Macedonië komt voor NAVO te vroeg

Op 13 juni stelde NAVO-secretaris-generaal Lord Robertson nog dat de oplossing in Macedonië lag in overleg tussen de partijen en dat de 'Allies are not willing to put troops in to bring some stability'. Het laatste waar de NAVO onder de huidige omstandigheden, met haar aanwezigheid in Bosnië en Kosovo, immers op zit te wachten, is het openen van een derde 'front' op de Balkan.

De ontwikkelingen in Macedonië hebben deze terughoudende opstelling achterhaald: de regering van Macedonië heeft de NAVO formeel gevraagd een rol te spelen bij de ontwapening van de rebellen van het UCK, als onderdeel van een bredere vredesregeling. Ook het UCK vroeg om de aanwezigheid van NAVO-troepen op het grondgebied van Macedonië, mede om toe te zien op de activiteiten van het regeringsleger, politie en antiterreureenheden tijdens de ontwapening van het UCK. De Noord-Atlantische Raad maakte op 21 juni bekend bereid te zijn om ongeveer 3000 man te leveren.

Het Verenigd Koninkrijk en Frankrijk en ook Nederland zullen troepen leveren. De militairen zullen hulp bieden bij het inzamelen van wapens die op vrijwillige basis door rebellen worden ingeleverd. De aanwezigheid zal van korte duur zijn; verwacht wordt 30 dagen.

De NAVO stelt wel specifieke eisen. Er moet een akkoord liggen tussen de partijen en er moet sprake zijn van een bestendig staakt-het-vuren. Expliciet wordt een verklaring van de extremistische rebellen gevraagd dat ook zij alles in het werk zullen stellen om tot een ontwapening te komen.

Hiermee lijkt de belangrijkste vraag voor de NAVO beantwoord. Die luidde: op welke wijze, met welke middelen en voor hoe lang kan en wil de NAVO het vredesproces ondersteunen? Het formele verzoek van de regering in Skopje aan de NAVO om toe te zien op de ontwapening van het UCK, bij instemming van het UCK klinkt als een vrij eenvoudig in te vullen verzoek tot 'peace keeping', zonder al te veel risico. Op het eerste gezicht lijken waarnemers deze rol te kunnen vervullen. De vraag blijft in hoeverre NAVO-troepen, ook indien beide partijen nadrukkelijk instemmen met de komst van de NAVO, met een traditioneel 'peace-keeping'-mandaat voldoende geloofwaardig zullen kunnen bijdragen aan de uitvoering van dat deel van het vredesakkoord. Ook blijft de vraag in het midden of de troepen daadwerkelijk na 30 dagen vertrekken als het ontwapenen trager verloopt dan verwacht.

Zolang daar geen staakt-het-vuren bestaat, en er regelmatig onlusten blijven zoals nu het geval is, kijkt de NAVO vanaf de zijlijn toe. Dit biedt de NAVO en de EU de tijd om na te denken over een veel moeilijkere vraag, één die vanaf het eerste moment aandacht had moeten krijgen. Deze vraag luidt: wat is de positie van de NAVO bij een mogelijk stuklopen van het vredesproces en bij escalatie van het conflict in een burgeroorlog, met of zonder NAVO-troepen in Macedonië? Dit is een reëel risico. De NAVO moet daarom duidelijk voor ogen hebben wat te doen met de waarnemers bij het stuklopen van het proces en bij een escalatie.

Dit is geen pleidooi voor het vroegtijdig formuleren van een exit-strategie. Integendeel: het gaat hier om het bepalen van een voortzettingsstrategie. De NAVO moet nu al haar bredere antwoord op een escalatie formuleren. Laat de NAVO de zaken dan op hun beloop? Trekt zij haar troepen terug? Of zal zij krachtig interveniëren, iets wat Chirac twee weken geleden als 'final resort'-oplossing voorlopig van de hand wees? Zijn de 3000 man daartoe uitgerust of worden zij dan snel versterkt? En wat is het standpunt voor het geval de situatie verder destabiliseert? Wat betekent escalatie in Macedonië voor het risico van de NAVO-operatie in Kosovo?

Uit oogpunt van beleidsvorming en -voorbereiding, kan de mogelijkheid van het algeheel vastlopen van het overleg steeds minder worden uitgesloten, en daarmee de mogelijkheid van een burgeroorlog, met alle mogelijke repercussies voor de regio. De ervaringen in Bosnië en Kosovo suggereren sterk dat de NAVO nu al mogelijke negatieve scenario's doorneemt.

Dit leidt tot de slotsom dat 3000 man in de waarnemersrol eigenlijk niet het antwoord zijn op het verzoek van Macedonië, maar dat moet worden gedacht aan een MFOR, met een eigen mandaat, in navolging van SFOR en KFOR. Dat roept onmiddellijk vragen op over het mandaat en de taakstelling. Voorts leidt dat direct tot een probleem dat met de bereidverklaring een brigade te sturen wordt omzeild: waar moeten extra troepen vandaan komen? De NAVO, en daarmee ook EU-lidstaten die binnen de NAVO troepen leveren, heeft de handen vol aan SFOR en KFOR. Bovendien is met het ontbreken van Amerikaanse steun het formeren van een nieuwe grote troepenmacht een tijdrovende kwestie.

Voor de EU is het verzoek een mogelijkheid invulling te geven aan het gewenste Europese Veiligheid en Defensie Beleid. Toch komt het verzoek aan de vroege kant. De militaire dimensie van het Europese huis is nog niet op orde. Een andere optie is een EU-troepenmacht op de been te brengen voor de waarnemerstaak, met als bescherming NAVO-eenheden, vooral luchtstrijdkrachten die al in de regio aanwezig zijn. De veronderstelling daarbij is dat de VS wel in zullen willen springen bij escalatie van het conflict.

Het Macedonische verzoek lijkt kortom eenvoudig, maar dat is schijn. De vraag gaat niet alleen over het simpelweg toezien op het ontwapenen van het UCK. De modaliteiten van de invulling van het Macedonische verzoek vormen ook allang niet meer het echte probleem. De vraag of praktisch invulling kan worden gegeven aan het Macedonische verzoek kan niet los worden gezien van het politiek en militair lastige vraagstuk over opties en standpunten bij een mogelijke stagnatie of ontsporing van het vredesproces.

Er is een voortzettingsstrategie nodig. De 3000 man die nu zijn toegezegd, zijn bij nader inzien wellicht niet het gepaste antwoord, maar de vragen die daarmee opdoemen blijven vermoedelijk hangen tussen een NAVO die eigenlijk niet wil, en een EU die eigenlijk nog niet kan.