Research

Europe and the EU

Reports and papers

Migratiebeleid: Splijtzwam van de EU?

21 May 2019 - 16:33
Bron: Mauricio Lima (The New York Times)

Sinds de migratiecrisis van 2015 domineert migratiebeleid het publieke en politieke debat over de EU. Politieke partijen en lidstaten hebben sterk uiteenlopende ideeën over oplossingen, variërend van het sluiten van nationale grenzen tot het creëren van legale manieren voor vluchtelingen om naar de EU te komen. De Turkijedeal, afspraken met Noord-Afrikaanse landen over opvang in de regio én versterkte bewaking van de buitengrenzen hebben vooralsnog de druk van de ketel gehaald. Echter, over voorstellen van de Europese Commissie voor lange termijn oplossingen kunnen de lidstaten nog altijd geen overeenstemming bereiken. Om je bij de Europese verkiezingen van 23 mei te helpen een geïnformeerde keuze te maken, gaat dit paper in op twee vragen: Wat speelt er op het gebied van migratie in de EU? En wat betekent jouw stem op een Nederlandse politieke partij in de Europese context?

1. Migratiebeleid in de EU

De grote aantallen asielzoekers, die onder andere als gevolg van de oorlog in Syrië in 2015, naar de EU kwamen, maakte pijnlijk duidelijk dat het Europees beleid niet goed werkte. Zo bleek dat, ondanks EU-regelgeving, lidstaten als Griekenland hun asiel en receptiesysteem niet goed op orde hadden, waardoor de EU agentschappen operationele steun bij opvang en registratie moesten verlenen.1 Daarnaast bleken de Dublin-afspraken onhoudbaar, omdat de landen van aankomst – zoals Italië en Griekenland - in de praktijk de grote hoeveelheid asielaanvragen niet aankonden – zowel qua aantallen als qua draagvlak onder de bevolking. Asielzoekers zelf wilden zich vaak ook niet laten registreren in het EU-land van aankomst, aangezien ze liever doorreisden naar bijvoorbeeld Duitsland of Zweden.2

Lidstaten namen vervolgens unilateraal maatregelen om de irreguliere migrantenstromen in te dammen. Hongarije bouwde een grenshek, Oostenrijk en Hongarije zetten treinen en bussen in om irreguliere migranten te vervoeren richting Duitsland, Duitsland verklaarde zich open door de ‘Wir Schaffen Dass’ uitspraken van Merkel, en verschillende lidstaten herintroduceerden tijdelijk grenscontroles. Deze maatregelen waren veelal niet in lijn met de Dublin-afspraken en/of het idee van open binnengrenzen van de Schengenzone.

De Europese Commissie reageert snel, maar de onderhandelingen lopen vast

Ook vanuit de Europese Commissie kwam er een snelle respons, o.a. door middel van een voorstel van een vrijwillig verdelingssysteem van asielzoekers (Emergency Relocation Scheme)3, dat door het Europees Parlement en de Raad in September 2015 werd aangenomen.4 Daarnaast verruimde de Europese Commissie de mogelijkheden om tijdelijke grenscontroles binnen het Schengengebied weer in te stellen en te verlengen.

Voor de langere termijn deed de Commissie bovendien een aantal voorstellen om het Europees migratie en asielbeleid structureel te hervormen onder de noemer de European Agenda for Migration. Allereerst ging dit om de aanpassing van het Dublin systeem, waarbij er in tijden van een groot aantal aankomsten automatisch een herverdelingsmechanisme in werking moet treden, waarbij asielzoekers over de lidstaten worden verdeeld.5 Om asielstandaarden verder te harmoniseren stelde de Commissie een eenduidige Europese asielprocedure voor6, gemeenschappelijke kwalificatiestandaarden op basis waarvan asielaanvragen wel of niet worden gehonoreerd7, en een verdere harmonisering van regels rondom de opvang van asielzoekers.8 Om deze aanpassingen te faciliteren stelde de Commissie verder  een uitbreiding van het EURODAC systeem voor9, alsmede een versterkt mandaat voor het EASO, dat daarmee een volwaardig Europees asielbureau moest worden.10 Ook zette de Commissie in op het uitbreiden van mogelijkheden voor asielzoekers om op een reguliere manier naar de EU te komen, het zogeheten resettlement.11 Deze voorstellen zijn nog altijd niet aangenomen, omdat de lidstaten in de Raad geen overeenstemming kunnen bereiken.12 Wel is er overeenstemming bereikt over een voorstel omtrent het terugsturen van uitgeprocedeerde asielzoekers naar hun land van herkomst.13 Tenslotte heeft de Commissie recent nog voorgesteld Frontext uit te bouwen tot een operationele Europese Grens- en kustwacht van 10.000 personen die intensief samenwerken met de lidstaten.

