Research
Articles
Europa bovenin de overheid - directeuren en Europa
Directeuren als Europese schakel
De vervlechting van het nationale beleid en regelgeving met het juridische en beleidskader van de EU heeft gevolgen voor het werk van de Rijksoverheid. Europa is inmiddels in veel beleidsdomeinen doorgedrongen, waarbij de nadruk ook steeds vaker ligt op implementatie, toepassing, en handhaving van Europese regels. Juist in Nederland is het hierbij oppassen geblazen - bij de implementatie van Europees overeengekomen regels zijn al meermalen problemen ontstaan1. Ook de binnenlandse legitimering van het Nederlandse Europa-beleid is niet langer vanzelfsprekend. Beleidsmakers bij de overheid moeten met deze ontwikkelingen rekening houden. Daarom is de inbedding en integratie van Europese kennis en ervaring binnen de Rijksoverheid een punt van aandacht2.
De veronderstelling is daarbij dat een integraal en gericht nationaal Europa-beleid vereist dat ambtenaren en beleidsmakers bepaalde kwaliteiten en vaardigheden in huis hebben3. Het functieniveau van directeuren speelt hierbij op het eerste gezicht een cruciale rol. Door hun positie tussen het hogere ambtelijk en politiek niveau en de afdelingshoofden en dossierhouders zijn directeuren immers de 'middenvelders' op het Europese speelveld. De meeste directeuren spelen weliswaar niet 'in de spits' in Brussel; ze zijn wel verantwoordelijk voor de adequate afhandeling van dossiers op het traject Den Haag - Brussel, zoals het voorkomen van belangenconflicten en imagoschade. Dit vergt betrokkenheid vanaf het begin van de beleidscyclus tot aan de uiteindelijke besluitvorming en/of implementatie en uitvoering van het dossier. Juist omdat het Europese circus doordraait, is voor deze doorkijk de voortdurende aandacht en inzet van directeuren vereist. De uitdaging voor directeuren ligt derhalve in het bieden van dossieroverstijgende betrokkenheid bij Europees beleid.
Welke competenties moeten directeuren beschikken om een dergelijke bijdrage te leveren aan het nationale Europabeleid? Het bieden van een 'helikopterview' vereist ten eerste voldoende politiek-bestuurlijk bewustzijn en inzicht in het Europese krachtenveld, zodat een directeur de uitgangspunten van het Nederlandse EU-beleid helder op het netvlies heeft en Europese en nationale agenda's met elkaar kan verbinden. Directeuren moeten bovendien de vaardigheid bezitten om vroegtijdig beleidsmatige en politieke speer- en pijnpunten te signaleren, vanuit de hoofdlijnen van dossiers die door beleidsmedewerkers worden aangereikt. Hun taak ligt er vervolgens in, deze kernpunten tijdig en adequaat op te schalen naar de ambtelijk-politieke top en het decentrale niveau van uitvoering. Meer specifieke Europese competenties van directeuren liggen vooral op het terrein van de inzet van mensen en middelen. Deze managementstaak heeft echter een belangrijke doorwerking naar het beleid en de inzet. Denk aan het structureel agenderen van Europese onderwerpen in overleg en vergaderingen; het opnemen van een EU-paragraaf in alle beleidsnotities, maar ook het beschikbaar stellen van toereikend reisbudget voor vergaderingen en overleg op EU-niveau en bilateraal.
De organisatie van Europa
Welke factoren bepalen in de praktijk de mate van Europeanisering van directeuren? Uit recent survey onderzoek onder de doelgroep komt naar voren dat de concrete invloed en relevantie van Europa in het dagelijks werk een van de belangrijkste verklarende factoren is4. Op terreinen waar Europa het nationale beleid nauwer invult, bijvoorbeeld kaders stelt in de vorm van harde wet- of regelgeving is beïnvloeding van het Europese speelveld belangrijk. Wanneer de directe invloed van 'Brussel' is beperkt tot reguliere uitwisseling van best practices of subsidieprogramma's, blijft Europa slechts een externe dimensie van nationaal beleid, en niet direct van belang voor de directeur.
