Droit coutumier : les défis de l’égalité, de la transparence et de la fragmentation

Comme le rapport le montre clairement, c’est le « pluralisme juridique » qui caractérise le mieux la justice au Mali. Ceci veut dire que plusieurs systèmes judiciaires coexistent et traitent à la fois d’affaires de droit civil et de droit pénal.[92] Le système judiciaire étatique ne représente qu’une seule pièce de cette mosaïque, et cette pièce n’est en aucun cas la plus pertinente. On estime ainsi que 80% des litiges familiaux et fonciers dans les communautés défavorisées du Mali sont réglés par des systèmes judiciaires coutumiers.[93]

Les systèmes judiciaires coutumiers du Mali sont populaires parce que pour le citoyen moyen, ils sont facilement accessibles au sens le plus large du terme.[94] Plus précisément, ces systèmes sont pratiques car toutes les parties concernées se trouvent habituellement à proximité les unes des autres ; ils sont peu onéreux, du fait qu’ils n’exigent aucun frais de dossier ou n’entraînent aucun coût de déplacement ; et ils sont familiers, les médiateurs impliqués dans le règlement des différends étant généralement connus de la communauté, parlant sa langue et partageant la même culture et la même religion. Les systèmes coutumiers sont les plus actifs dans les régions où l’État n’est pas présent. Dans ces régions, le chef du village incarne le plus souvent la seule autorité véritable. Dans ces contrées, si les affaires ne sont pas portées à l’attention de la justice officielle, c’est parce que le sentiment général est qu’elle n’existe pas.[95]

Malgré leur popularité, les systèmes judiciaires coutumiers du Mali sont confrontés à des défis qui s’apparentent à ceux que connaissent de nombreux systèmes du même type.[96] Pour commencer, certains aspects du droit coutumier et de l’application de celui-ci sont incompatibles avec les droits que la Constitution confère à chaque Malien. La raison en est que ces systèmes reflètent habituellement des systèmes de valeur ruraux et patriarcaux qui sont plus conservateurs que la Constitution relativement progressiste du Mali et la plupart des lois positives (c’est-à-dire en vigueur). Les coutumes matrimoniales de la communauté Buwa reviennent ainsi à ce que l’homme enlève la jeune fille ou la femme qu’il souhaite épouser.[97] Le statut généralement bas des femmes au sein de la famille et de la communauté maliennes affecte aussi leur capacité à négocier sur un pied d’égalité avec leurs adversaires juridiques, en particulier leurs époux. Dans les zones rurales notamment, les femmes et les enfants ne jouissent souvent d’aucune forme de statut, et sont donc vulnérables dans le cadre de procédures judiciaires coutumières.[98] De plus, la justice coutumière souffre, dans une moindre mesure, de la même corruption et de la même politisation qui entament la légitimité et l’autorité des tribunaux étatiques.[99] Les procédures judiciaires coutumières sont en outre souvent conduites de façon orale uniquement. Il n’y a donc aucune prise de responsabilité ni codification, de sorte que les « juges » coutumiers peuvent ignorer les précédents et en créer de nouveaux si telle est leur inclination.[100] Enfin, l’application des « jugements » coutumiers dépend en grande partie de la bonne volonté des parties de les exécuter. Toutefois, les acteurs principaux de ces systèmes informels ayant un niveau d’autorité très élevé au sein de la communauté, les parties se sentent moralement obligées de respecter les accords approuvés par les institutions informelles. Si une partie revient sur ses engagements, il/elle est considéré(e) comme « récalcitrant(e) » et méprisé(e) par la société.[101] Néanmoins les accords ne sont pas toujours respectés et d’anciens conflits refont régulièrement surface. Dans ce contexte, il convient de souligner que le respect vis-à-vis des autorités informelles tend à décliner au fur et à mesure que la société malienne se modernise, ce qui se vérifie particulièrement dans les zones urbaines où les « concepts de famille et de relations culturelles ont de moins en moins de valeur ».[102] Le recours aux mécanismes judiciaires coutumiers, de même que les taux d’exécution des jugements qu’ils rendent, peuvent dès lors connaître un recul relatif dans le futur, même s’ils continuent globalement de jouer un rôle majeur.

Comme indiqué, la grande variété de mécanismes judiciaires coutumiers et de pourvoyeurs de tels services au Mali, y compris des chefs de famille ou de communautés, des dignitaires religieux ou des membres de castes spécifiques (voir encadré 4), constitue un défi d’un tout autre genre. Les variations sont énormes selon les régions, les ethnies et la religion. Celles-ci sont néanmoins peu documentées et insuffisamment comprises.[103] Les acteurs en question n’utilisent pas tous nécessairement une base coutumière ou juridique commune pour leurs jugements et la situation qui en résulte est celle d’un véritable pluralisme juridique. Ceci veut dire que les décisions de justice dans des affaires similaires peuvent considérablement varier et qu’il est possible que les précédents et la jurisprudence ne ressortent pas de ces décisions de façon évidente, cette souplesse pouvant par contre être considérée comme un avantage car elle permet de prononcer des jugements qui tiennent davantage compte du contexte.[104] Il peut en outre arriver que des parties en litige soient issues de traditions coutumières différentes. Dans ce cas, elles peuvent être amenées à choisir une troisième tradition coutumière pour régler leur différend, ce qui les place alors toutes deux en terrain neutre.[105]

