Op 20-21 maart vindt de Europese Voorjaarsraad plaats. Europese regeringsleiders bespreken dan de energie- en klimaatdoelstellingen van de EU voor 2030. De belangen zijn groot. Clingendael organiseert een online debat over het belang van EU klimaatbeleid voor Nederland. Hieronder volgt gastblog #9, door Jaap Jansen, senior onderzoeker Energiebeleid bij ECN.
Eén enkele emissiereductiedoelstelling
De EU moet slechts één doelstelling voor het klimaat- en energiebeleid voor 2030 aannemen: een broeikasgas-reductiedoelstelling. Althans, dat is het standpunt dat veel mensen aanhangen. Het emissiehandelssysteem (ETS) zou vervolgens het geprefereerde instrument zijn om deze enkele doelstelling te bereiken. Echter, dit standpunt wordt onvoldoende ondersteund door een degelijke kosten-baten analyse. Daarnaast miskent het de bijdrage van bindende doelstellingen voor hernieuwbare energie en aanvullende richtlijnen voor energiebesparing aan het verbeteren van de Europese energiezekerheidspositie. Bovendien sluit deze nauwe opvatting de deur voor de mogelijkheid om het ETS in de toekomst ook te gebruiken om klimaatkosten van door de EU geïmporteerde producten te beprijzen.
Een prominente voorstander van het inzetten op een enkele emissiereductiedoelstelling is Dieter Helm, één van de meest invloedrijke adviseurs van de Europese Commissie. [1]. In zijn redenering zullen broeikasgassen flink worden teruggedrongen door kolen te vervangen voor aardgas. Alternatief beleid, het nadrukkelijk stimuleren van hernieuwbare energie en energiebesparing, zou in vergelijking hiermee duurder zijn en bovendien een negatieve interactie hebben met het boegbeeld voor Europees klimaatbeleid: het ETS. Het zou wel te combineren zijn met de door Helm geprefereerde koolstofbelasting, maar de invoering daarvan is in de EU politiek niet haalbaar gebleken.
Kosten en baten
Met deze argumentatie is echter het één en ander mis. Er wordt alleen gekeken naar de statische kosten. Het argument biedt geen ruimte voor toekomstige kostenontwikkelingen, voor marktimperfecties die het plukken van “laaghangend fruit” belemmeren en voor de lock-in van op fossiele brandstoffen gerichte infrastructuur. Als deze aspecten wel worden meegewogen in de berekening van de kosten blijkt bijvoorbeeld de nog onbenutte potentie van energiebesparing in de bebouwde omgeving en de huidige infrastructuur voor auto’s rijdend op benzine.
Een ander probleem met de voorstellen is dat de EU zich ten doel stelt dat alle verplichtingen vooraf grondig getoetst dienen te worden op betaalbaarheid voor gezinnen en bedrijven. De kosten-baten analyse van de Europese Commissie, te vinden in de zogenoemde impact assessment, laat wat dit betreft te wensen over. Haar voorstel voor een reductiedoelstelling in 2030 van 40% ten opzichte van het emissieniveau in 1990 lijkt weliswaar betaalbaar te zijn, maar de toetsing van de voorgestelde doelstelling van 27% hernieuwbare energie is ontoereikend omdat daarbij geen rekening is gehouden met mogelijke hervormingen van de ETS.
Voorzieningszekerheid
Een onderbelicht argument ten gunste van specifieke Europese doelstellingen voor hernieuwbare energie en energiebesparing betreft de voorzieningszekerheid. Onderstaande tabel laat de ontwikkeling zien van de energiehandelsbalans van de Europese Unie (in miljarden euro’s):
[[{"type":"media","view_mode":"media_large","fid":"3817","attributes":{"height":105,"width":480,"style":"width: 531px; height: 133px;","class":"media-image media-element file-media-large"},"link_text":null}]]
Bron: EUROSTAT
De import van energie is sinds 2000 zeer sterk gestegen tot 545 miljard euro in 2012. Dit komt overeen met 4,3% van het Bruto Binnenlands Product (BBP) van de gehele Europese Unie. Anders gezegd, onze energie-import kost ons 1090 euro per persoon per jaar. Olie- en gasproducten leggen het grootste beslag op deze gepeperde rekening, namelijk respectievelijk 420 en 65 miljard euro. De belangrijkste herkomstgebieden van onze geïmporteerde energie zijn Rusland (30%) en het Midden-Oosten en Noord Afrika (25%) [1]. Tegenover deze enorme energie-import staat een magere energie-export. Deze scheve verhouding resulteert in een groot tekort op onze energiehandelsbalans.