Een tweede bepalende factor voor de Europese gezindheid van directeuren is de wijze waarop Europa is georganiseerd binnen de organisatie. Er zijn daarbij binnen de Rijksoverheid grofweg twee hoofdvormen te onderscheiden. Aan de ene kant van het spectrum staat het decentrale model van organisatie van internationaal en Europees beleid zoals dat op de ministeries van Economische Zaken en SZW bestaat. In dit model worden directeuren van beleidsdirecties nadrukkelijk zelf geacht actief te zijn in en met de EU en is de Europese dimensie ingebed binnen de organisatie. Het tweede model is een meer centrale organisatie van internationaal en EU-beleid, zoals de ministeries van Landbouw, Natuurbeheer en Voedselkwaliteit en VROM zijn georganiseerd. In dit model geven beleidsdirecties de relevante (punten uit) inhoudelijke dossiers op basis van de inzet van hun medewerkers ('dossierhouders' of 'specialisten') aan een centrale Directie Internationale Zaken (de 'generalisten'), die deze punten verbindt tot een lijn voor de departementale inzet.
In de praktijk zijn er vanzelfsprekend vele tussenvormen tussen centrale en decentrale organisatie van Europees beleid. Toch heeft dit aspect invloed op (de beleving van) de Europese rol van directies en directeuren. Het evidente voordeel van de decentrale organisatie van Europa ligt in de korte lijnen en directe betrokkenheid, maar de uitdaging is dat ergens op het departement de centrale procesbewaking moet worden georganiseerd, om de diverse acties onderling op elkaar af te (laten) stemmen. Wanneer men het Europese beleid door een centrale directie laat behandelen, kan een grotere consistentie en coherentie van optreden in een vroegtijdig stadium bewerkstelligd worden. Het voor de hand liggende nadeel is dat Europa als dimensie van nationaal werk minder sterk/niet bewust 'indaalt' in het departement.
Dit is van belang, want ook directeuren die vanwege de aard van het beleidsterrein en de organisatie van het Europawerk niet direct met Europa van doen hebben, moeten beschikken over een minimale basiskennis van de aard en werking van Europese samenwerking. Zoals een provinciemedewerker moet weten hoe Den Haag is georganiseerd. Juist in een organisatiemodel waarin Europese dossiers altijd kunnen worden opgespeeld naar een centrale directie EU/internationaal, dienen beleidsdirecteuren een eigen EU-'antenne' te hebben, om deze dimensies (vroeg-)tijdig te onderscheiden. Zodra directeuren vaker en regelmatiger zelf met Europese werkzaamheden worden geconfronteerd, zal deze basiskennis moeten worden verbreed en verdiept. Deze leidinggevenden zullen immers ook te maken krijgen met eigen taken ten aanzien van de 'representatie' van dossiers en thema's bilateraal en in EU-verband. Een kleinere groep directeuren, ten slotte, zal niet alleen via de medewerkers, maar ook zelf actief zijn in het proces van Europese beleidsvorming. Het spreekt vanzelf dat deze groep, waarbij 'Europa' als het ware aan de orde van de dag is, speciale aandacht behoeft.
Obstakels voor Europese regie
Directeuren hebben dus een speciale verantwoordelijkheid voor de inbedding en organisatie van het Europese werk bij de overheid. Het dagelijkse 'Europese' werk, zoals de voorbereidingen van de expert- en raadswerkgroepen in Brussel en de bepaling van de inzet van de ministeries in de interdepartementale afstemmingsgremia, wordt behandeld op het niveau van de (senior) beleidsmedewerkers, dossierhouders en Europa-coördinatoren. Maar zonder sturing van het directeuren is er in deze door experts en dossierhouders getrokken 'lopende agenda' geen afgewogen inzet van mensen, middelen en prioriteiten. De 'mismatch' die hierdoor dreigt te ontstaan kan, in combinatie met het bindende karakter van Europese regelgeving, leiden tot implementatie- en uitvoeringsproblemen. Maar uit gesprekken blijkt dat directeuren zelf een aantal obstakels zien, die negatief kunnen uitwerken op het vermogen om de Europese uitdaging aan te gaan.