"Alle door de Europese Commissie gedane voorstellen in het kader van de European agenda on Migration gaan richting meer Europese integratie en harmonisatie."

Alle door de Europese Commissie gedane voorstellen in het kader van de European agenda on Migration gaan richting meer Europese integratie en harmonisatie. Dit staat haaks op de insteek van EU lidstaten, die migratie en asiel voornamelijk vanuit nationale belangen bekijken, waarbij nationale veiligheid, identiteit en soevereiniteit een grote rol spelen. Die nationale belangen lopen bovendien behoorlijk uiteen, gezien de verschillende uitdagingen die de lidstaten hebben op het gebied van migratie en asiel. Het maakt nogal uit of je een frontline of transit lidstaat bent, of juist een bestemmingsland. Het is dan ook niet verassend dat de Commissievoorstellen nog niet kunnen rekenen op een meerderheid in de Raad, waar de lidstaten bijeen komen.

De rol van het Europees Parlement op het gebied van migratie en asiel

Alhoewel de lidstaten in de Raad vaak op de voorgrond treden op het gebied van Europees asiel en migratiebeleid, zijn zij niet de enige spelers. Veruit de meeste beleidsvoorstellen van de Europese Commissie op dit beleidsterrein vallen onder de gewone wetgevingsprocedure van de Europese Unie. Dit betekent dat het Europees Parlement ook aanpassingen mag voorstellen en moet instemmen met het uiteindelijke voorstel voordat het wetgeving wordt.14

Het Europees Parlement is dus een belangrijke speler. Door te stemmen op 23 mei bepaal jij de samenstelling van het Parlement. Zo heb je direct en indirect invloed op de positie van het Europees Parlement op dit, en andere dossiers. Het gaat hierbij dus niet zozeer om een stem vóór of tegen de EU, maar (als je dit thema zwaar meeweegt in je keuze) voornamelijk om een politieke stem voor een restrictiever of meer open migratie en asielbeleid, en de vraag hoe dat moet worden ingericht. Wanneer het op migratie aankomt valt er tijdens de Europese verkiezingen dus daadwerkelijk iets te kiezen. Een uitgebreid overzicht van de standpunten van Europese fracties op migratie kunt u vinden op de Euractiv website.15

2. Wat valt er te kiezen op migratie tijdens Europese verkiezingen?

Wie in aanloop naar de Europese verkiezingen de balans wil opmaken op het gebied van Europees migratiebeleid, kan constateren dat er sinds de ‘migratiecrisis’ veel stappen zijn gezet maar dat het beleid nog verre van crisisbestendig is. Van alle stapels onafgewerkte dossiers op het bureau van Juncker, is dat over asiel en migratie veruit het dikst.16 Dit ligt niet zozeer aan de ambities en inspanningen van de Europese Commissie of het Europees Parlement, maar vooral aan de verdeeldheid tussen Europese leiders over een gezamenlijk migratiebeleid. Met de Europese verkiezingen in aantocht is een oplossing nog steeds niet in zicht. Maar wie kan hierop worden afgerekend? Wat valt er nu te kiezen op migratie tijdens de Europese verkiezingen? En hoe wordt het debat hierover gevoerd in Nederland?

Nederlands verkiezingsdebat over Europees migratiebeleid

Wie in Nederland naar een Europees verkiezingsdebat over migratie luistert, zou bijna vergeten dat het om Europese verkiezingen gaat.17 De politieke partijen plaatsen hun (nationale) standpunten omtrent migratie zelden in de bredere Europese context. Exemplarisch hierbij is de inzet van de VVD op “Nederlands belang eerst”.18 Op migratiegebied stelt de VVD dat grensbewaking een nationale bevoegdheid is, maar dat de Europese Grens- en Kustwacht wel moet kunnen ingrijpen als lidstaten het bewaken van de buitengrens niet op orde hebben.19 Wanneer is dit het geval, wie beslist hierover en wat doen we als niet alleen Nederland maar ook de zuidelijke lidstaten hun eigen belangen eerst plaatsen? Hierover doet de VVD geen uitspraken.

