Research
Articles
Veelzijdigheid van militaire macht in veranderende veiligheidsomgeving
Eindelijk vrede na de koude oorlog?
De Amerikaan Fukuyama verkondigde dat met het einde van de Koude Oorlog het liberalisme had gezegevierd en dat daarmee het einde van de geschiedenis was aangekomen. Andere optimisten beweerden dat de militaire wedijver tussen staten als een belangrijke oorzaak van instabiliteit, nu tot het verleden behoorde, of in ieder geval ondergeschikt was aan de economische wedijver tussen staten. En volgens de logica van deze optimisten leidt die wedijver zelden tot oorlog. Westerse landen gingen met forse aanslagen op defensiebudgetten al spoedig over tot het incasseren van het vredesdividend. De uitspraak van Frederik de Grote dat diplomatie zonder wapens als een symfonieorkest zonder violen is, was even vergeten.
Militaire macht toch nodig
Helaas maakten de ervaringen met VN-operaties in het begin van de jaren negentig, in korte tijd een einde aan de euforie. De VN probeerden het "klassieke peacekeeping-concept" toe te passen op conflicten waar "de facto" géén sprake was van een duurzame wapenstilstand of vredesregeling. In voormalig Joegoslavië was uiteindelijk alleen inzet van robuuste, militaire macht in staat een eind te maken aan de gewelddadigheden. De inzet van het militair instrument was een aantal jaren later ook noodzakelijk om de grootschalige schendingen van de mensenrechten in Kosovo een halt toe te roepen.
Sinds het einde van de Koude Oorlog hebben de VN inmiddels meer dan veertig vredesoperaties geïnitieerd. Daarnaast is nog een groot aantal militairen ingezet bij vredesoperaties die niet door de VN worden geleid, maar waarvan een aantal wel door de Veiligheidsraad zijn gemandateerd. Militaire macht blijkt dus nog steeds een intrinsiek deel van een tamelijk fragiele, internationale orde te zijn.
Toenemende rol militair instrument
De vraag rijst welke rol militaire macht speelt in een wereld met dreigingen, zoals massavernietigingswapens, terrorisme, falende staten, georganiseerde misdaad en intrastatelijke conflicten. Na de terroristische aanslagen in onder meer de Verenigde Staten, Spanje en het Verenigd Koninkrijk, ziet het Westen zich geconfronteerd met de opkomst van nieuwe dreigingen en onzekere ontwikkelingen van de strategische verhoudingen. Asymmetrische oorlogvoering heeft tegelijkertijd de verwevenheid tussen interne en externe veiligheid onderstreept. De terroristische aanslag op 11 maart 2004 in Madrid en de daarop volgende terugtrekking van de Spaanse troepen uit Irak, vormen daarvan een sprekend voorbeeld. Met de toenemende interdependentie op het gebied van veiligheid speelt de beschermende betekenis van geografische afstand bovendien een steeds kleinere een rol.
Als gevolg van deze ontwikkelingen is de laatste jaren een een herwaardering van het militaire instrument te constateren. Naast de Verenigde Staten, met hun nadruk op "hard power", dienen ook de sterk economisch groeiende landen China en India zich op langere termijn aan als militaire, mondiale medespelers. De substantiële verhoging van hun defensiebudgetten maakt dat duidelijk. Ook de Europese Unie geeft, in haar "Europese Veiligheids Strategie", blijk van mondiale aspiraties. Dit document ruimt naast niet-militaire instrumenten ook een plaats in voor militaire instrumenten en stelt in beginsel de Europese Unie in staat een geïntegreerd veiligheidsbeleid te voeren. De NAVO, die vanwege de ontwikkelingen op de Balkan begin jaren negentig besloot tot optreden buiten het verdragsgebied, manifesteert zich inmiddels ook als speler op wereldschaal. Zij heeft zich, zonder een daaraan voorafgaande inhoudelijke discussie, ontwikkeld van een collectieve verdedigingsorganisatie tot een collectieve veiligheidsorganisatie. De NAVO-operatie in Afghanistan en de betrokkenheid bij Irak getuigen daarvan.