Om te beginnen de departementale autonomie, die een centrale aansturing en prioriteitsstelling verhindert. Een goed voorbeeld zijn de detacheringen bij Europese instellingen en agentschappen, de zogenaamde gedetacheerde nationaal experts (END'ers). Hoewel het inzicht in het belang van een tijdige en structurele benutting van deze posities bij de Europese Commissie in de afgelopen jaren is gegroeid, is er nog geen sprake van een centrale, Rijksbrede inzet. Hoewel medelanders in Brussel een belangrijke vooruitgeschoven post kunnen vormen in de nationale belangenbehartiging - en in het VK ook zo worden gezien - is de benutting van voor Nederlanders gereserveerde plaatsen nog (te) afhankelijk van de individuele inzet van - directies binnen - departementen. Daarbij speelt ook de heersende politieke cultuur over Europa een rol. Niet alleen is men kritischer en afhoudender als het gaat om Europa, directeuren hebben zeker de afgelopen jaren vaak de handen vol gehad aan het 'bezweren van nationale crises' die Europese dossiers van de agenda verdringen. Door deze neiging ontbreekt het aan inhoudelijke politieke discussie over de visie, positie en rol van Nederland in Europa en de afweging, daarbinnen, van agenda's en dossiers. Dit gebrek aan politieke keuze en mandaat belemmert de horizontale aanpak van dossiers en een gerichte inzet van mensen en middelen.
Een tweede constatering is dat Europese en nationale agenda's in tijd en activiteit zelden parallel lopen. Soms moet de Nederlandse inzet op Europese dossiers jarenlang worden gewaarborgd en dat staat op gespannen voet met het streven naar roulatie van personeel binnen de Rijksdienst.
Een derde factor is dat Europese successen van nature moeilijk zijn 'op te eisen'. Het eindresultaat van - soms - jarenlange onderhandelingen in een Europese Unie van 27 lidstaten is vaak een moeizaam bereikt en complex compromis. Mede hierdoor worden de waardering en uitstraling van successen op Europese dossiers door de doelgroep als relatief gering beschouwd.
Een vergelijking met het Verenigd Koninkrijk
Hoe kan er in de praktijk met deze obstakels worden omgegaan? Een vergelijking met het Verenigd Koninkrijk ligt hierbij voor de hand5. Immers, in het VK is Europa veel meer en vaker dan in ons land voorwerp van binnenlands-politieke aandacht, niet het minst in de publieksmedia. Het is dus interessant om te bezien of en in hoeverre deze constellatie doorwerkt in het Europese werk. Daarbij moet ook worden opgemerkt dat de Britse Civil Service in Europa door vaak wordt geroemd om de organisatie en vooral de grondige voorbereiding van het Europabeleid6.
Een survey onder Britse directeuren leert dat een fundamenteel verschil met de situatie in Nederland is, dat in het Verenigd Koninkrijk elke beleidsdirecteur zelf verantwoordelijk is voor de internationale dimensie van het betreffende beleidsterrein. Dossier worden 'bottom-up' besproken en afgestemd op basis van informele interdepartementale contacten. Dit impliceert dus ook nadrukkelijk een eigen 'Europese' rol voor directeuren van deze directies in de aansturing van deze processen7. Hierdoor is men meer op Europa 'gespitst' dan bij Haagse departementen waar het Europabeleid centraal is georganiseerd. Dit versterkt de neiging om ingewikkelde Europese dossiers 'over de schutting te gooien' richting de coördinerende directies of het Europese werk over te laten aan de 'Europa' specialisten.
