actief zijn en het initiatief in handen te kunnen houden. Volgens de commissie-Brahimi betekent dit 'grotere, beter uitgeruste en duurdere strijdkrachten die een geloofwaardige afschrikking kunnen vormen, in tegenstelling tot de symbolische en niet-bedreigende aanwezigheid die traditionele peacekeeping kenmerkt'. De commissie verwerpt daarmee het standpunt dat blauwhelmen door hun onpartijdige en terughoudende optreden wel buiten schot zullen blijven. Het rapport gaat zelfs zo ver dat geloofwaardig optreden ook de bereidheid inhoudt slachtoffers te aanvaarden. Als de commissie-Brahimi serieus wordt genomen vereist afschrikking en robuust optreden voldoende vuurkracht en een snel inzetbare eenheid die achter de hand wordt gehouden. Zeker is dat onder deze omstandigheden de 'Shirbrig', die de operatie moet uitvoeren, een achterhaald concept is. Deze multinationale brigade is slechts bedoeld voor relatief lichte, klassieke vredebewarende taken. De deelname van Canada, dat veel ervaring met vredesmissies heeft, is een pluspunt. Toch kan Canada de afwezigheid van een groot land niet compenseren, want haar krijgsmacht is enigszins vergelijkbaar met die van Nederland. Als we de commissie-Brahimi volgen zou de Shirbrig het beste kunnen worden ingezet ter aflossing van een robuuste eenheid die als eerste het operatiegebied wordt ingestuurd. In dit verband merkt de commissie-Brahimi ook op dat optreden onder risicovolle omstandigheden volstrekt duidelijke commandostructuren vereist om eenheid van inspanning te bereiken. Alle middelen en alle inspanningen dienen voor één doel te worden aangewend en op elkaar te zijn afgestemd. Alleen dan is onder gevaarlijke omstandigheden succesvol optreden mogelijk. Dat kan alleen als er een heldere verdeling is van bevoegdheden tussen de speciale vertegenwoordiger van de secretaris-generaal van de VN en de militaire commandant van de vredemissie. In situaties waarin gevechtsoperaties moeten worden uitgevoerd is een éénhoofdige militaire leiding onontbeerlijk, maar daarin voorziet de traditionele VN-structuur niet. Uit de brief aan de Kamer moet blijken of de risico-analyse van de regering rekening houdt met het oplaaien van de strijd of 'spoilers'.

Als met hervatting van de oorlog rekening wordt gehouden is de vraag onder welke omstandigheden tot evacuatie wordt besloten. Als met 'spoilers' rekening wordt gehouden is ook de vraag welke geweldsinstructies van toepassing zijn. Afhankelijk van deze inzichten wordt de bewapening van de mariniers bepaald. Zolang dit allemaal niet duidelijk is, is het onmogelijk voor of tegen de gang naar Ethiopië en Eritrea te zijn.