De VVD is hierin geen uitzondering. Ook voorstellen in andere verkiezingsprogramma’s  omtrent solidariteit en de herverdeling van vluchtelingen, de harmonisering van het Europees asiel- en migratiebeleid en het bewaken van de buitengrenzen raken aan de bevoegdheden en soevereiniteit van andere lidstaten zonder dit expliciet te vermelden. Hierdoor wordt opvallend weinig aandacht besteed aan de gevoeligheden bij andere lidstaten en daarmee ook de haalbaarheid van plannen in Europa of de eigen Europese fractie. Bij een aantal partijen wordt wel verwezen naar de noodzaak van financiële consequenties voor lidstaten die niet willen meewerken aan de herverdeling van vluchtelingen. Zo noemt het D66 verkiezingsprogramma zelfs nadrukkelijk de patstelling tussen de lidstaten, maar geeft hier verder geen gevolg aan dat verder reikt dan dat ‘Nederland zich vol moet inzetten voor een snel besluit tot de invoering van een nieuw systeem.20 Hoe dit gedaan kan worden blijft echter ongewis.

"Wie in Nederland naar een Europees verkiezingsdebat over migratie luistert, zou bijna vergeten dat het om Europese verkiezingen gaat."

Wat zeggen de Europese verkiezingsprogramma’s wél op het gebied van migratie? Bij de coalitiepartijen VVD, CDA, D66 en Christenunie wordt, zoals verwacht, met name ingezet op de kernthema’s van de Nederlandse regering.21 Er is wel duidelijk een verschil in klankkleur tussen de regeringspartijen VVD en CDA tegenover D66 en CU. Het is geen verassing dat de VVD probeert om met een hardere toon de kiezers op de rechterflank naar het midden te trekken. Maar ook het CDA lijkt van deze strategie mee te willen profiteren. Alhoewel het verkiezingsprogramma van de CDA milder van toon is dan de VVD  (er worden bijvoorbeeld bredere definities gehanteerd van de grondoorzaken van migratie alsook de doelstellingen van ontwikkelingssamenwerking) nuttigt het CDA ook klare taal over het stoppen van ontwikkelingshulp voor landen die weigeren om migranten tegen te houden die naar Europa op weg zijn. In de verkiezingscampagne stelde Buma zelfs dat EU-lidstaten die te weinig doen aan hun grensbewaking tijdelijk uit de Schengenzone moeten worden gezet.22Dit zal een doorn in het oog zijn van coalitiepartner D66, die nadrukkelijk in haar verkiezingsprogramma stelt dat het opnieuw invoeren van grenscontroles door lidstaten onaanvaardbaar is.23

En wat zijn de standpunten van de grootste oppositiepartijen in de peilingen op migratie? Op de rechterflank wordt door Forum voor Democratie (FvD ) en de Partij van de Vrijheid (PVV) vooral ingezet op het terugwinnen van nationale controle op migratiebeleid. Zo stelt FvD, nieuwkomer tijdens deze Europese verkiezingen, dat Nederland weer zelf moet kunnen beslissen over het eigen immigratiebeleid: De ‘migratiedruk’ kan volgens FvD alleen worden tegengehouden als we zelf onze eigen grenzen weer gaan bewaken en verdedigen.24 Ook de PVV zet in op ‘baas worden over de eigen grenzen’: Het Schengen verdrag kan opgezegd worden en er moeten weer nationale grenscontroles worden ingevoerd – waarbij een totale asielstop geldt voor immigranten uit islamitische landen.25

Op de linkerflank wordt door de oppositiepartijen als Groenlinks en de Partij van de Arbeid (PvdA) ook aandacht besteed aan het bewaken van de buitengrenzen en het onder controle brengen van irreguliere migratie, waarbij juist wordt gepleit voor Europese oplossingen zoals het versterken van de Europese Grens-en Kustwacht. Daarnaast leggen de PvdA en Groenlinks meer de nadruk op de bescherming van vluchtelingen alsook de kwetsbaarheid van economische vluchtelingen. De PvdA maakt hierbij notie van het polariserende en de dikwijls inhumane toon van het Europese debat over vluchtelingen en economische migranten.26

Maar is migratie wel zo belangrijk voor de Europese kiezer?