De ondervraagde respondenten in Londen nuanceren vanuit hun eigen ervaring deze formele inbedding van Europa wel enigszins. Ook in de Britse situatie dreigt het Europese werk een specialisme te blijven, dat niet structureel is ingebed in de opleiding en organisatie en derhalve sterk afhankelijk is van de inzet en belangstelling van individuen. En ook in het VK vinden directeuren zelf dat zij hiervoor soms onvoldoende zijn toegerust. Dit wordt echter gecompenseerd door de relatieve eenheid van beleid. Deze wordt in de hand gewerkt door de bestuurlijk-politieke verhoudingen, waaronder ten eerste de positie van het European Secretariat van het Cabinet Office, onder de Premier. Dit orgaan heeft coördinerende bevoegdheden op 'horizontale' Europese dossiers voor de lange-termijn. Daarbij werkt het Cabinet Office nauw samen met de Britse Permanente Vertegenwoordiging bij de Europese Unie (UKREP) in de dagelijkse contacten met de Europese instellingen. Het gaat hier niet alleen om de voorbereiding van de Raadsvergaderingen en -werkgroepen maar nadrukkelijk ook de contacten met de Europese Commissie en het Europees Parlement. Ambtenaren in de Civil Service hebben ook te maken met de parlementaire 'scrutiny' van Europees beleid en regelgeving vanuit het House of Commons/Lords. Over de standpuntbepaling ten aanzien van bepaalde, aangewezen dossiers moet vooraf én achteraf aan een kritisch parlement verantwoording worden afgelegd. Dit versterkt de neiging van (directies binnen) departementen Europese ontwikkelingen te volgen en rapporteren.
Maar ook inhoudelijk is er sprake van een relatief sterke 'unity of purpose' van het Britse Europabeleid. Zo staan in de Britse opstelling ten aanzien van Europese dossiers de budgettaire consequenties van voorgenomen beleid altijd centraal. Dit werkt door in de standpuntbepaling op de departementen. Ook bestaat er in het VK in het algemeen een grote huiver voor voorstellen die meer politieke integratie behelzen. Dit maakt dat de ruimte voor beleidsdirecteuren in de standpuntbepaling voor Europese dossiers is afgebakend door deze 'red lines', die voor het Europese optreden van alle betrokkenen maatgevend zijn.
Dit laatste verklaart wellicht waarom directeuren in de Britse Civil Service, wanneer hen wordt gevraagd naar capaciteiten voor het Europese werk, het vermogen tot prioriteren en anticiperen van minder belang achten. Immers, deze Europese visie en prioriteiten zijn in de Britse context als het ware 'een gegeven' waarbinnen het werk van de eigen directie zich afspeelt. Niettemin maakt het feit dat Europa in het Verenigd Koninkrijk al langer een binnenlandspolitieke steen des aanstoots is, niet automatisch dat de betrokkenheid bij het Europese werk groter is. De in Den Haag vaak gehoorde klacht dat de politieke betrokkenheid bij Europese dossiers te wensen overlaat wordt onder de Britse respondenten breed gedeeld. Dit is iets algemeens, zo wordt verzucht: "Unless you are Luxembourg, for national politicians, domestic politics rules". Het feit dat het Verenigd Koninkrijk pas in 1973 toetrad tot de bestaande Europese Gemeenschap werkt daarbij ook door. Niet alleen staat het land bij de Europese partners bekend als een 'awkward partner' - de EG is in de jaren vijftig en zestig 'opgebouwd' zonder de Britten. Dit gegeven zet de Britten naar eigen zeggen nog steeds op achterstand, niet alleen om de Brusselse ervaring en cultuur, maar ook op cruciale beleidsterreinen, zoals het Europese landbouwbeleid en sociaal beleid. Door verschillende Britse respondenten werd met enige jaloezie gesproken over het gemak waarmee Nederlandse onderhandelaars over de grens opereren, daarbij overigens geholpen door hun brede talenkennis.
