Europese Defensie na Lissabon

De Europese Defensiesamenwerking was tot voor kort vooral een papieren exercitie. Mogelijke concurrentie met de NAVO, een relatief geringe output en een gebrekkige politieke wil waren hier debet aan. In het Verdrag van Lissabon, gesloten in 2007, is op dit gebied toch een steviger ambitie vastgelegd. De toekomst moet leren of deze stevigheid ook in meer echte samenwerking en output resulteert.

In december a.s. is het tien jaar geleden dat toenmalig president Chirac en premier Blair een aanzet gaven tot een Europees defensiebeleid. In hun gemeenschappelijke verklaring in St. Malo bepleitten deze staatslieden voor de Europese Unie 'de capaciteit voor autonome actie'. Dit voorstel leidde tot het Europees Veiligheids en Defensie Beleid (EVDB) en de oprichting van drie nieuwe, permanente organen, het Political and Security Committee (PSC), het EU Military Committee (EUMC) en de EU Military Staff (EUMS). In 2004 is daar het European Defence Agency (EDA) bijgekomen. Dit ziet er institutioneel indrukwekkend uit maar de output maakt tot op heden minder indruk. Het EVDB kan weliswaar bogen op acht voltooide en elf lopende missies, maar die zijn over het algemeen vrij kleinschalig en civiel van aard. De grootste militaire missie, die in Bosnië (EUFOR-ALTHEA), telt 2.400 militairen maar maakt wel gebruik van NAVO middelen op basis van het Berlijn-plus akkoord.

Waarom zo weinig?

De EU kent op militair gebied meerdere beperkingen. Zo is van de twee miljoen militairen in de 27 lidstaten naar schatting slechts 10 tot 15 procent inzetbaar. Bovendien gaat van de ruim 200 miljard euro aan defensiegelden in sommige lidstaten onevenredig veel naar het personeel. Voor landen als België, Griekenland, Italië en Portugal is dat meer dan driekwart van hun defensiebudget. Dit gaat uiteraard niet alleen ten koste van hun deelname aan operaties en onderhoud, maar vooral van de zo noodzakelijke investeringen. Ten slotte is er de grote diversiteit aan militair materieel. De EU kent bijvoorbeeld vier verschillende types tanks, zestien verschillende types gepantserde voertuigen en elf verschillende types fregatten. Voor de Verenigde Staten zijn dat respectievelijk één, drie en één. De EDA, belast met de coördinatie van de ontwikkeling van defensievermogens, onderzoek, aankopen en bewapening, heeft dus nog een schone taak te verrichten. Maar de besluitvorming geschiedt bij de EDA bij unanimiteit en is dus kwetsbaar voor nationale belangen.

Verdrag van Lissabon

In het Verdrag van Lissabon is sprake van een nieuw ambitieniveau. De EVDB zal voortaan onder de naam Gemeenschappelijk Veiligheids- en Defensiebeleid (GVDB) bekend staan. Belangrijker zijn echter de inhoudelijke veranderingen.

Zo is de functie van de Hoge Vertegenwoordiger voor Buitenlandse Zaken en Veiligheids Beleid opgewaardeerd. Hij zal straks, ondersteund door een Europese Externe Actie Dienst, ook fungeren als een vicepresident van de Commissie en zo technisch gesproken de Minister van Buitenlandse Zaken van de Unie zijn. Eén persoon is dan verantwoordelijk voor zowel het externe beleid van de Unie (handelsbeleid, ontwikkelingssamenwerking, uitbreiding van de EU, etc.), traditioneel het terrein van de Commissie, en het meer intergouvernementele GVDB. Voor beide onderdelen blijven dus aparte regels gelden.

Het nieuwe verdrag breidt ook de 'Petersberg taken' uit. De missies die de EU moet kunnen uitvoeren omvatten nu gezamenlijke ontwapeningsacties, humanitaire en reddingsmissie, advies en bijstand op militair gebied, conflictpreventie en vredeshandhaving, missies van strijdkrachten met het oog op crisisbeheersing, daaronder vredesstichting, alsmede stabiliseringsoperaties na afloop van conflicten.