Uit Eurobarometer onderzoek blijkt dat zowel de Nederlandse kiezer als de Europese kiezer in het algemeen, migratie als grootste uitdaging ziet. Dit betekent niet dat migratie in alle lidstaten even belangrijk wordt gevonden, maar wel dat kiezers in Europa zich gemiddeld het meeste zorgen maken over migratie.  Op het eerste gezicht lijkt het dus niet vreemd dat Viktor Orban (Hongarije), Matteo Salvini (Italië) en Steve Bannon (voormalig adviseur van Trump) de Europese verkiezingen een referendum over migratie hebben genoemd. Hun pogingen om op dit onderwerp campagne te voeren lijkt succesvol. Recente peilingen laten in heel Europa een opkomst zien van eurosceptische partijen met anti-immigratie standpunten.

"Peilingen wijzen uit dat bezorgdheid over migratie onder Hongaren (21%) achterblijft bij bezorgdheid over gezondheidszorg, sociale zekerheid (49%), inflatie en de kosten van levensonderhoud (29%)."

Maar wie onder de oppervlakte kijkt, krijgt toch een heel ander beeld van de wensen en zorgen van Europese kiezers. Een goed voorbeeld hiervan is Hongarije, waar de regerende Fidesz-partij de meerderheid van de zetels in het Europees Parlement lijkt te winnen met een anti-migratie (en anti-Brussel) campagne. In dat licht is het opmerkelijk dat nationale peilingen uitwijzen dat de bezorgdheid over migratie onder Hongaren (21%) achterblijft bij hun bezorgdheid over gezondheidszorg en sociale zekerheid (49%), alsmede de inflatie en de kosten van levensonderhoud (29%).27 Het gevolg hiervan is dat de gemiddelde Hongaar zich grotere zorgen maakt over mensen die het land verlaten (emigratie) dan mensen die het land binnenkomen (immigratie).
 

Hongarije is bovendien geen uitzondering. Uit recent onderzoek (waarbij nationale peilingen uit 14 verschillende lidstaten zijn bestudeerd) is gebleken dat in sommige landen kiezers binnenlandse kwesties - zoals corruptie, de kosten van levensonderhoud, gezondheid, huisvesting en werkloosheid - als belangrijkste zorgen ervaren.28 Niet alleen in Hongarije maar ook in Griekenland, Italië, Polen, Roemenië en Spanje maken kiezers zich meer zorgen over de binnenlandse situatie en mensen die daardoor het land verlaten in plaats van binnenkomen.29 Voor de meeste Europese kiezers staan binnenlandse kwesties, op zijn minst naast migratie als kernthema. Hoewel migratie dus een belangrijk onderwerp is voor veel kiezers, is dit niet het enige strijdtoneel voor stemmen.

Volg @hvdbij en @WouterZweers op Twitter voor hun laatste updates.