Clairement, et malgré les défis qui se posent à eux, les acteurs de la justice coutumière ont un rôle d’une pertinence telle qu’elle souligne la nécessité de les aider à améliorer la façon dont ils rendent la justice, et non de les marginaliser au profit de la justice étatique. Une des voies qui permettrait le changement serait de « connecter » les acteurs de la justice coutumière à ceux de la justice étatique afin d’encourager un processus d’apprentissage mutuel et de collaboration pratique. Cette idée risque toutefois de se heurter à au moins deux obstacles. Le premier est qu’en général, les autorités administratives ne reconnaissent pas les décisions rendues par les autorités religieuses et coutumières. Formellement, leurs jugements n’ont aucune base légale, ou si peu (le récent accord de paix semble toutefois vouloir remédier à cette situation).[106] Le second est que les autorités administratives font preuve d’un certain dédain pour les règles coutumières ou religieuses.[107] Comme on peut s’y attendre, il existe deux écoles de pensée dominantes parmi les représentants du système judiciaire étatique concernant la valeur et le rôle des acteurs de la justice coutumière. Les tenants d’un plus grand conservatisme juridique s’appuient sur les textes de loi de l’État malien et rappellent qu’aucun rôle (ou alors un rôle mineur) n’est dévolu aux acteurs de la justice coutumière dans les procédures judiciaires, en particulier le procès pénal. Quant aux partisans d’un plus grand réalisme juridique, ils reconnaissent de façon pragmatique le fossé qui existe entre la lettre de la loi et la réalité de la pratique juridique.[108] Ce constat suggère que la revalorisation du statut des acteurs de la justice coutumière auprès des membres de l’appareil judiciaire étatique d’une part, et la promotion d’une plus grande confiance des acteurs de la justice coutumière envers leurs homologues de la justice étatique d’autre part, doivent faire partie des efforts visant à améliorer leurs relations mutuelles.

Justice étatique : corruption et défis en matière de ressources

Le système judiciaire étatique du Mali a été réorganisé à la faveur de l’introduction d’un gouvernement démocratique multipartite en 1992. Il reste cependant étroitement calqué sur une version ancienne du système judiciaire français (voir encadré 5 ci-dessous). Bien qu’il faille reconnaître qu’un certain nombre de fonctionnaires de l’appareil judiciaire s’emploient à faire du bon travail et à encourager les réformes de l’intérieur, et que par ailleurs, de courageux efforts de changement ont été entrepris, il est juste de dire que le système judiciaire étatique du Mali est gangréné par la corruption et qu’il souffre d’un grave manque de compétences et de capacité.[109] Ces problèmes ont pour effet de réduire encore davantage la qualité du peu de justice qui est encore fourni aux Maliens. Nous les examinons plus en détail ci-dessous.

Corruption chronique

Nombreux sont les Maliens qui considèrent que la justice étatique est l’une des institutions gouvernementales les plus corrompues.[110] Cette observation a été reprise dans un rapport provenant de l’ambassade des États-Unis à Bamako qui a fait l’objet d’une fuite en 2009. Il y était affirmé que « le système judiciaire est fortement corrompu, les pots-de-vin payés sous le manteau étant considérés comme une façon acceptable d’influencer le jugement d’une affaire ».[111] Illustrant cette analyse, un avocat malien a récemment déclaré que « la justice malienne est indépendante de tout sauf de l’argent sale ».[112] Il convient cependant de noter que la corruption est courante dans l’administration publique et qu’elle ne se limite pas à l’appareil judiciaire. En fait, la corruption semble s’être généralisée au point de s’enraciner dans les habitudes de la vie quotidienne et de miner la moralité des citoyens et l’intégrité de la fonction publique. Elle ne soulève même plus de tollé lorsqu’elle est exposée.[113] Un des interviewés a fourni un exemple confondant à cet égard : alors qu’il roulait en voiture avec son fils de 8 ans, il s’est rendu compte qu’il avait oublié de se munir de son permis de conduire. Son fils lui fit alors la remarque suivante : «  Ne te fais pas de souci, papa. Si la police t’arrête, donne-leur juste 100 francs et tout se passera bien ».[114]

Du point de vue de l’analyse et des mesures à prendre, il est utile de distinguer deux types de corruption au sein du système judiciaire, à savoir les pratiques corrompues auxquelles recourent à titre individuel un certain nombre de professionnels du droit, et la corruption plus systémique qui résulte de la collusion entre, par exemple, des éléments de l’exécutif, d’anciennes personnalités politiques, et des fonctionnaires et des éléments de l’appareil judiciaire. Cette distinction faite, nos recherches nous ont conduit à cette constatation importante : la compréhension de la corruption plus systémique au Mali semble être relativement superficielle. Ce type de corruption n’a pas été bien documenté. Les interviews confirment de façon claire l’existence d’une corruption systémique organisée par l’appareil judiciaire et passant par lui. Elles en livrent également quelques preuves. Mais il n’a pas été possible de cartographier cette dynamique de façon adéquate dans le cadre du présent rapport.

