De militaire staat van Europa

Het Center for Strategic and International Studies (CSIS) in Washington trok media oktober met een studie over 'Europese Defensie Integratie' (European Defense Integration, Bridging the Gap Between Strategy and Capabilities) veel aandacht; waarschijnlijk vanwege het voorwoord van voormalig SACEUR, generaal Ralston en voormalig voorzitter van het Militair Comité van de NAVO, generaal Naumann. De noodzaak van verdere samenwerking op defensiegebied in Europa werd in dezelfde week nog eens onderstreept, toen de Italiaanse regering bekend maakte het defensiebudget tot een historisch dieptepunt van 0,84 procent van het BNP te verlagen.

Kloof

De Amerikaanse studie is de zoveelste in een rij van studies die de vele tekortkomingen van Europese landen op defensiegebied inventariseert. Maar niet eerder geschiedde dit op zo'n transparante en onthullende wijze. De studie maakt duidelijk dat de ambitie van de Europese Unie ook op militair gebied een mondiale speler te worden, nog verre toekomstmuziek is. Zo beschikken de Europese landen in totaal over 1,9 miljoen militairen. Maar generaal Jones, de NAVO-opperbevelhebber van de NAVO in Europa, verklaarde vorig jaar voor de Commissie Buitenlandse Betrekkingen van de Amerikaanse Senaat, dat slechts 3-4 procent van deze militairen direct ingezet kan worden voor expeditionaire operaties. Her ontbreekt de Europese landen vooral aan inzetbare, interoperabele C4ISR, strategisch zee- en luchttransport en inzetbare logistiek. Tegelijkertijd is er in Europa sprake van de nodige duplicatie op het gebied van hoofdkwartieren, training, infrastructuur en bases.

Vaak dient als maatstaf voor de defensie-inspanning van een land het percentage van het BNP dat aan defensie wordt besteed. Veel belangrijker is echter hoe het defensiegeld wordt besteed en wat de uiteindelijke output is in termen van gereedheid, inzetbaarheid, voort-zettingsvermogen en interoperabiliteit van commandovoering, uitrusting etc. Zo wordt algemeen als vuistregel aangenomen dat voor een krijgsmacht die up-to-date wil blijven, zo'n 25 procent van het defensiebudget naar investeringen moet gaan. De Europese lidstaten van de NAVO besteden gemiddeld slechts 13 procent van hun defensiebudget aan investeringen en ongeveer 44 procent aan personeel. Daarbij is het een publiek geheim dat gemiddeld 17 procent van de investeringen niet aan wapensystemen wordt besteed, maar aan kazernes etc. Landen als Italië en België geven zelfs minder dan 10 procent van hun defensiebudget aan investeringen uit. Beide landen besteden echter zo'n 70 procent van hun defensiebudget aan personeel. Bij gelijkblijvende defensiebudgetten en stijgende personeelskosten wordt deze scheve verhouding alleen maar groter. Ter vergelijking: de Verenigde Staten besteden meer dan 25 procent van het defensiebudget aan investeringen en ongeveer eenderde deel aan personeel. Op het gebied van Research & Development is het verschil tussen Europa en de Verenigde Staten nog schrijnender. De Verenigde Staten geven op dit gebied met zo'n 70 miljard dollar, meer dan vijf maal zoveel uit als de Europese landen bij elkaar. De militairtechnologische kloof tussen de Verenigde Staten en Europa wordt zo steeds groter.

Samenwerking

De studie doet ook de aanbeveling om militaire operaties gemeenschappelijk te financieren (common funding). Dit onderwerp is onlangs ook weer door minister Kamp bij de NAVO geagendeerd, maar hij ondervond weinig bijval. Het is natuurlijk een onbillijke situatie dat landen die wel het politieke groene licht voor een militaire missie geven maar geen militaire bijdrage leveren, de landen die dit wel doen voor de kosten van de operatie laten opdraaien (costs lay as they fall). De Amerikaanse studie waarschuwt ervoor, dat landen vanwege de financiële kosten wel eens minder bereid kunnen zijn eenheden voor de NATO Response Force beschikbaar te stellen.

De studie beschouwt de politieke en budgettaire beperkingen waarmee de Europese hoofdsteden te maken hebben echter als een gegeven en beveelt als oplossing een grotere defensie integratie aan. Daarmee wordt bedoeld de inspanningen van individuele Europese landen, de Europese Unie en de NAVO te coördineren om tot een grotere set van collectieve defensiecapaciteiten te komen. Er bestaat immers een substantiële overlap tussen het lidmaatschap van NAVO en EU. 19 Europese landen zijn lid van beide organisaties en de EU-landen die geen lid zijn van de NAVO hebben nauwe banden met het bondgenootschap door het Partnership for Peace. Een grotere samenwerking op defensiegebied zou niet alleen mogelijk, logisch, zo niet onvermijdelijk zijn. Zowel binnen de NAVO als binnen de ELT lopen programma's ter verbetering van de militaire capaciteiten. Bij de NAVO zijn dat de Prague Capabilities Commitments (PCC) en bij de EU het European Capabilities Action Plan (ECAP).

EDA

De ontwikkelingen op defensiegebied binnen de EU hebben tot op heden een stroperig verloop. Het is inmiddels al weer zes jaar geleden toen de Europese Raad, de 'Helsinki Headline Goal 1999' aanvaardde, inhoudende dat de EU in 2003 over een snel inzetbare strijdmacht van 60.000 man zou beschikken. Deze doelstelling is nog steeds geen realiteit. De nieuwe Headline goal 2010 is vooral gericht op de kwalitatieve verbetering van de Europese militaire capaciteiten. Het derde overzicht van verbeteringen op het gebied van militaire capaciteiten in de EU, dat in mei jl. verscheen, geeft ook hier een weinig bemoedigend beeld. Van de 64 tekortkomingen zijn er zeven verholpen (bijvoorbeeld NBC-bataljons), bij een viertal is de situatie verbeterd (bijvoorbeeld gemechaniseerde infanteriebataljons) en in 53 gevallen is de situatie vrijwel onveranderd (bijvoorbeeld zee- en luchttransport). Binnen de Europese Unie is een potentieel belangrijke rol op het gebied van militaire capaciteiten weggelegd voor her recentelijk opgerichte Europese Defensie Agentschap (EDA). Met het FDA beschikken de Unie en lidstaten voor het eerst over een instrument om de versterking van de Europese militaire capaciteiten te coördineren en tegelijkertijd de effectiviteit en de efficiëntie van de Europese defensie-inspanningen te vergroten. Naast versterking van de Europese militaire capaciteiten, dient het EDA de materieelverwerving te bevorderen, de Europese basis voor de defensie-industrie en technologie te versterken, een Europese defensiemarkt te scheppen en de research & development te coördineren. Verheugend is dat de besluitvorming bij het EDA geschiedt op basis van gekwalificeerde meerderheid. In beginsel wordt hiermee de slagvaardigheid vergroot en kunnen patstellingen worden voorkomen. Het is voor het eerst dat deze wijze van besluitvorming op defensiegebied mogelijk is. In ieder geval zouden bij de activiteiten van het EDA de talrijke aanbevelingen in de studie van her CSIS een waardevolle rol kunnen spelen.