Veiligheidsraad vult 'responsibility to protect' al in

Gelijn Molier werpt in Forum (Volkskrant, 15 februari) de vraag op wat nu eigenlijk de winst is van de 'indrukwekkende opmars' van het concept the responsibility to protect die sinds zijn introductie in 2001 ten koste is gegaan van de doctrine van de humanitaire interventie. Immers, zo redeneerde hij, militaire interventies voor humanitaire (beschermings)doeleinden zonder toestemming van de Veiligheidsraad blijven nog altijd in strijd met het volkenrecht.

Deze bijdrage is gebaseerd op de publikatie 'Robuuste peacekeeping. VN bereid tot harder optreden.'

Zonder ook maar iets af te doen aan zijn conclusie, valt er over de vraag wat nu de winst is van het inruilen van de doctrine van humanitaire interventie voor het nieuwe concept responsibility to protect nog wel wat te zeggen. Er is niet alleen in algemene zin in het afgelopen decennium veel meer aandacht ontstaan voor het humanitaire imperatief in de internationale politiek, maar juist op dit moment tekent zich een interessante ontwikkeling af met betrekking tot de toepassing van the responsibility to protect. Het gaat hier om het idee een VN-missie te sturen naar Darfur, ter vervanging van de goeddeels mislukte operatie van de Afrikaanse Unie. De missie moet een eind maken aan de reeks van ernstige schendingen van het internationale humanitaire recht, die volgens velen neerkomen op etnische zuiveringen en mogelijk zelfs genocide. Hier lijkt ook sprake van een bijna klassiek geval waarbij de regering van het land 'niet bereid of in staat is' de verantwoordelijkheid voor de bescherming van zijn burgers (in de regio Darfur) te dragen - waardoor die verantwoordelijkheid als vanzelf overgaat op de internationale gemeenschap. Begin januari gaf VN Secretaris-Generaal Kofi Annan al te kennen dat Soedan, na de omarming door de VN-lidstaten van het 'responsiblity to protect'-concept eind vorig jaar, de eerste test vormde van de toepassing van dat beginsel. Op het VN-Secretariaat in New York was men alvast begonnen met 'contingency planning' om voorbereid te zijn op een mogelijk verzoek van de Veiligheidsraad. In de afgelopen weken is duidelijk geworden dat de VN uitgaat van een grote troepenmacht, in een omvang van 12.000 tot 20.000 man, die, gelet op de grootte van het operatiegebied, mobiel en snel inzetbaar moet zijn, compleet met inzet van luchtmacht, helicopters en 'quick reaction forces'. Op diplomatiek niveau worden momenteel de mogelijkheden afgetast van het opzetten van zo'n VN-missie. Bij een ontmoeting, vorige week, tussen President Bush en Annan werd afgesproken samen te werken bij de ontplooiing van 'een effectieve veiligheidspresentie op de grond' in Darfur. Eerder had Annan al laten weten dat hij landen met goed getrainde en goed uitgeruste troepen nodig had voor de operatie, met inbegrip van de VS. Een beroep op uitsluitend landen uit de Derde Wereld zou geen eind kunnen maken aan het bloedbad in Darfur, zo redeneerde hij. President Bush heeft zich inmiddels gecommitteerd aan het plan, blijkens zijn uitspraak, vorige week, in Tampa (Florida): 'Ik ben nu aan het werk met verschillende mensen om hen aan te moedigen tot het inzetten van meer troepen, waarschijnlijk onder de vlag van de VN'. Bush zei dat ook de NAVO een rol zal moeten gaan spelen bij de planning en organisatie, na daarover telefonisch kontakt te hebben gehad met NAVO Seceretaris-Generaal Jaap de Hoop Scheffer.