La plupart du temps, la corruption individuelle prend la forme de paiements importants qui doivent être versés en-dessous de table pour s’assurer d’une décision favorable des tribunaux d’État maliens. Chaque échelon du système judiciaire est considéré comme étant corrompu, ses décisions étant à vendre.[115] Une des personnes interviewées a ainsi décrit le cas d’un juge d’instruction qui avait ordonné la relaxe d’un prévenu en échange d’une somme de 1 million de francs CFA, sans avoir même compétence sur le dossier.[116] Eu égard au fait que le citoyen moyen ne peut se permettre de tels paiements, qui viennent s’ajouter aux frais de dépôt de plainte et de déplacement pour se rendre au tribunal d’État le plus proche, ces éléments réduisent encore davantage l’accès de la justice étatique à la population malienne.

On attribue habituellement la corruption individuelle à deux facteurs. Il s’agit en premier lieu des salaires relativement bas des juges par rapport à ceux des avocats privés.[117] Lorsque le système judiciaire étatique était encore présent dans le Nord, les avocats avaient pour habitude d’intégrer dans leurs honoraires une « indemnité de juge », en réalité un supplément illégal au salaire du juge. On raconte par ailleurs que si un juge veut rester intègre, il doit choisir personnellement de rester pauvre.[118] Pour les Maliens, il est facile d’identifier quels sont les acteurs corrompus, en particulier si ces derniers étalent au grand jour un train de vie qu’ils ne pourraient mener en ne recevant que leurs salaires officiels. Le deuxième facteur est la pression sociale qui pèse sur les acteurs du système judiciaire par le jeu de faveurs offertes à leur famille ou à des personnes de leur communauté. Il est normal pour eux d’être constamment approchés à dessein à l’occasion d’événements tels que des mariages ou des réunions de voisinage.[119] Bien que de nombreuses mesures anti-corruption aient été adoptées, elles n’ont pas été suivies de beaucoup d’effets en raison de l’absence de soutien au plus haut niveau pour leur mise en œuvre. Elles n’ont en outre pas été dotées de moyens suffisants.[120] Quant aux postes créés au sein des institutions de contrôle chargées du secteur de la justice, ils n’ont pas bonne presse. Loin d’être considérée comme prestigieuse, une nomination à l’un de ces postes est au contraire interprétée comme un signe de disgrâce.[121]

La corruption systémique s’installe dès lors que le système judiciaire devient un véhicule au moyen duquel la corruption à plus grande échelle est organisée. Un interviewé a ainsi narré la façon dont Malitel (détenu à 90% par l’État) a engagé des poursuites dans un différend commercial avec Orange, exigeant des dommages et intérêts de l’ordre de 5 milliards de francs CFA. Il a indiqué que l’avocat représentant Malitel avait autrefois été ministre et qu’il jouissait encore de bonnes relations dans le milieu politique au moment des faits. De l’avis de l’interviewé, l’avocat a « fait jouer » ses relations pour s’assurer que des dommages et intérêts seraient dus, mettant la main sur une part substantielle de ceux-ci à titre de commission. Orange a ensuite simplement amorti cette somme en l’ajoutant à la dette générale de l’État malien envers elle. L’interviewé a affirmé qu’un nombre de fonctionnaires de l’État avaient soutenu tacitement ce plan, compte tenu du fait qu’au final, la dette retombait sur l’État tandis que les pots-de-vin et le népotisme accompagnant le plan garantissaient des bénéfices individuels pour toutes les personnes concernées.[122] Des exemples supplémentaires, bien que plus modestes, de corruption systémique concernent l’incidence largement répandue de diplômes de droit qui ont été achetés ou de promotions de carrière dans le secteur de la justice basées sur les ressources financières ou les relations de la personne concernée.[123]

Ce qui est pire encore, c’est que le système de justice étatique n’est pratiquement pas en mesure de prévenir et de sanctionner les abus commis dans la fonction publique – au sein de l’appareil judiciaire et en-dehors de celui-ci. La conséquence évidente d’une telle incapacité est que ce système ne constitue pas, pour les fonctionnaires de haut rang, un instrument de dissuasion efficace contre la corruption. Même dans le cas où des affaires de corruption sont clairement identifiées, elles restent largement impunies. Le Bureau du vérificateur général (BVG), une autorité indépendante créée en 2004 pour surveiller les dépenses publiques du Mali, a ainsi révélé que l’équivalent de 100 millions de dollars des États-Unis avaient été détournés en 2011 et a présenté ses conclusions au président de la République, au Premier ministre et au président de l’Assemblée générale. Le président de la République a ensuite transmis au ministère de la Justice 100 affaires qui avaient été mentionnées dans les audits gouvernementaux aux fins d’engager des poursuites. Sur ces 100 affaires, seul un petit nombre a donné lieu à l’arrestation et à l’emprisonnement de fonctionnaires, la majorité n’étant pas suivie d’une quelconque suite judiciaire.[124] Autre exemple : il se disait que le ministre des transports et des infrastructures aurait utilisé des fonds publics à hauteur de 11 millions de francs CFA en 2011 pour acheter du thé, probablement avec l’intention de le revendre. Malgré le fait que cette information soit de notoriété publique, le ministre a pu rester en fonction au-delà de la crise de 2012. Bien que les fonds détournés fassent occasionnellement l’objet d’une restitution partielle lorsque des malversations de grande ampleur sont constatées, il n’est pas inhabituel que cette restitution ait lieu « sous le manteau », sans transparence aucune ni poursuites judiciaires.[125] Ceci contribue à maintenir une culture de l’impunité au sein de la fonction publique, cette dernière étant couramment utilisée à des fins d’enrichissement personnel et la corruption devenant la norme.[126]