Proliferatie moderne geweldsmiddelen
Als gevolg van de snelle verspreiding van militair-technologische kennis, alsmede door de ontwikkelingen op communicatie-, informatie- en transportgebied, komen geweldsmiddelen steeds gemakkelijker beschikbaar. Bestaande non-proliferatieregimes hebben dit door de passieve opstelling van de verdragspartijen niet kunnen voorkomen. Hierdoor heeft zich een "schaalverkleining" gemanifesteerd. De relatief gemakkelijke verkrijgbaarheid, maar ook de toegenomen effectiviteit en vernietigingskracht van militaire middelen, stellen steeds meer kleinere partijen (kleinere landen, niet-statelijke groeperingen) instaat geloofwaardig met geweld te dreigen, ook over grote afstand.
Het intrastatelijk conflict
De aard van de conflicten is ook veranderd. Het complexe, intrastatelijk conflict komt nu het meest voor. Het SIPRI Jaarboek 2007 vermeldt dat alle 16 grote conflicten in 2006, waarbij in elk meer dan 1.000 doden vielen, intrastatelijk waren. Deze conflicten kennen een overwegend antitraditioneel oorlogvoering, met vaak ongedisciplineerde strijders onder leiding van warlords. Het strijdtoneel is onoverzichtelijk en onafgebakend en de niet als combattanten herkenbare strijders gaan op in de bevolking. Onderscheid tussen combattanten en non-combattanten is zo vaak moeilijk te maken en de mensenrechten worden op grote schaal geschonden. Deze conflicten hebben soms ook grensoverschrijdende effecten omdat overlevenden massaal uitwijken naar buurlanden in een poging aan het geweld te ontsnappen.
Dikwijls beschikken de regeringen van deze buurlanden niet over voorzieningen om grote groepen vluchtelingen op te vangen, met alle humanitaire gevolgen van dien. Een militaire interventie in een intrastatelijk conflict vraagt veel van de operationele kwaliteiten en van het voortzettingsvermogen van de militaire organisatie die deze taak op zich neemt. Bosnië, Afghanistan en Irak zijn hiervan welsprekende voorbeelden. Anders dan na afloop van interstatelijke conflicten, houden na een intrastatelijk conflict de voormalig strijdende partijen zich niet altijd aan een wapenstilstand of vredesverdrag. Aangezien de Verenigde Naties niet in staat zijn aan dit type complexe stabiliseringsoperaties leiding te geven, mandateren zij deze aan organisaties als de NAVO en de EU, of aan een "coalition of the willing and able" onder leiding van een "lead nation".
Vooral in falende staten is optreden van een zwaar bewapende vredesmacht die op basis van een robuust mandaat (hoofdstuk VII van het VN-Handvest) geweld mag gebruiken vereist. Het is ook duidelijk geworden dat falende staten geen geïsoleerd en veraf probleem meer zijn. Zij vormen vaak toevluchtsoord voor internationale, criminele organisaties en een uitvalsbasis voor terroristische netwerken die hun invloed in beginsel over de hele wereld kunnen doen gelden.
"Coercive diplomacy"
De Amerikanen leggen bij het aanpakken van deze situaties vaak de nadruk op het militaire instrument ('hard power'). Met gevoel voor overdrijving meent de Europese veiligheidsdeskundige Stephen Everts dat het Amerikaans gedrag hem soms doet denken aan het gezegde: "Als het enige instrument waarover je beschikt een hamer is, dan gaan al je problemen op spijkers lijken". De Europese Unie daarentegen ziet bij de aanpak van veiligheidsproblemen meer heil in niet-militaire instrumenten, zoals diplomatie, economie, ontwikkelingssamenwerking en conflictpreventie (soft power). Maar de in 2003 aanvaarde Europese Veiligheids Strategie geeft aan, dat in een geïntegreerd veiligheidsbeleid de militaire dimensie toch niet mag ontbreken. Bosnië en Kosovo hebben immers pijnlijk aangetoond dat zonder de militaire middelen van de Verenigde Staten Europa de orde in de eigen achtertuin niet kon herstellen. Hoewel de opbouw van militaire capaciteiten in het kader van het Europees Veiligheids en Defensie Beleid traag verloopt, zijn momenteel toch 13 battlegroups beschikbaar. Op rotatiebasis staan hiervan twee ieder half jaar voor daadwerkelijke inzet gereed.
