Op weg naar Boekarest: NAVO in paniek

De onderlinge verhoudingen binnen de NAVO staan op scherp, vooral als gevolg van de situatie waarin het bondgenootschap zich in Afghanistan bevindt. De Verenigde Staten, Nederland, Canada en Australië hebben de afgelopen maanden de andere bondgenoten opgeroepen meer troepen en middelen te sturen voor de gevaarlijke provincies in Zuid-Afghanistan. Duitsland heeft vorige week nog te kennen gegeven daar niets voor te voelen. De Amerikaanse minister van Defensie, Robert Gates, verweet de NAVO zelfs onvoldoende voorbereid te zijn op counter-insurgency-operaties om het gevecht met de taliban aan te kunnen, opmerkingen die in ons land met veel misbaar werden ontvangen. Maar had hij geen gelijk? Had de Nederlandse reactie niet veeleer moeten zijn dat ons land in Afghanistan is voor deelname aan een wederopbouwmissie, die toch al meer geweld met zich meebrengt dan bedoeld, en dat we al in eerdere stadia meerdere malen eenheden ter beschikking hebben gesteld van operatie Enduring Freedom?

De vrees groeit dat de missie, 5.000 kilometer van het Europese grondgebied vandaan, wel eens zou kunnen mislukken. Bij mijn bezoek aan het NAVO-hoofdkwartier, medio december, trof ik een bondgenootschap in paniek aan. Binnen de NAVO wordt serieus rekening gehouden met een mogelijk falen van de missie, mede ingegeven door het perspectief van een nieuw lenteoffensief van de taliban. In de slotverklaring van de halfjaarlijkse ministeriële bijeenkomst van de Noord-Atlantische Raad, op 7 december vorig jaar, hadden de lidstaten nog toegezegd dat ISAF de 'troepen, hulpmiddelen en flexibiliteit' zou krijgen, die nodig zijn om het blijvende succes van de missie te verzekeren. Pure retoriek, zoals ook de lidstaten wel weten. Maar de verklaring was van belang vooral om een andere reden. De lidstaten gaven aan dat de NAVO-top in Boekarest, begin april, zich zou buigen over een 'op de toekomst gericht, alomvattend strategisch politiek-militair plan', bedoeld 'om de doelen van de NAVO in Afghanistan te bereiken'. Een mateloos ambitieus voornemen om het in amper vier maanden met 29 lidstaten eens te worden over een strategie die inmiddels de inzet is geworden van een debat over de geloofwaardigheid van de NAVO-aanwezigheid in Afghanistan, en zelfs over de grondslagen en het voortbestaan van het bondgenootschap.

De onenigheid is als het ware ingebakken in het feit dat er twee missies tegelijkertijd op hetzelfde grondgebied worden uitgevoerd door coalities van overwegend westerse landen: operatie Enduring Freedom, bedoeld om, als onderdeel van de war on terrorism, Al Qaida en de taliban te bestrijden, en de International Security Assistance Force (ISAF), oorspronkelijk bedoeld ter ondersteuning van de Afghaanse overheid om veiligheid en wet en orde te brengen. Het aanvankelijke idee was dat operatie Enduring Freedom Afghanistan geleidelijk zou zuiveren van talibanelementen, waarna ISAF de gezuiverde gebieden zou stabiliseren als voorwaarde voor het begin van de wederopbouw. Toen in het voorjaar van 2003 de NAVO, op instigatie van de VS, besloot om in de zomer van dat jaar het commando van ISAF op zich te nemen, zag de Amerikaanse minister van Buitenlandse Zaken Colin Powell dat als een bewijs van 'brede steun voor de pogingen om Afghanistan te stabiliseren als onderdeel van de global war on terrorism'. Deze ontwikkeling paste, wat de Amerikanen betreft, ook in het kader van de verder transformatie van de NAVO als een alliantie die de nieuwe veiligheidsuitdagingen van de 21ste eeuw tegemoet treedt, geheel in het verlengde van eerdere, soortgelijke missies in Bosnië, Kosovo en Macedonië. In het najaar van 2003, stelde de NAVO een 'langetermijnstrategie' voor Afghanistan op die voorzag in een uitbreiding van de operaties

buiten Kabul, compleet met de formulering van een politiek doel, een 'desired ISAF end state' en criteria voor de overdracht door de NAVO van verantwoordelijkheden. Deze elementen werden in resolutie 1.510 van 13 oktober 2003 door de Veiligheidsraad onderschreven. Eind december dat jaar stelden de VS voor het eerst in NAVO-verband het samengaan van beide missies aan de orde. Dit leidde onmiddellijk tot onenigheid.

De aanvankelijke verdeling in taken tussen operatie Enduring Freedom en ISAF is te snel losgelaten. De gebieden waar de NAVO zich met name in het zuiden vanaf 2006 heeft ontplooid, waren nog onvoldoende gezuiverd van strijders van de taliban, waardoor ISAF-eenheden onevenredig zwaar belast werden met gevechtshandelingen.

Dat deze ontwikkeling geheel in het verlengde lag van het Amerikaanse streven om de Europese bondgenoten meer te betrekken bij de strijd tegen de taliban en Al Qaida, wordt nog eens onderstreept door de recente uitlatingen van Robert Gates. Ook het feit dat ISAF het komende half jaar onder leiding komt te staan van een Amerikaanse generaal, komt de Amerikanen goed uit. Het ziet ernaar uit dat de Europese bondgenoten van de VS zich voor het counter-insurgency-karretje van Washington hebben laten spannen. Illustratief voor de ontstane situatie is ook dat de brief van het kabinet van 30 november vorig jaar, waarin om instemming werd gevraagd met het besluit om na 1 augustus dit jaar nog eens voor twee jaar in Uruzgan te blijven, werd gepresenteerd onder de kop Bestrijding internationaal terrorisme - waar de brief van december 2005 nog als kop meekreeg De Nederlandse bijdrage aan ISAF in Zuid-Afghanistan. Heeft de Kamer hier zitten slapen?