Certains indices semblent néanmoins montrer que le ministère de la Justice a fait davantage d’efforts depuis la crise de 2012 pour poursuivre les magistrats corrompus. En décembre 2013, par exemple, six juges et fonctionnaires de justice ont été inculpés de faux et d’usage de faux, de fraude et d’extorsion de fonds. Il a en outre été annoncé dans la presse que des affaires de suspicion d’autres juges « peu scrupuleux » étaient en cours d’examen. Le président IBK, qui dit-on aurait diligenté cette enquête, a pour sa part déclaré vers cette époque avoir transmis à la justice une centaine de dossiers de corruption et de délits financiers.[127] La présente recherche n’a malheureusement pas pu établir si ces enquêtes et renvois devant la justice avaient été suivis d’effets. Reste que l’absence (quasi-)totale d’examen par les pairs ou d’évaluation des performances, la quasi-inexistence de sanctions en cas de comportement inapproprié et le népotisme endémique suggèrent que la situation n’est pas près de changer, s’agissant du cadre propice à la corruption qui existe au sein de l’appareil judiciaire.[128]

Allocation, utilisation et pénurie des ressources tangibles et intangibles

Quant aux ressources dont l’appareil judiciaire dispose, la tentation est grande de se concentrer seulement sur le manque criant de personnel, de moyens financiers et de facilités auquel cet appareil est confronté, tant pour la qualité que pour la quantité. Mettre l’accent sur ce problème est compréhensible, d’autant qu’il s’étend bien au-delà du volet purement étatique du processus judiciaire pour inclure des fonctions privées et/ou non lucratives associées à la justice, telles que celles des avocats et des auxiliaires de justice. Mais si l’on se concentre exclusivement sur ces carences – du reste pertinentes –, on peut prévoir que cela déclenchera une cascade de lamentations[129] qui conduira à négliger la question de savoir comment les ressources existantes sont allouées et utilisées.

Un bref coup d’œil sur cette question révèle que la part du budget que le gouvernement malien alloue à la justice est infime. Précisément, elle représentait 0,44% du budget national de l’État en 2014. Pour remettre les choses en perspective, les fonds attribués au budget de la justice (exprimés en pourcentage du budget national) s’établissaient à 0,61% en 2008 et à 0,63% pour la période 2008-2014.[130] Ce choix se traduit en pratique dans le rapport 2009 du vérificateur général malien, selon lequel le budget annuel d’un des tribunaux de première instance de Bamako (voir encadré 5) était de 1.500 euros alors que le tribunal jugeait environ 3.500 affaires par an.[131] Aucune analyse n’est nécessaire pour comprendre que de tels montants sont inadéquats pour garantir une justice équitable et efficace. La question la plus intéressante, toutefois, est de savoir pourquoi le gouvernement malien consacre si peu de fonds au système judiciaire étatique. Le présent rapport ne peut apporter de réponse à cette question, étant donné qu’il ne l’a pas examinée en profondeur. Il suppose que garantir une justice adéquate aux citoyens n’a pas jusqu’ici constitué une priorité pour le gouvernement malien.

Le casse-tête concernant les ressources devient encore plus intéressant dès lors que l’on remarque que les ressources limitées attribuées à la justice permettent de faire la différence dans certains lieux où les fonctionnaires de justice prennent apparemment leur tâche au sérieux et la remplissent du mieux qu’ils peuvent, souvent avec beaucoup d’ingéniosité, tandis qu’ailleurs, les représentants de l’appareil étatique soutiennent que le manque de moyens nuit de façon irrémédiable à leur efficacité.[132] Bref, avant d’accepter l’argument selon lequel l’insuffisance des fonds est un des obstacles majeurs à l’amélioration de la justice étatique, et donc que des financements provenant de bailleurs de fonds sont à la fois souhaitables et porteurs d’une plus grande efficacité, il convient d’étudier plus précisément la façon dont les faibles ressources financières disponibles sont utilisées au niveau opérationnel, tout en tenant compte de facteurs non financiers tels que les comportements et l’intégrité des personnes concernées.

Une fois émises ces réserves sur la base des quelques éléments de preuve disponibles, il n’en demeure pas moins que les ressources tangibles et intangibles requises pour faire fonctionner la justice étatique comme il le faudrait sont considérables et qu’elles dépassent la capacité de l’État malien à y pourvoir. Même une forte augmentation du budget alloué par le gouvernement, associée à une amélioration de l’utilisation des ressources, de l’éthique de travail et des comportements professionnels ne permettrait pas, selon toute probabilité, de résoudre la question de manière satisfaisante. On observe en particulier trois « lacunes », qu’une simple augmentation des moyens ne peut résorber à court terme.