Een van de meest bediscussieerde onderdelen van het nieuwe verdrag is het 'Protocol betreffende de permanente gestructureerde samenwerking (PSCoop)'. Dit maakt nauwere samenwerking mogelijk tussen die lidstaten die meer willen en kunnen op het gebied van militaire capaciteiten. Gedacht is onder meer aan het niveau van investeringsuitgaven voor militair materieel, de harmonisatie van militaire behoeften door defensiemiddelen en defensievermogens te poolen en in voorkomend geval te specialiseren. PSCoop gaat dus over militaire capaciteit en bevat geen bindende verplichting om troepen in te zetten. Voor een GVDB missie is en blijft de unanieme goedkeuring van de Raad een vereiste.

Het Verdrag van Lissabon introduceert ook een clausule over solidariteit en wederzijdse verdediging. De solidariteitsclausule verplicht de lidstaten elkaar te helpen in geval van een terroristische aanval of ramp. De wederzijdse verdedigingsclausule verplicht de lidstaten hulp en assistentie aan te bieden indien een van hen slachtoffer is van gewapende agressie op zijn grondgebied. Deze clausule laat het nationale defensiebeleid echter onverlet en bevestigt expliciet de NAVO als basis voor de collectieve verdediging van zijn leden.

Net als bij het EVDB zal het succes van het GVDB afhangen van de politieke wil van de lidstaten. Het beginsel van unanimiteit is en blijft daarbij nog steeds bepalend voor de voortgang.

Franse initiatieven

Verwacht mag worden dat Frankrijk zijn halfjaarlijks voorzitterschap van de EU per 1 juli zal gebruiken om verdere impulsen te geven aan het GVDB. Sarkozy heeft in dit opzicht een sterke positie omdat president Bush recent het belang heeft erkend van het GVDB, waarmee hij voor de Fransen waarschijnlijk de weg effende voor hun terugkeer in de geïntegreerde militaire structuur van de NAVO.

De EU beschikt niet zoals de NAVO (SHAPE) over een strategisch commando. De EU draagt die rol dan ook over aan Deputy SACEUR wanneer NAVO middelen worden gebruikt. Bij een autonome Europese operatie geldt het 'lead nation' concept. Hiervoor zijn vijf nationale hoofdkwartieren van EU-lidstaten (Duitsland, Frankrijk, Griekenland, Italië en het Verenigd Koninkrijk) beschikbaar. Waarschijnlijk zal Frankrijk opnieuw streven naar een permanent Europees strategisch hoofdkwartier. Een eerder initiatief hiertoe van Frankrijk, Duitsland, België en Luxemburg tijdens hun 'praline-top' in Brussel op 29 april 2003 faalde. De trans-Atlantisch georiënteerde lidstaten - waaronder het Verenigd Koninkrijk en Nederland - blokkeerden destijds dit initiatief omdat de EU geen duplicatie van de NAVO moest worden. Een autonoom hoofdkwartier werd gezien als een verspilling van schaarse middelen.

Toch heeft de EU sinds januari 2007 onder de naam 'Operationeel Centrum' een beperkt militair hoofdkwartier in Brussel. Het kan slechts een militaire operatie van 1.500-2.000 militairen aan. Het Verenigd Koninkrijk en ook Nederland hebben bedongen dat dit Operationeel Centrum alleen op ad hoc basis geactiveerd kan worden als de faciliteiten van de NAVO noch van de nationale hoofdkwartieren beschikbaar zijn.

Vermoedelijk zal Frankrijk toch het Operationeel Centrum willen uitbreiden en het de status van permanent Europees militair hoofdkwartier verlenen. Maar hiermee dupliceert men niet alleen NAVO en EU middelen, maar vergroot men binnen de EU ook nog eens de verhouding tussen 'chiefs' en 'indians'.

Rationeel gesproken zou een gezamenlijke civiel-militaire planningscel bij de NAVO de meest plausibele optie zijn. Maar zolang de relatie tussen de NAVO en de EU in Brussel nog steeds bekend staat als een 'frozen conflict' is de kans hierop vrijwel nihil.