Wel is er recentelijk sprake van een meer gerichte benadering van het loopbaanbeleid bij de Civil Service. Meest in het oog springt de 'European Fast Stream' opleiding. Dit is een versneld loopbaan-ontwikkelingsprogramma voor een geselecteerde groep ambtenaren met speciale belangstelling voor de Europese Unie en haar instellingen, gericht op het opbouwen van brede EU-expertise binnen de civil service. Deze 'European Fast Streamers' worden elke 12-18 maanden overgeplaatst voor plaatsing of detacheringen bij de departementen en/of de Europese Commissie. European Fast Streamers worden, mochten ze besluiten de overstap te maken naar een loopbaan bij de EU-instellingen - een keuze die actief wordt gestimuleerd - bovendien intensief begeleid om hun slagingskans te vergroten voor de Europese concoursen. Tevens wordt er centraal gewerkt aan uniformering van belangrijke competenties en vaardigheden voor het werk bij de overheid (de zgn. Professional Skills for Government (PSG)). De bedoeling is dat een lijst van competenties ten aanzien van bedrijfsvoering, logistiek en organisatie, beleidsvorming en -levering (policy delivery) in de nabije toekomst wordt toegepast in het loopbaanbeleid voor een nieuwe generatie overheidsmanagers. Wanneer ook de Europese dimensie hierin wordt meegenomen, kan dit positief uitwerken op de uitgangspositie van Britse senior civil servants waar het gaat om Europese betrokkenheid.
Conclusies
Het functieniveau van directeuren is zowel in theorie als in praktijk cruciaal voor het Europese werk in de overheid. De gestage Europeanisering van beleid werkt door op de organisatie, zodat directeuren zelf steeds meer en vaker met Europa worden geconfronteerd. Toch is er volgens directeuren zelf ruimte voor verbetering, zeker nu het politieke klimaat in Nederland onder invloed van een wantrouwende publieke opinie in het algemeen kritischer staat tegenover Europa. Een vergelijking met het Verenigd Koninkrijk leert echter dat politieke opmerkzaamheid jegens Brussel juist een impuls kan vormen voor structurelere aandacht voor de Europese dimensie in het werk van beleidsmakers. De Eurosceptische houding van de Engelse regering en de actieve rol van het parlement maakt Europese thema's in Londen vatbaarder voor politieke behandeling, waardoor directeuren 'bij de Europese les' gehouden worden. Een andere les uit het Verenigd Koninkrijk is de wijze waarop een Europese carrière voor ambtenaren actief wordt gestimuleerd in het kader van het loopbaanprogramma (European) Fast Stream. Het ontwikkelen van een Nederlandse variant van dit programma zou passen binnen een Rijksbrede investering in de Europese dimensie in het personeels- en loopbaanbeleid.
Eindnoten
[1.] Rood, J.Q.Th., M. van Keulen, S.J. Nollen en G.A.T.M. Arts (2005), Nederland en de totstandkoming van Europese milieurichtlijnen, Den Haag: Nederlands Instituut voor Internationale Betrekkingen Clingendael
[2.] Bijzondere vermelding in dit verband verdient het in het kader van het Project Andere Overheid uitgebrachte rapport Sturing EU-aangelegenheden (Den Haag, SDU: 2005), waarin de huidige wijze van Nederlands optreden in EU-kader en in het bijzonder de interdepartementale afstemming daarvan kritisch worden besproken in het licht van recente en verwachte veranderingen op het Europese speelveld
[3.] Raad van State (2005), Gevolgen van de Europese arrangementen voor de positie en functioneren van de nationale staatsinstellingen en hun onderlinge verhouding, Den Haag; Kamerstuk 2005/0629993, nr. 22
[4.] Keulen, M. van, S.J. Nollen en J.Q.Th. Rood, Naar een sterker Europees Profiel voor directeuren, Den Haag: Clingendael:2007, en ROI International: EU professionalisering van de Rijksdienst, Den Haag, ROI: 2007
[5.] Een vergelijking met het VK werd ook opgenomen in het advies van de Raad voor het Openbaar Bestuur (2004), Coördinatie van Europees beleid: een politiek en pro-actief proces, Den Haag, SDU
[6.] Zie voor een bespreking van sterktes en zwakheden van 'het Britse model' Jordan, A. and A. Schout (2007): the Co-ordination of the European Union, Oxford University Press, p 201 e.v..
[7.] Hoewel de grootte van de afdelingen en directies onderling sterk kan verschillen, zijn de rang en status van de respondenten vergelijkbaar met die van directeuren binnen de Nederlandse Rijksoverheid. De benaming 'directeuren' die in het navolgende zal worden gehanteerd, slaat op de categorie managers of 'senior civil servants' in de Civil Service met een eigen leidinggevende verantwoordelijkheid voor een deel van het overheidsbeleid binnen het departement.