La première lacune clé est le manque de professionnels compétents, en particulier de magistrats et d’avocats. En 2008, on dénombrait 630 juges pour une population de quelque 13 millions d’habitants.[133] Ceci équivaut à 4,8 juges pour 100.000 habitants, nombre très inférieur à la moyenne nord-africaine de 9,8 et à la moyenne mondiale de 11,5 pour 100.000 habitants.[134] Ce manque de professionnels compétents contribue à la lenteur de nombreuses procédures. D’autre part, les personnes accusées de crimes sont susceptibles de recourir aux services d’un avocat. Or ceux-ci font cruellement défaut. Selon un rapport du ministère de la Justice datant de 2014, le Mali comptait 335 avocats, pour une population d’environ 16 millions d’habitants.[135] Par contraste, une étude réalisée par l’American Bar Association en 2011 a établi qu’il n’y avait à l’époque que 270 avocats pour une population de 15 millions d’habitants, la plupart de ces avocats se trouvant à Bamako. En 2014, Mopti, dont la population atteint les 2 millions d’habitants, disposait de moins de dix avocats.[136] La plupart des zones rurales ne comptent aucun avocat et il n’existe que peu d’attraits financiers à établir un cabinet juridique dans ces zones. Un moyen de compenser ce manque de représentation juridique est de créer des bureaux d’assistance juridictionnelle. De tels bureaux n’ont toutefois vu le jour jusqu’ici que près des tribunaux de première instance de la région de Kayes, et ce en dépit du fait que le droit malien a déjà pourvu à un cadre légal propice à leur création en 2011 et que de tels bureaux sont censés exister près de chaque cour d’appel, tribunal d’instance et JPCE.[137]

Une deuxième lacune clé est l’absence d’enseignement juridique professionnel et de formation judiciaire professionnelle adéquats. Parmi les multiples facettes de cette question, on peut citer l’absence de filières juridiques de qualité, de possibilités de formation professionnelle, de cours pratiques de recyclage (notamment concernant les derniers développements juridiques et ceux de la jurisprudence), un accès impraticable aux ouvrages juridiques de référence et un accès inadéquat à l’Internet. De nombreux professionnels du droit – en particulier les greffiers d’audience – ne sont dès lors pas en mesure d’exécuter leurs tâches de façon satisfaisante, leur connaissance du droit étant insuffisante.[138]

Une troisième lacune réside dans l’absence de moyens et de voies permettant d’accroître le niveau médiocre de connaissances qu’ont les citoyens maliens des droits et devoirs qui sont les leurs en vertu des lois de leur pays, ainsi que des procédures judiciaires étatiques. La langue et l’analphabétisme jouent un rôle important, et une plus grande sensibilisation des Maliens aux questions juridiques ne peut se résumer à un simple transfert de connaissances, mais exige une stratégie élargie allant de la promotion de l’alphabétisation à l’amélioration de l’éducation (civique). Afin de remédier au manque général de connaissances en matière juridique de la plupart des Maliens (dans la mesure où ce manque concerne le droit étatique), plusieurs organisations de la société civile ont formé des parajuristes pour aider des communautés nécessiteuses. En 2015, on dénombrait quelque 123 parajuristes au sein de telles communautés, travaillant dans sept des huit régions du Mali[139]. Alors que les services des parajuristes sont populaires dans le cas de divorces et de litiges fonciers, et que les bailleurs de fonds semblent vouloir intensifier et étendre ce projet, une étude récente du Hague Institute for the Internationalization of Law (2014) a révélé des pourcentages à un chiffre s’agissant de la fréquence avec laquelle il est fait appel aux parajuristes pour aider à régler des problèmes juridiques.[140] La raison de cette utilisation peu fréquente n’est pas clairement établie, mais il conviendrait de mener des études plus poussées, par exemple auprès de groupes cibles, avant que tout programme ne puisse être reconduit. On peut avancer comme première hypothèse le fait que le nombre peu élevé de parajuristes joue un rôle en l’espèce.

Pour terminer – est-il superflu de le mentionner ? –, bien que les lacunes dont il est question ci-dessus soient considérables, il ressort clairement d’autres chapitres du présent rapport que toute action qui serait uniquement centrée sur ces lacunes reviendrait à verser de l’argent dans un seau percé. Or il semble que ce soit précisément la stratégie adoptée jusqu’ici. Cette question sera examinée de façon plus détaillée après le paragraphe consacré à la justice transitionnelle.

Justice transitionnelle : aller au-delà d’une solution toute faite ?