Effecten op de Europese economie
Dit enorme gat heeft zeer nadelige effecten voor de Europese economie. Deze negatieve effecten verergeren in het geval van wereldwijd stijgende olie- en gasprijzen. Onze energie-import komt ten goede van onze energieleveranciers. Een ruwe berekening toont dat de Russische staat door export van olie, gas en kolen naar de EU in 2012 zo’n 30 miljard euro aan vrij besteedbare ‘resource rents’ heeft getoucheerd. Rusland kan dit onder meer gebruiken voor geopolitieke doeleinden en in uitzonderlijke situaties haar greep op de Europese gasmarkt aanwenden voor het afdwingen van politieke concessies van de EU.
Het bovenstaande maakt duidelijk dat de Europese economie aanzienlijk in veerkracht zal winnen als de afhankelijkheid van fossiele brandstoffen sterk teruggebracht wordt. Specifieke stimulering van hernieuwbare energie en energiebesparing, bovenop een krachtig koolstofprijssignaal, kan hier in belangrijke mate aan bijdragen. Stimulering van hernieuwbare energie en energiebesparing kan het beste worden vormgegeven door het invoeren van een verplichte procentuele EU-doelstelling voor hernieuwbare energie en het aanscherpen van energiebesparingsstandaarden. Voor het laatste valt te denken aan een indicatieve doelstelling voor energiebesparing gekoppeld aan verplichte normen en evaluatiemomenten die voortvloeien uit diverse gerelateerde EU richtlijnen, die zich nu al richten op het verlagen van het energiegebruik.
Koolstofheffing
Daarnaast blijft het in de plannen onderbelicht in hoeverre de koolstofprijs een robuuste oriëntatie biedt aan Europese bedrijven en gezinnen, die willen inzetten op koolstof-extensieve investeringen en bestedingen. Zo’n robuuste prijs zou ook nodig zijn als de EU overweegt om een assertiever extern klimaatbeleid te voeren via introductie van heffingen op de invoer van in producten belichaamde koolstof. Een essentiële voorwaarde hiervoor is het hebben van een geloofwaardige koolstofprijs op de interne markt.
Waarschijnlijk is een koolstofheffing op geïmporteerde producten de meest effectieve maatregel voor het terugdringen van wereldwijde broeikasgasemissies. Als grootste handelsblok ter wereld zou de EU in staat moeten zijn om belangrijke concessies bij met name China en de Verenigde Staten af te dwingen. Echter, zolang de koolstofprijs teveel blijft zwabberen is een koolstofheffing praktisch onuitvoerbaar.
Overigens zou ook China er veel baat bij kunnen hebben als de EU een koolstofheffing invoert. Immers, een dergelijke heffing zou een prikkel geven om schoner te gaan produceren. Dit zou weer goed zijn voor het verbeteren van de Chinese voorzieningszekerheid en luchtkwaliteit. Helaas zijn de door de Commissie voorgestelde hervormingen van de ETS hiervoor ontoereikend. Met name het voorgestelde reservemechanisme biedt geen uitzicht op een koolstofprijs die als richtlijn kan dienen voor investerings- en bestedingsbeslissingen van Europese marktactoren. Een dergelijk reservemechanisme zal namelijk grote prijsvolatiliteit veroorzaken.[2],[3].
Het Commissievoorstel met doelstellingen voor 2030 steunt nu vooral op een verhoogde emissiereductiedoelstelling en een daaraan gekoppeld suboptimaal functionerend ETS. Dit is weinig hoopgevend, omdat het niet substantieel zal bijdragen aan het verbeteren van de Europese energiezekerheidspositie en economische groei.
Jaap Jansen is senior onderzoeker Energiebeleid bij ECN
[1] D. Helm (2012). The Carbon Crunch. Yale University Press. New Haven and London
[2] J.C. Jansen (2014). On the design of an EU climate and energy policy framework for 2030. Rapport ECN-E-14-002. ECN. Petten. http://www.ecn.nl
[3] Trotignon,R. et al (2014). La réforme de l’EU ETS dans le Paquet Energie Climate 2030. Policy Brief 2014-01. Chaire Economie du Climate. Paris. http://www.chaireeconomieduclimat.org/
----
Geïnteresseerd in Europees duurzaamheidsbeleid? Clingendael organiseert op 24 april met een aantal partners een heus Europees verkiezingsdebat. Duurzaamheid is één van de debatthema's. Houd deze website in de gaten voor meer informatie.