  • 1. Zie EASO Special Support Plan to EL 2015 en EASO Hotspot Operating Plan to EL, beschikbaar  online: https://www.easo.europa.eu/archive-of-operations 
  • 2. In 2015 vroegen bijvoorbeeld slechts  13.197 van de in totaal 856,723 in Griekenland aangekomen irreguliere migranten asiel aan in Griekenland, oftewel 1,54%. Bron: The refugee crisis in Greece in the aftermath of the 20 March 2016 EU-Turkey Agreement, ESPN Flash Report 2016/64.
  • 3. Zoals voorzien in het verdrag van Lissabon in artikel 78(3) TFEU.
  • 4. Zie http://www.europarl.europa.eu/legislative-train/theme-towards-a-new-policy-on-migration/file-2nd-emergency-relocation-scheme 
  • 5. European Commission (2016). Proposal for a Regulation Of The European Parliament And Of The Council establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person (recast), COM(2016) 270 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52016PC0270, p. 17-19.
  • 6. European Commission (2016). Proposal for a Regulation Of The European Parliament And Of The Council establishing a common procedure for international protection in the Union and repealing Directive 2013/32/EU, COM/2016/0467 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2016:0467:FIN.
  • 7. European Commission (2016). Proposal for a Regulation Of The European Parliament And Of The Council on standards for the qualification of third-country nationals or stateless persons as beneficiaries of international protection, for a uniform status for refugees or for persons eligible for subsidiary protection and for the content of the protection granted and amending Council Directive 2003/109/EC of 25 November 2003 concerning the status of third-country nationals who are long-term residents, COM/2016/0466 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=COM:2016:0466:FIN.
  • 8. European Commission (2016). Proposal for a Directive Of The European Parliament And Of The Council laying down standards for the reception of applicants for international protection (recast), COM/2016/0465 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52016PC0465.
  • 9. European Commission (2016). Proposal for a Regulation Of The European Parliament And Of The Council on the establishment of 'Eurodac' for the comparison of fingerprints for the effective application of [Regulation (EU) No 604/2013 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person] , for identifying an illegally staying third-country national or stateless person and on requests for the comparison with Eurodac data by Member States' law enforcement authorities and Europol for law enforcement purposes (recast), COM/2016/0272 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX%3A52016PC0272.
  • 10. European Commission (2016). Proposal for a Regulation Of The European Parliament And Of The Council on the European Union Agency for Asylum and repealing Regulation (EU) No 439/2010, COM/2016/0271 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52016PC0271.
  • 11. European Commission (2016). Proposal for a Regulation Of The European Parliament And Of The Council establishing a Union Resettlement Framework and amending Regulation (EU) No 516/2014 of the European Parliament and the Council, COM/2016/0468 final, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:52016PC0468.
  • 12. Voor de status van de discussies omtrent de verschillende voorstellen: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/PDF/?uri=CONSIL:ST_6600_2019_INIT&from=EN
  • 13. European Commission (2018). Regulation (EU) 2018/1860 of the European Parliament and of the Council of 28 November 2018 on the use of the Schengen Information System for the return of illegally staying third-country nationals, PE/34/2018/REV/1, https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?uri=CELEX:32018R1860
  • 14. Zie voor een uitleg en schematische weergave van de gewone wetgevingsprocedure: http://www.europarl.europa.eu/external/html/legislativeprocedure/default_nl.htm
  • 15. Beatriz Rios, ‘EU elections 2019: Where do parties stand on migration?’ Euractiv (21-5-2019).
  • 16. Bijou van der Borst, ‘Europees migratiebeleid muurvast: EU-leiders vechten elkaar de tent uit’ NOS (16 mei 2019).
  • 17. Wil je weten wat er in andere lidstaten speelt tijdens de Europese verkiezingen? Lees dan het themadossier #EP2019 op de Clingendael website, waar blogs te vinden zijn van experts uit verschillende lidstaten over de Europese verkiezingen.
  • 18. VVD EU verkiezingsprogramma 2019, p. 8.
  • 19. VVD EU verkiezingsprogramma 2019, p. 5.
  • 20. D66 EU verkiezingsprogramma 2019, p.35.
  • 21. Uit het regeerakkoord en verschillende Kamerbrieven blijkt dat de Nederlandse regering in Brussel inzet op de volgende kernpunten: Het voorkomen en beperken van irreguliere migratie, een solidair en solide asielstelsel binnen EU en Nederland, het versterken van opvang en bescherming voor vluchtelingen en ontheemden in de regio, het bevorderen van legale migratieroutes, minder illegaliteit en meer terugkeer, en het stimuleren integratie en participatie. Zie: Ministerie van Justitie en Veiligheid, Integrale migratieagenda, Kamerbrief 29 maart 2018 (kenmerk: 2199350), p. 3; Coalitie (2017). Vertrouwen in de toekomst – Regeerakkoord 2017-2021, hoofdstuk 4.5.
  • 22. Tobias den Hartog en Laurens Kok, ‘Buma: grens open, dan geen geld en visa’ AD (27 april 2019).
  • 23. D66 EU verkiezingsprogramma 2019, p34.
  • 24. FvD EU verkiezingsprogramma 2019, p. 1 en 3.
  • 25. PPV EU verkiezingsprogramma 2019, p.1.
  • 26. A EU verkiezingsprogramma 2019, p. 19.
  • 27. Zsuzsanna Végh, ‘European Parliamentary elections in Hungary’ Clingendael #EP2019 election platform (2 mei 2019).
  • 28. The poll, carried out by YouGov across 14 European Union (EU) member states covering 80% of the seats in the European Parliament, provides a snapshot of opinion across major issues, such as security, migration, climate change, living standards and national economic performance.” In: ECFR reportA majority of Europe's voters do not consider migration to be the most important issue, according to major new poll’ (1 april 2019).
  • 29. ECFR reportA majority of Europe's voters do not consider migration to be the most important issue, according to major new poll’ (1 april 2019).