Une brève analyse des efforts de justice transitionnelle mis en œuvre par le gouvernement malien pour répondre aux atrocités commises durant la crise de 2012 se justifie parce qu’elle constitue une nouvelle occasion de mettre à l’épreuve la thèse essentielle du présent rapport. À savoir que, pour améliorer les résultats de la justice à court et moyen terme, sont nécessaires une plus grande reconnaissance mutuelle et une utilisation combinée des systèmes judiciaires étatiques et coutumiers du Mali – ceux-ci étant considérés comme des composantes à peu près égales de l’« écosystème » judiciaire du pays.[141]

Il est établi que pendant la crise de 2012, de graves violations des droits de l’Homme ont été commises par toutes les parties concernées, tant contre des combattants que des civils et des communautés, et que ces violations ont consisté en actes de torture, exécutions sommaires, viols, châtiments collectifs et actes de pillage.[142] Le niveau sans précédent de la violence a eu un effet dévastateur sur la vie de milliers de personnes, en fracturant le tissu social déjà fragile et en déstabilisant davantage de nombreuses communautés.[143] En réaction à ces violences, les Maliens ont exprimé leur volonté que la lumière soit faite sur ce qui s’est réellement passé et que la vérité soit recherchée au moyen d’un processus de justice transitionnelle qui s’appuie sur des éléments forts de responsabilité.[144] Le défi posé par cette exigence populaire est double.

Premièrement, compte tenu de la primauté et de la force des mécanismes judiciaires coutumiers dans le Nord, on pourrait penser qu’ils devraient jouer un rôle clé dans toute initiative de justice transitionnelle conçue pour réconcilier les communautés et restaurer la confiance.[145] Cependant, ces mécanismes coutumiers sont surtout adaptés pour régler des affaires de portée limitée et de nature modique. Ils semblent donc peu adéquats pour traiter de la complexité et de l’étendue des faits, ainsi que de la durée des dommages physiques et psychologiques soufferts, en particulier dès lors que des agents de l’État sont en cause.[146] Le besoin d’intégrer les mécanismes judiciaires coutumiers dans les efforts de justice transitionnelle se heurte dès lors aux limites d’un tel exercice.

Deuxièmement, le gouvernement malien a lancé un ambitieux programme de justice transitionnelle, centré sur l’État et qui s’appuie sur un très grand nombre d’institutions, y compris une enquête de la Cour pénale internationale (CPI),[147] une Commission Vérité, Justice et Réconciliation, une commission internationale d’enquête, des stations d’écoute parrainées par le gouvernement, une commission anti-corruption, des enquêtes nationales, une commission des droits de l’Homme, et une stratégie d’abandon de certaines poursuites qui revient à accorder des amnisties.[148] Alors que ce faisceau d’activités semble louable et donne à croire qu’il existe une volonté de remédier aux injustices commises dans le passé, on ne peut s’empêcher de formuler quelques mises en garde. Pour commencer, la réintroduction générale de la justice étatique au Nord doit s’effectuer progressivement et avec doigté. S’il est évident que les pratiques discriminatoires et corrompues de la période précédant la crise ne sauraient être réinstallées, il faut aussi lentement regagner la confiance de la population locale.[149] Il est par ailleurs peu probable que l’État réussisse, dans un avenir proche, à mettre en œuvre le système judiciaire décentralisé qui existe sur le papier. Combiné à la détérioration de la situation sécuritaire, qui semble confirmer que l’effort de justice transitionnelle vient peut-être trop tôt, le Mali oscillant entre situation de conflit et situation d’après-conflit, cette incapacité limitera considérablement la perception positive et l’efficacité espérée des efforts de justice transitionnelle (par exemple en termes de capacité à recueillir des éléments de preuve dans le Nord, qui a été frappé par le conflit).[150]

En réalité, certaines initiatives gouvernementales se sont déjà heurtées à des difficultés. Lorsque le gouvernement a créé la Commission Dialogue et Réconciliation (DRC) en 2013, celle-ci a été dissoute assez rapidement à la suite de pressions de groupes nationaux et internationaux qui lui reprochaient de ne pas consulter de façon adéquate la société civile et les associations de victimes, et de progresser trop lentement.[151] Il a également été estimé que son mandat de deux ans pour identifier les parties prenantes au processus de dialogue et réconciliation, répertorier les affaires de violations des droits de l’Homme commises entre 2012 et la stabilisation du pays, et suggérer la façon dont les victimes d’expériences traumatiques pouvaient gérer celles-ci avait une portée trop réduite.[152] De plus, la DRC ayant été créée par le gouvernement de transition avant l’élection du président de la République IBK, elle a par la suite souffert d’un manque d’appropriation et de soutien politique.[153] En réponse, le gouvernement a établi la Commission Vérité, Justice et Réconciliation (CVJR) en 2014 pour la remplacer. Cette institution, cependant, n’est pas encore opérationnelle. Contrairement à la DRC, elle dispose d’un mandat beaucoup trop large (crimes commis dans le Nord entre 1960 et 2013), ainsi que sept domaines thématiques disparates. La place hiérarchique qui lui est attribuée sous le ministère de la Réconciliation est problématique car elle laisse à l’exécutif la possibilité de maintenir un contrôle sur les conclusions de la CVJR.[154]

Face à ces difficultés, une récente évaluation a recommandé que le gouvernement malien qualifie les crimes relatifs à la crise de 2012 et les assigne ensuite à différents mécanismes de justice transitionnelle en fonction de leur gravité. Les crimes les plus graves pour lesquels des preuves indubitables ont été rassemblées pourraient ainsi être attribués au système judiciaire étatique, des processus – coutumiers ou autres – permettant de statuer sur les autres types de crimes.[155] Ceci reflète la façon dont certaines des personnes interviewées décrivent habituellement la répartition du traitement des crimes nationaux : d’un côté, les affaires les plus graves, qui reviennent autant que possible à l’État, et de l’autre, les affaires moins importantes qui sont réglées par les acteurs de la justice coutumière.[156] Bref, une approche mixte et pragmatique sur la base de ce qui est faisable, et qui traduit les enseignements de l’encadré 6.