Terwijl vóór 1989 passief gebruik van militaire macht door middel van afschrikking, een tegenstander ervan moest weerhouden "ongewenst gedrag" te vertonen, staat nu een actief gebruik van het militair instrument voorop om voor ons "gewenst gedrag" bij de andere partij te bewerkstelligen. Na de Koude Oorlog wordt militaire macht dus vooral op actieve wijze gebruikt. De afschrikkingsrol is overigens niet verdwenen. Zo zou zonder de grote Amerikaanse militaire presentie in de Stille Oceaan, de Volksrepubliek China waarschijnlijk allang een invasie op Taiwan hebben uitgevoerd.
De Golfoorlogen vormen een klassiek voorbeeld voor van actief gebruik van militaire macht. De dwingende oproepen van de Veiligheidsraad en de opgelegde economische sancties waren onvoldoende om Saddam Hoessein zijn troepen uit Koeweit te laten terugtrekken. Nadat hij ook niet aan een ultimatum had voldaan, wisten luchtstrijdkrachten en ten slotte landstrijdkrachten de Irakese troepen uit Koeweit te verdrijven. Ook in 2003 werd, nadat Saddam Hoessein herhaaldelijk resoluties van de Veiligheidsraad naast zich had neergelegd, uiteindelijk het militair instrument tegen Irak ingezet overigens deze keer zonder dwingende resolutie van de Veiligheidsraad Aanwending van militaire macht kan dus nodig zijn om dwang succesvol te maken.
Diplomatie zonder de steun van dreiging met geweld, is vaak niet effectief. "Van een periscoop gaat geen dreiging uit", zei de voormalige, Amerikaanse onderminister Strobe Talbott, toen hij de maritieme presentie beschreef in de Adriatische Zee ten tijde van de oorlog in Bosnië. Hij sloeg hiermee de spijker op zijn kop. Het omgekeerde is ook waar. Tijdens de inzet van militaire middelen blijft het gebruik van niet-militaire instrumenten onverminderd van kracht. Zo ondersteunde in Kosovo de inzet van luchtstrijdkrachten de diplomatie waarin Rusland een hoofdrol speelde en beëindigde die inzet ten slotte de oorlog.
De uitspraak van Von Clausewitz dat oorlog de voortzetting is van politiek met "Einmischung" van andere middelen, is dus nog steeds valide. De intensiteit waarmee een interveniënt bereid is machtsmiddelen in te zetten, is overigens wel evenredig aan het belang dat voor hemzelf op het spel staat. Zo was het belang van het conflict in Kosovo voor de Verenigde Staten niet zó groot, dat ze bereid waren landstrijdkrachten in te zetten.
Economische sancties niet zo effectief
Afkondiging van sancties wordt in de politiek veelal gezien als een 'low-cost'-optie, waaraan geen grote politieke risico's zijn verbonden. De praktijk van de afgelopen decennia heeft aangetoond dat met economische sancties regimes niet op de knieën zijn te krijgen. Ook vormt dit middel geen humaan alternatief voor de inzet van militaire macht. Als gevolg van de falende sancties tegen Irak stierven talloze kinderen aan ondervoeding en ontbrekende medische voorzieningen, het 'voedsel voor olie'-programma ten spijt. Het wapen van de economische sanctie is dus inmiddels bot en weinig effectief
Veiligheid en ontwikkeling samen
Militaire macht speelt de laatste jaren ook een belangrijke rol bij het inzicht dat veiligheid en wederopbouw in (voormalige) oorlogsgebieden nauw met elkaar zijn verbonden. Bij langdurige vredesmissies is te constateren dat in de fasen van "noodhulp" en "reconstructie", en daarna in de fase van "nation building", de aanwezigheid van een vredesmacht voorwaardenscheppend is. Zonder een veilige en stabiele omgeving zijn immers beide vormen van hulp niet mogelijk. Stabiliseringsoperaties maken dan ook een belangrijk deel uit van de hedendaagse inzet van militaire macht.