Een mogelijke VN-missie in Darfur is om nog een andere reden interessant. Het is aannemelijk dat het bij het diplomatieke overleg zal gaan om de oprichting van een missie met een zg. robuust peacekeeping mandaat. Ook hier zien we weer een nadrukkelijke humanitaire component terug. De mandaten van deze missies kenmerken zich enerzijds door een sterk humanitair karakter, gericht op het bereiken van wat Molier noemt humanitaire (beschermings)doeleinden, en anderzijds door de uitdrukkelijke bevoegdheid, krachtens hoofdstuk VII van het VN-Handvest, voor de VN-militairen om, anders dan bij klassieke vredesoperaties, geweld te gebruiken, op basis van ruime 'rules of engagement' en met inzet van zware bewapening. Onder deze omstandigheden dient het gebruik van geweld vooral, maar niet uitsluitend, humanitaire (beschermings)doeleinden, met twee speerpunten: de bescherming van de bedreigde burgerbevolking ('burgers onder onmiddellijke bedreiging van fysiek geweld'), en de bescherming van VN-personeel en humanitaire hulpverleners. Deze ontwikkeling gaat terug op het rapport van de commissie-Brahimi uit 2000 over de toekomst van VN-vredesoperaties tegen de achtergrond van de ervaringen in de jaren negentig met klassieke vredesoperaties bij de genocides in voormalig Joegoslavië (Srebrenica) en Rwanda. De tijd van goede bedoelingen bij de ontplooiing van VN-blauwhelmen was nu definitief voorbij, aldus de teneur van het rapport. De VN moesten voortaan worden afgerekend op hun vermogen om op een geloofwaardige manier effectief militair te kunnen optreden. De meest verregaande aanbevelingen in dat verband hadden betrekking op een nieuwe 'peacekeeping doctrine'. Het rapport wees erop dat het doctrinaire beginsel van de onpartijdigheid bij VN-peacekeeping niet hetzelfde is als neutraliteit. Er kunnen zich omstandigheden voordoen waarin 'peacekeepers' niet alleen operationeel het recht moeten hebben om geweld te gebruiken, maar daartoe ook moreel verplicht zijn, aldus Brahimi. Hij wees hierbij op de aanvaarding door de Veiligheidsraad van resolutie 1296 (2000). Daarbij had de Raad al vastgesteld dat 'het aanvallen van burgers in een gewapend conflict en het ontzeggen van humanitaire toegang tot de door oorlog getroffen burgerbevolkingen op zichzelf al bedreigingen van de internationale vrede en veiligheid vormen en derhalve redenen kunnen zijn voor actie van de kant van de Veiligheidsraad. Indien een VN-vredesmissie al in het gebied aanwezig is, kan het haar verantwoordelijkheid worden deze actie ook uit te voeren, en ze dient daarop voorbereid te zijn.' Onder die omstandigheden moeten de VN-militairen dan ook de vereiste militaire capaciteiten hebben: grotere troepenmachten, betere uitrusting c.q. zware bewapening, en ruimere bevoegdheden voor het gebruik van geweld. Het rapport voegde hier in een adem aan toe dat troepenleverende landen dan ook bereid moesten zijn het risico van slachtoffers onder de eigen militairen te aanvaarden. Met de aanvaarding van resolutie 1327, in november 2000, nam de Veiligheidsraad de aanbevelingen van de commissie-Brahimi goeddeels over. Daarmee was ook formeel de grondslag gelegd voor een nieuw model 'peacekeeping'. De nieuwe robuuste variant benadrukte het belang van heldere mandaten en van 'peacekeeping operaties' die beschikken over een 'credible deterrent capability'. Op basis van deze uitgangspunten heeft de Veiligheidsraad sinds 2000 meerdere malen VN-missies met een robuust peacekeeping mandaat ingesteld, vooral op het Afrikaanse continent (Democratische Republiek Congo, Sierra Leone, Liberia, Ivoorkust, Burundi en Zuid-Soedan), maar ook op Haïti. Een mogelijke VN-missie naar Darfur past in dat patroon.

Maar naast militair-operationele overwegingen bepalen ook politieke obstakels de kansen op een daadwerkelijke toetsing van het 'responsibility to protect'-concept in Darfur. De regering in Khartoum heeft zich tot dusver krachtig verzet tegen bemoeienissen van de buitenwereld met wat zij ziet als 'inmenging in de binnenlandse aangelegenheden' van het land. Dat verklaart ook waarom zij slechts wilde instemmen met de komst van een troepenmacht van de Afrikaanse Unie met zeer beperkte bevoegdheden, volgens het concept van de klassieke peacekeeping operaties. De regering van Soedan heeft ook nu te kennen gegeven alleen Afrikaanse troepen te accepteren, maar Annan reageerde daarop door te zeggen dat 'we dat punt al gepasseerd zijn', daarmee een zware wissel leggend op de kontakten met de regering in Khartoum. En ook over de positie van de vijf permanente leden van de Veiligheidsraad (P5) bestaat nog veel onduidelijkheid. Niettemin was er al eerder, zij het na de nodige vertraging, consensus onder de P5 om de kwestie-Darfur voor te leggen aan het Internationale Strafhof. Nu lijkt de Veiligheidsraad een nieuwe stap te zetten in het dossier-Darfur, ingegeven door zorgen over het voortduren van schendingen in het hoogste echelon van het internationale humanitaire recht. De kwestie-Darfur laat intussen wel zien dat het denken over militair ingrijpen bij humanitaire catastrofes in beweging is, ongeacht de vraag of het nu gaat om humanitaire interventie of om toepassing van het concept 'responsibility to protect'. Dat is winst - maar dan wel nadat er opnieuw grote aantallen slachtoffers zijn gevallen. Tegelijkertijd is het nog te vroeg om de behandeling van de kwestie-Darfur door de Veiligheidsraad te zien als opmaat voor een veel ruimere toepassing van the responsibility to protect.