En résumé, la profonde méfiance et l’insécurité persistante au Nord, de même que le manque de capacité des mécanismes judiciaires dans tout le pays, suggèrent que l’approche du gouvernement, centrée sur l’État et qui repose sur un nombre important d’institutions, risque d’échouer. Ce constat n’est pas seulement clairement préoccupant ; il suggère qu’une approche plus créative est nécessaire, qui traduise les réalités des différents systèmes judiciaires du pays d’une manière plus réfléchie.

Améliorer la justice étatique : les limites de l’approche « classique » de la réforme

Des tentatives de réforme ont été entamées dès la première décennie qui a suivi le virage démocratique du Mali en 1991 pour répondre aux paramètres stratégiques et aux questions d’efficacité évoqués plus haut. La question de savoir si ces efforts avaient porté leurs fruits est devenue plus aiguë lors de la crise de 2012, qui a rendu encore plus urgent le besoin d’un appareil judiciaire en état de marche. Ce chapitre examine brièvement les efforts antérieurs et s’attache à comprendre les raisons de leur succès – ou de leur insuccès – afin d’en tirer des leçons. Cette évaluation ayant déjà été réalisée en grande partie ailleurs, les informations qui suivent en constituent une brève synthèse.

Deux efforts de réforme majeurs se remarquent dans le cadre de cet examen. Le premier porte sur deux vastes programmes consécutifs de réforme judiciaire connus sous le nom de Programme Décennal de Développement de la Justice (PRODEJ I et II). Ensemble, ils couvrent la période allant de 2000 à 2014. Le second est la feuille de route pour la réorganisation de l’appareil judiciaire, aussi appelé Carte judiciaire, qui a été lancée en 2011. Le tableau 1 offre un bref résumé des objectifs clés de chacun de ces efforts de réforme.

Ce tableau est basé sur: Justicemali.org (consulté le 21 juillet 2015), divers articles sur la carte judiciaire publiées sur Maliweb.net (consultés le 20 juillet 2015) ; Ministère de la Justice et des Droits de l’Homme (2014), op. cit.

PRODEJ I et II : 2000-2014

Les programmes PRODEJ I et PRODEJ II ont opté pour une approche classique d’amélioration de l’efficacité de la justice étatique malienne au moyen d’interventions opérationnelles déployées du haut vers le bas et centrées sur les moyens. Les examens et évaluations menés périodiquement pendant ces 14 années d’efforts laissent cependant planer le doute quant aux résultats obtenus par l’un ou l’autre des programmes du point de vue d’une amélioration importante et à grande échelle de la qualité de la justice fournie par l’appareil judiciaire étatique. Au contraire, certains observateurs ont laissé entendre que les programmes avaient principalement été utilisés comme des prétextes pour attirer des financements de bailleurs de fonds, financements qui auraient ensuite été détournés à des fins privées. Les deux programmes ont également été critiqués pour leur lenteur, leur manque d’effet, leurs graves problèmes de gestion et la faiblesse du soutien politique dont ils ont bénéficié, tout ceci contribuant à faire fuir les partenaires internationaux dès lors que les difficultés associées à l’amélioration de la justice s’accumulaient et devenaient de plus en plus apparentes.[157]

D’autre part, une enquête menée conjointement par le CILC et le NHC en 2013-2014 a établi qu’à trois moments d’évaluation du système judiciaire, en 2001, 2007 et 2014, les problèmes et les conclusions qu’on pouvait en tirer présentaient une cohérence prévisible.[158] Ce constat ne suggère pas seulement que les graves problèmes qui affectent le système judiciaire étatique demeurent, mais semble également révéler une résistance farouche au changement au sein des élites politiques et juridiques maliennes et/ou l’incapacité d’individus plus favorables au changement à réformer le système de l’intérieur.[159] Enfin, il prouve que les problèmes du système judiciaire étatique remontent à une période située bien avant la crise de 2012.[160]