Veiligheids- en ontwikkelingsbeleid in post-conflict regio's, zo is inmiddels de tussen beleidsmakers en wetenschappers, verdienen een meer geïntegreerde benadering. Deze benadering omvat activiteiten als het vestigen van de "rule of law", het opbouwen van de veiligheidssector (security sector reform), het ontwapenen, demobiliseren en re-integreren van militia (disarmament, demobilization, reintegration), het opzetten van goed bestuur, het verstrekken van economische hulp, het herstel van overheidsdiensten (onderwijs, gezondheidszorg etc.). Deze activiteiten vormen een samenhangend geheel om het herstel van een land mogelijk te maken en te voorkomen dat het land weer terugvalt in een oorlogssituatie. Aangezien reconstructie- en wederopbouwactiviteiten vaak gehinderd worden door vijandige groeperingen, is "counterinsurgency" een belangrijke component geworden van de reconstructie- en wederopbouwactiviteiten. Het zwaartepunt van "counterinsurgency" operaties ligt niet zozeer in het uitschakelen van de opstandelingen, maar in het winnen van de "hearts and minds" van de bevolking.
Eigen militaire macht belangrijk.
Dat landen nog steeds groot belang hechten aan eigen militaire macht blijkt ook uit de terughoudendheid van Europese NAVO-leden om aan taakspecialisatie te doen. Een belangrijke reden is dat landen weigeren een blanco cheque voor de inzet van hun militair personeel en militaire middelen af te geven aan een supranationale organisatie. Europese landen beschouwen defensie langzamerhand nog als het belangrijkste symbool van hun soevereiniteit, aangezien veel nationale beleidsruimte is overgedragen aan Brussel.
Risico technologische afhankelijkheid
Westerse landen zoeken in de oorlogvoering vooral hun kracht in nieuwe technologie. De toenemende, westerse afhankelijkheid van technologie bergt echter wel het gevaar in zich van eenzijdigheid, zoals de ervaringen met asymmetrische aanslagen in Irak en in Afghanistan aantonen. De zwakkere partij ontwijkt hierbij de sterkten van de tegenstander en buit de eigen comparatieve voordelen uit tegenover de relatieve zwakten van de tegenstander. Een invasie in Irak leent zich bij uitstek tot een demonstratie van technologisch vernuft. Maar bij de dreiging van tegenstanders die zich ophouden in onoverzichtelijk terrein, zoals de bergen, de jungle of de stedelijke omgeving, ontbreekt vaak een duidelijk militair zwaartepunt dat kan worden aangevallen. Aanpassing van de huidige doctrines is daarom gewenst. "Human intelligence" dient daarin een essentiële rol te vervullen.
Slot
De rol die militaire macht in de internationale politiek speelt of behoort te spelen, kent vele dimensies. Wél is duidelijk dat de aanpak van de meeste, mondiale problemen een zorgvuldige combinatie vereist van harde en zachte veiligheidsinstrumenten. De Amerikaan Joseph Nye vergelijkt de wereld met een driedimensionaal schaakbord. Op het bovenste bord gaat het om militaire macht. Economische verhoudingen domineren het middelste bord. Transnationale zaken, van financiële transacties tot terrorisme, domineren het onderste bord. Een regering die zich slechts op één schaakbord richt, verliest de controle op alle niveaus. Kortom, militaire macht blijkt nog steeds een onlosmakelijk instrument van buitenlands beleid te zijn.