La carte judiciaire : 2011

La carte judiciaire, initiative gouvernementale visant à réorganiser l’appareil judiciaire étatique malien, était venue remplacer un effort précédent qui avait été torpillé par le Parlement en 2009.[161] Un de ses principaux objectifs était d’abolir les JCPE (voir encadré 5), qui concentraient les fonctions d’instruction, de poursuite et de décision entre les mains d’une seule personne. Considérées au départ comme une méthode bon marché pour apporter la justice étatique dans les zones les plus reculées du Mali, les JCPE avaient en l’occurrence fait l’objet de nombreuses critiques, certains allant jusqu’à accuser les magistrats de terroriser des justiciables, leur valant le qualificatif de « juges injustes ».[162] La carte judiciaire prévoyait également un autre changement : l’accroissement considérable du nombre de tribunaux dans tout le pays afin d’améliorer l’accès à la justice. Selon le projet, sa mise en œuvre devait coûter 6,5 milliards de francs CFA (soit environ 10 millions d’euros).[163] Toutefois, moins d’1% du budget national étant alloué au secteur de la justice, l’initiative reposait entièrement sur la bonne volonté des bailleurs de fonds. Comme on pouvait s’y attendre, la transition vers la structure envisagée du système judiciaire s’est effectuée à un rythme extrêmement lent. Elle reste largement inachevée à ce jour. Les progrès semblent avoir été marginaux dans le Nord et au mieux, modestes et progressifs dans le Sud.[164] Le résultat est la coexistence de deux systèmes judiciaires (l’ancien et le nouveau), ce qui en accroît la complexité et en diminue l’efficacité.

Il n’y a rien de surprenant à ce que tant les programmes PRODEJ que la carte judiciaire n’aient pas (encore) apporté de changements importants à la façon dont la justice étatique est fournie au Mali. Ces projets semblent en effet être partis du principe que l’efficacité de la justice étatique pouvait être améliorée en remédiant aux carences qui sont les siennes en matière de ressources tangibles et intangibles. Les efforts et les fonds disponibles ont été déployés sur la base de ce postulat. Cependant, ils l’ont été dans un contexte où la question des identités reste non résolue au Mali, où le gouvernement (mais aussi l’appareil judiciaire) est fortement dominé par un pouvoir exécutif qui est l’auteur et l’interlocuteur principal pour les deux initiatives, et où la justice étatique reste inaccessible structurellement parlant pour la majorité de la population. Si l’on superpose à ces éléments les connaissances actuelles en termes généraux de défis à relever pour mener des réformes efficaces dans un environnement de développement, et tenir ainsi compte de leur nature politique sensible, du phénomène de « mimétisme isomorphe » (ou adaptation institutionnelle superficielle aux gabarits promus par des acteurs externes) et des obstacles à l’action collective, on se rend aisément compte que les réflexions sur lesquelles ces initiatives se sont appuyées – à savoir la façon dont les changements se produisent – étaient profondément erronées.[165]

La dernière question à aborder est celle de savoir si le climat actuel permet d’améliorer la justice étatique malienne et est devenu plus propice depuis 2012. Sur le plan positif, l’ancien ministre de la Justice a écarté le plan de réforme de l’administration judiciaire et pénitentiaire 2015-2019 que son prédécesseur avait lancé.[166] Ce plan, s’il avait été poursuivi, aurait pu accroître l’indépendance du CSM et de la CVJR, mais il se fondait également, pour ce qui est du changement, sur des postulats comparables à ceux contenus dans les programmes PRODEJ I et II en termes d’approches du haut vers le bas et de choix axés par nécessité sur les ressources.[167] À la place de ce plan, l’ancien ministre de la Justice a organisé une série d’ateliers dont l’objectif est de permettre aux magistrats et aux fonctionnaires de justice travaillant « en première ligne » – au niveau des tribunaux – de suggérer des réformes prioritaires. L’ancien ministre entendait développer des plans d’action et débloquer des budgets sur la base de ces propositions.[168] Il est encore trop tôt pour se prononcer sur cette initiative – si celle-ci se poursuit sous les auspices du ministre de la Justice actuel –, mais cette approche est prometteuse car, bien qu’elle se limite strictement à la justice étatique, elle propose une approche du bas vers le haut.

Sur le plan négatif, les espoirs initiaux de changement qui avaient accompagné l’élection d’Ibrahim Boubacar Keïta comme président de la République semblent s’être évaporés deux ans après sa prise de fonction. L’élite politique du Mali, y compris le président lui-même, ne paraît pas avoir pris conscience de l’urgence qu’il y a à changer la manière dont le Mali est gouverné au lendemain de la crise de 2012. Le prisme de la sécurité avant toute chose à travers lequel les bailleurs de fonds ont choisi d’identifier leurs priorités au Mali contribue à renforcer ce sentiment parce qu’il a conduit la communauté internationale à continuer de collaborer avec le gouvernement malien en tant que partenaire clé dans la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée – en dépit de la crise existentielle que l’État malien a traversée il y a à peine trois ans. Par conséquent, nombre des pratiques dysfonctionnelles (car utilisées à des fins personnelles) de la période antérieure perdurent, le mécontentement populaire augmente, tandis que des accusations de détournements et de gestion défaillante de fonds ont été portées contre des personnes de l’entourage du président de la République.‍[169]

Malgré ce tableau mitigé, le nombre de bailleurs de fonds dans le secteur de la justice en 2015 est plus élevé qu’avant la crise et ils reconnaissent la nécessité d’une approche coordonnée. Un plaidoyer plus fort en ce sens pourrait créer un climat plus propice aux efforts d’amélioration de l’efficacité de la justice d’État au Mali, à condition que puisse être développée une stratégie partagée visant à réunir les initiatives internationales, qui sont actuellement fragmentées.[170]